[VII.613.2.2018]
Rzecznik Praw Obywatelskich z urzędu podjął sprawę dotyczącą decyzji Wojewody Mazowieckiego o zakazie poruszania się w obszarze wokół Ambasady Izraela od dnia 31 stycznia do dnia 5 lutego 2018 r. Jak wynikało z informacji prasowych, miała ona związek z planowaną na dzień 31 stycznia 2018 r. manifestacją środowisk narodowych przed tą placówką.
Zakaz poruszania się na obszarze wokół Ambasady Izraela wynikał z rozporządzenia porządkowego nr 4 Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2018 r., w sprawie zakazu poruszania się na określonym obszarze m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. z 2018 r., poz. 1006) wydanego na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2234 ze zm.; dalej: ustawa o wojewodzie). Wojewoda uzasadniał swoją decyzję „informacjami o zagrożeniu dla bezpieczeństwa publicznego 31 stycznia br.
przed Ambasadą Izraela”. W wyniku tej decyzji planowane na ten dzień zgromadzenie zostało odwołane. Protest zwołany przez Ruch Narodowy, Obóz Narodowo-Radykalny oraz Młodzież Wszechpolską miał być wyrazem sprzeciwu wobec stanowiska Izraela, który nie akceptował procedowanej w parlamencie nowelizacji ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej. Jak wskazywały media, według Wojewody, prezydent Warszawy Hanna Gronkiewicz-Waltz powinna była odmówić zgromadzenia przed ambasadą Izraela ze względu na kwestie związane z bezpieczeństwem.
MSWiA – odnosząc się do rozporządzenia porządkowego Wojewody – wskazywało, że
„dzisiejsza decyzja wojewody Zdzisława Sipiery nie ma nic wspólnego z ograniczaniem podstawowych praw i swobód obywatelskich, takich jak prawo do zgromadzeń i manifestacji. Wojewoda Mazowiecki podjął odpowiedzialną decyzję ze względu na wizerunek i interes państwa. Decyzja ta ma na celu uspokojenie sytuacji i niedopuszczenie do zapowiadanych i zdiagnozowanych przez służby zagrożeń związanych z bezpieczeństwem, w tym również bezpieczeństwem manifestujących. Państwo i służby podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mają za zadanie konfrontowania się z obywatelami – ich obowiązkiem jest zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim, w tym również organizatorom legalnych zgromadzeń i manifestacji”.
[27 lutego 2018 r.] Rzecznik Praw Obywatelskich skierował wystąpienie do Wojewody Mazowieckiego w tej sprawie. W ocenie Rzecznika przedstawione informacje świadczą o tym, że decyzja Wojewody miała na celu uniemożliwienie odbycia manifestacji zaplanowanej na dzień 31 stycznia 2018 r. Wątpliwości Rzecznika budziło to, czy art. 60 ustawy o wojewodzie może stanowić podstawę wydania rozporządzenia porządkowego w sytuacji potencjalnego zagrożenia
156
bezpieczeństwa publicznego spowodowanego planowanym zgromadzeniem publicznym.
Rozporządzenia porządkowe mogą bowiem być wydawane wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w przepisach powszechnie obowiązujących (art. 60 ust. 1 tej ustawy). Materia organizacji zgromadzeń jest zaś niewątpliwie regulowana przepisami powszechnie obowiązującymi tj. ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. poz. 1485 ze zm.; dalej: Prawo o zgromadzeniach). Oznacza to zatem, że wojewoda nie miał kompetencji do wydania rozporządzenia w opisanej sytuacji.
Powyższa decyzja, w ocenie Rzecznika, świadczyła zatem o ograniczeniu wolności zgromadzeń publicznych. Nie można bowiem utrudniać przeprowadzenia zgromadzenia publicznego, wydając zarządzenie o zakazie ruchu w danym miejscu na podstawie art. 60 ustawy o wojewodzie.
Rzecznik podkreślał, że Prawo o zgromadzeniach przewiduje, że jeżeli przebieg zgromadzenia publicznego zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach lub narusza przepisy Prawa o zgromadzeniach albo przepisy karne, zgromadzenie takie może zostać rozwiązane.
W przypadku zgłoszenia zgromadzenia w trybie uproszczonym, tak jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, możliwość rozwiązania zgromadzenia przewiduje art. 25 ustawy Prawo o zgromadzeniach. Co istotne, Prawo o zgromadzeniach nie przewiduje możliwości zakazania odbycia zgromadzenia zgłoszonego w trybie uproszczonym (zob. art. 26 w zw. z art. 14 tej ustawy). Odnosząc się do tej kwestii, sądy powszechne, rozpatrujące odwołania od decyzji zakazującej odbycia zgromadzenia publicznego zgłoszonego w trybie uproszczonym, podkreślały, że „ustawa Prawo o zgromadzeniach reguluje szczególne prawo obywateli jako wolność o charakterze politycznym i ze względu na przedmiot tej regulacji w żadnej mierze jej przepisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco, w szczególności w zakresie kompetencji organów władzy publicznej dotyczących zakazywania organizacji zgromadzeń. Zaznaczano również, że „wszelkie ograniczenia wolności zgromadzeń powinny nie tylko spełniać test niezbędności i proporcjonalności, ale przede wszystkim powinny być wprost przewidziane przepisami prawa” (np. postanowienie Sądu Apelacyjnego z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I Acz 889/17; postanowienie Sądu Apelacyjnego z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I Acz 889/17).
Tym samym, w ocenie Rzecznika, podjęcie decyzji o zakazie ruchu w danym miejscu, która spowodowała odwołanie odbycia zgromadzenia zaplanowanego w tym miejscu zgromadzenia, doprowadziło w istocie do nieuzasadnionego ograniczenia wolności zgromadzeń. Rzecznik podkreślał, że w ten sposób wypacza się istotę wolności zgromadzeń publicznych. Rzecznik wskazał również na standardy konstytucyjne i międzynarodