Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006…

NajwaŜniejszym dokumentem mającym na celu wdraŜanie priorytetów określonych we Wspólnej Ocenie ZałoŜeń Polskiej Polityki Zatrudnienia był Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006 (NPR)⁶¹.

61 NaleŜy tutaj zaznaczyć, Ŝe początkowo powstał Wstępny Narodowy Plan Rozwoju, przygotowany w 1999 r Początkowo Wstępny Narodowy Plan Rozwoju obejmował tylko lata 2000-2002, później przedłuŜono jego horyzont czasowy do końca 2003 r. Jego zadaniem było zmniejszenie róŜnic rozwojowych między przygotowującą się do członkostwa Polską a Unią Europejską, w wybranych dziedzinach: sektor wytwórczy, infrastruktura sprzyjająca rozwojowi gospodarczemu oraz rozwój zasobów ludzkich. W WNPR określono, jakie inicjatywy naleŜy podjąć, a takŜe, jakie kwoty z funduszy przedakcesyjnych miały być dostępne w formie współfinansowania.

Polityka rynku pracy realizowana w ramach Narodowego Planu Rozwoju odpowiadała zasadom i wymogom polityki Wspólnoty określonej w Traktacie Amsterdamskim i opierała się na wytycznych Europejskiej Strategii Zatrudnienia⁶². Ponadto główne kierunki działań były zgodnie z celem przyjętym przez kraje członkowskie podczas szczytu Rady Europejskiej w Lizbonie w 2000 r. Strategia Lizbońska miała wpływ na akty prawne i przedsięwzięcia odnoszące się do wzrostu zatrudnienia realizowane w Polsce. NaleŜy tutaj wymienić przede wszystkim Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich, którego cele w większości były zbieŜne z wytycznymi Strategii. Ponadto uregulowania zawarte w Strategii Lizbońskiej oddziałują na treść m.in. takich dokumentów jak: Kodeks Pracy, ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, program Pierwsza praca.

Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004-2006, będąc strategicznym średniookresowym dokumentem planistycznym wskazującym kierunki rozwoju kraju⁶³ oraz integrującym polityki sektorowe i uwzględniającym potrzeby rozwojowe poszczególnych regionów, bazował równieŜ na dokumentach programowych i planistycznych stanowiących podstawę polityki prowadzonej przez rząd⁶⁴. Uwzględnione w nim zostały kierunki strategiczne sformułowane w Narodowej Strategii Wzrostu Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich⁶⁵. Ponadto nawiązywał bezpośrednio do następujących celów strategicznych nakreślonych w Strategii Gospodarczej Rządu Przedsiębiorczość – Rozwój – Praca⁶⁶:

• stopniowy powrót w ciągu 2 lat na ścieŜkę co najmniej 5% wzrostu PKB,

• aktywizacja zawodowa społeczeństwa i zwiększanie zatrudnienia,

• skuteczna absorpcja funduszy europejskich i wykorzystanie ich dla rozwoju kraju.

Cele te bezpośrednio wskazywały na kluczowy problem tworzenia nowych miejsc pracy. W samym Narodowym Planie Rozwoju określono, Ŝe struktura celów i priorytetów w nim przedstawiona bezpośrednio wynikała i nawiązywała do powyŜszego programu, jednak koncentrowała się wyłącznie na działaniach o charakterze strukturalnym, tworzących podstawy długofalowego rozwoju kraju.

62 Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006 - dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 14 stycznia 2003 r. 63 O co pytamy najczęściej. Polska a Unia Europejska, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2003, s. 51.

64

W nowej perspektywie planistycznej na lata 2007-2013, zamiast tworzenia i zatwierdzania przez Komisję Europejską NPR, Rada, na wniosek Komisji Europejskiej, ustanawia strategiczne wytyczne Wspólnoty dla spójności, które są publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Państwo członkowskie sporządza Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia, które zapewniają, aby pomoc funduszy była zgodna ze strategicznymi wytycznymi Wspólnoty dla spójności i które określają związek pomiędzy priorytetami Wspólnoty z jednej strony, a krajowym programem reform z drugiej strony.

65 Ten dokument jest omówiony w dalszej części rozdziału.

66 Strategia Gospodarcza Rządu „Przedsiębiorczość – Rozwój – Praca” – dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 29 stycznia 2002 r.

W dziedzinie zatrudnienia w Narodowym Planie Rozwoju skupiono się na działaniach w ramach czterech filarów Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Uznano, Ŝe rynek pracy powinien odzwierciedlać potrzeby dynamicznej gospodarki rynkowej, stanowiącej część jednolitego rynku, w szczególności potrzebę posiadania mobilnych, łatwo przystosowujących się i wykwalifikowanych pracowników oraz kreowanie polityki i posiadanie odpowiednich instytucji, wspierających rozwój elastycznego rynku pracy. Biorąc pod uwagę powyŜsze zjawiska, w NPR wskazano na główne problemy, od których zaleŜy rozwój gospodarki i społeczeństwa. Obok niskiego tempa wzrostu gospodarki, jako najwaŜniejszy problem wskazana została wysoka stopa bezrobocia i niski poziom aktywności zawodowej społeczeństwa, obniŜające poziom Ŝycia i zagraŜające wykluczeniem duŜej części populacji z procesów rozwojowych. Zwrócono uwagę na fakt, Ŝe wysokie bezrobocie wymaga zaangaŜowania znacznych środków publicznych na cele pomocy socjalnej, zaś niski poziom dochodów powoduje ograniczenia popytu, co prowadzi do redukcji poziomu produkcji i usług zaspokajających potrzeby konsumpcyjne⁶⁷. Te warunkujące się wzajemnie zjawiska mogły prowadzić do trudnych do przezwycięŜenia problemów z wykorzystaniem szans rozwojowych Polski w perspektywie najbliŜszych kilku, a nawet kilkunastu lat. Z drugiej strony, skuteczne oddziaływanie m.in. na poziom bezrobocia oraz wzrost zatrudnienia mogło prowadzić do ograniczenia lub wyeliminowania jednych z najistotniejszych czynników powodujących zróŜnicowanie regionalne⁶⁸.

Aby przezwycięŜyć powyŜsze problemy, w NPR określono odpowiednie cele i osie rozwoju, w których podkreślano znaczenie zwiększania zatrudnienia⁶⁹. JuŜ w samym celu strategicznym akcentowano wagę prowadzenia aktywnej polityki skierowanej na tworzenie nowych miejsc pracy. Mówił on o „rozwijaniu konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości, zdolnej do długofalowego, harmonijnego rozwoju, zapewniającej wzrost zatrudnienia oraz poprawę spójności społecznej, ekonomicznej i przestrzennej z Unia Europejską na poziomie regionalnym i krajowym.” Idea ta znalazła swoje rozwinięcie w treści celów cząstkowych, które koncentrowały się na:

• wspomaganiu osiągnięcia i utrzymania w dłuŜszym okresie wysokiego wzrostu PKB,

• zwiększaniu poziomu zatrudnienia i wykształcenia,

• włączeniu Polski w europejskie sieci infrastruktury transportowej i informacyjnej,

67

Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006, op. cit., s. 34.

68 Szerzej: I. Musiałkowska, Rola polityki regionalnej w zmniejszaniu zróŜnicowania regionalnego w Unii Europejskiej, w: Unia Europejska – współzaleŜności i efekty jej polityki, red. E. Małuszyńska, Akademia Ekonomiczna, Poznań 2003, s. 153-156.

69

• intensyfikacji procesu zwiększenia w strukturze gospodarki udziału sektorów o wysokiej wartości dodanej, rozwój technologii społeczeństwa informacyjnego,

• wspomaganiu udziału w procesach rozwojowych i modernizacyjnych wszystkich regionów i grup społecznych w Polsce.

W przypadku zwiększania poziomu zatrudnienia i wykształcenia, w Narodowym Planie Rozwoju wskazano na konieczność wdroŜenia mechanizmów obniŜania kosztów pracy, zmniejszania barier administracyjnych i instytucjonalnych, zwiększania elastyczności i mobilności przestrzennej oraz zawodowej pracowników, zwiększania dostępu do wykształcenia na poziomie wyŜszym i średnim - w szczególności dla ludności wiejskiej oraz koncentracji polityki społecznej na najbardziej dynamicznych grupach aktualnych i potencjalnych pracowników. Na kwestie zwiększania zatrudnienia zwrócono równieŜ uwagę w celu ostatnim. Stanowiło to jeden z kluczowych czynników wpływających na stały i dynamiczny rozwój regionów w kraju. Ponadto w NPR wskazano na konieczność bardziej szczegółowego określenia sektorów i branŜ gospodarki, w których istniała moŜliwość zwiększania zatrudnienia. Zakładało się na przykład stopniowe zmniejszanie się zatrudnienia w rolnictwie oraz zwiększenia tempa wzrostu zatrudnionych w sektorze usług, w tym przede wszystkim usług rynkowych. Jako sektory, w których miał następować wzrost zatrudnienia wskazano m.in. turystykę budownictwo, usługi finansowe, sektor naukowo-badawczy, sektor wysokich technologii, usług związanych z ochroną środowiska.

Szczególnie istotne z punktu widzenia moŜliwości zwiększania zatrudnienia było ujęcie kwestii związanych z prowadzeniem polityki rynku pracy w osiach rozwoju NPR. Wytyczały one główne obszary koncentracji bezpośredniej interwencji publicznej o charakterze rozwojowym⁷⁰. Osie rozwojowe traktowano jako rozłączne kierunki wydatkowania środków w ramach programów operacyjnych współfinansowanych z funduszy strukturalnych, projektów Funduszu Spójności, Inicjatyw Wspólnoty oraz programów krajowych. Wzrost gospodarczy, zwiększanie zatrudnienia oraz promowanie solidarności społecznej i przestrzennej, wokół których określono osie rozwoju, traktowane były zatem jako cele cząstkowe NPR, realizowane w ramach kaŜdej osi i kaŜdego programu operacyjnego.

NaleŜy tutaj wskazać szczególnie osie Rozwój zasobów ludzkich i zatrudnienia oraz

Wzmocnienie potencjału rozwojowego regionów i przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów⁷¹. W pierwszej z nich skupiono się na działaniach prowadzących do zwiększenia konkurencyjności zasobów ludzkich, a tym samym zwiększenia szans na znalezienie

70 Szerzej: J. Ładysz, Polityka strukturalna Polski i Unii Europejskiej, PWE, Warszawa 2008, s. 191-194. 71

zatrudnienia na europejskim rynku pracy. Zaznaczono tutaj fakt, Ŝe działania realizowane w ramach osi będą skuteczne pod warunkiem sprawnej realizacji procesów modernizacyjnych i rozwojowych w skali całej gospodarki narodowej. Konieczna była zatem poprawa jakości funkcjonowania systemu rynku pracy i edukacji oraz przeznaczenie znacznych środków finansowych w obszarze:

• zwiększenia poziomu wykształcenia i kwalifikacji zawodowych przez młodzieŜ i dorosłych,

• podwyŜszania efektywności i jakości działania systemu edukacji i kształcenia ustawicznego,

• podwyŜszania skuteczności funkcjonowania instytucji i instrumentów rynku pracy,

• wspomagania tworzenia nowych przedsiębiorstw i adaptacji kadr istniejących do funkcjonowania na jednolitym rynku europejskim, w tym w szczególności tych, które wykazują największy potencjał rozwojowy takŜe w zakresie tworzenia nowych miejsc pracy.

Poza tym wskazano na konieczność zwiększenia ilości i skuteczności działań z zakresu aktywnej polityki rynku pracy oraz polityki integracji zawodowej i społecznej. Działania te były spowodowane wysokim poziomem bezrobocia, uwarunkowaniami demograficznymi, niedostosowaniem strukturalnym zasobów pracy, koniecznością zapewnienia w większym wymiarze równości szans oraz spodziewanym wpływem procesu integracji europejskiej.

Działania określone w ramach drugiej osi Wzmocnienie potencjału rozwojowego

regionów i przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów miały na celu z jednej strony

wsparcie budowy siły konkurencyjnej poszczególnych regionów w dostosowaniu do ich wewnętrznego potencjału oraz własnej strategii rozwojowej, a z drugiej strony przeciwdziałanie marginalizacji społecznej i gospodarczej obszarów poddawanych procesom restrukturyzacji. Pomoc adresowana do tych obszarów miała być udzielona w formie kompleksowej w ramach polityki regionalnej państwa, co miało poprawić skuteczność dotychczasowej interwencji publicznej. Zgodnie z ustalonymi priorytetami, środki finansowe miały koncentrować się m.in. na rozwoju zasobów ludzkich.

W stosunku do powyŜszych osi rozwoju, w NPR szczegółowo wskazano programy, poprzez które były realizowane poszczególne działania na rzecz zwiększenia zatrudnienia. Najistotniejszymi uregulowaniami prawnymi były tutaj m.in. programy wynikające z realizacji Narodowej Strategii Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich 2000-2006 oraz strategii społeczno-gospodarczego rządu Przedsiębiorczość – Rozwój – Praca, a takŜe SPO Rozwój

Zasobów Ludzkich i Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL oraz INTERREG⁷².

NaleŜy równieŜ zaznaczyć, Ŝe w Narodowym Planie Rozwoju jednostki samorządu terytorialnego zostały wskazane jako jedne z podmiotów, które powinny współfinansować realizację wyznaczonych celów, w ramach finansowania z krajowych zasobów środków publicznych (wraz ze środkami z budŜetu państwa i funduszy celowych). Oczywiście jako kluczowe źródło środków finansowych określono budŜet Unii Europejskiej, chodziło tutaj głównie o fundusze strukturalne i Fundusz Spójności, jednak istotne było wskazanie samorządu jako podmiotu, który powinien aktywnie uczestniczyć m.in. w działaniach na rynku pracy. W tym kontekście naleŜy równieŜ wziąć pod uwagę moŜliwość uzyskania przez jednostki samorządu terytorialnego znacznego wsparcia z funduszy UE, co znacznie poszerzyło obszar działań skierowanych na zwiększanie zatrudnienia.

2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 lata P K B [ % ] z NPR Bazowy

Wykres 1. Stopy wzrostu PKB (liczonego w cenach stałych 2000 r.) w scenariuszu bazowym oraz w scenariuszu z NPR

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Ocena makroekonomicznego…, op. cit., s. 6.

Niezwykle istotna rola, którą pełni realizacja NPR w zakresie oddziaływania na zatrudnienie, jest równieŜ widoczna przy ewaluacji i ocenie makroekonomicznego wpływu NPR na gospodarkę. Po pierwsze, wdraŜanie NPR przyczynia się do wzrostu PKB, co z kolei bezpośrednio oddziałuje na poprawę sytuacji na rynku pracy. Jak wynika z wykresu 1,

72

obrazującego wpływ realizacji NPR na dynamikę PKB liczonego w cenach stałych 2000 r., do 2007 r. stopa wzrostu PKB była wyŜsza wskutek implementacji NPR. W kolejnych latach stopa wzrostu PKB będzie niŜsza niŜ zakładana stopa wzrostu PKB w scenariuszu bazowym, tj. bez NPR⁷³.

W latach 2005-2009 dzięki realizacji NPR obniŜeniu ulega stopa bezrobocia (ze względu na małą wielkość transferów w 2004 r. nie zarejestrowano wpływu NPR na ten parametr). Na wykresie 2 przedstawiono kształtowanie się poziomu stopy bezrobocia w latach 2003-2015 dla obu scenariuszy, tj. z NPR i bez NPR⁷⁴.

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 lata S to p a b e z ro b o c ia [ % ] z NPR Bazowy

Wykres 2. Wysokość stopy bezrobocia w scenariuszu bazowym oraz w scenariuszu z NPR

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Ocena makroekonomicznego…, op. cit., s. 9.

Warto równieŜ wspomnieć, Ŝe istotne zapisy dotyczące działań na rzecz zwiększenia zatrudnienia znalazły się w Podstawach Wsparcia Wspólnoty⁷⁵, czyli w dokumencie poprzez

73

Ocena makroekonomicznego wpływu realizacji Narodowego Planu Rozwoju na lat 2004 - 2006 oraz Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007 – 2013 przy uŜyciu modelu HERMIN dla polskiej gospodarki, Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego, Wrocław 2007, s. 6.

74

Analizując wyniki wpływu NPR na rynek pracy naleŜy pamiętać, Ŝe w obecnej wersji model HERMIN nie uwzględnia migracji zarobkowej do tych krajów UE, które otworzyły swoje rynki pracy dla polskich obywateli. Brak jest bowiem rzetelnych danych na ten temat, pomimo niewątpliwie duŜego odpływu siły roboczej z Polski. 75 Podstawy Wsparcia Wspólnoty 2004-2006 - dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 23 grudnia 2003 oraz zatwierdzony przez Komisję Europejską w dniu 22 czerwca 2004.

który realizowany był Narodowy Plan Rozwoju⁷⁶. Cele przyjęte w PWW, potwierdzając kierunek działań NPR⁷⁷, koncentrowały się na konieczności zapewnienia wzrostu zatrudnienia oraz wysokiego i zrównowaŜonego rozwoju. Zarówno w celach cząstkowych, jak i w osiach rozwoju połoŜono nacisk na zwiększanie poziomu zatrudnienia i wykształcenia oraz konieczność rozwoju zasobów ludzkich. Podkreślano wagę m.in. zwiększania efektywności instrumentów polityki rynku pracy oraz poprawy usług pośrednictwa pracy i doradztwa zawodowego, oraz uruchomienia działań aktywizujących skierowanych do określonych grup szczególnie zagroŜonych na rynku pracy.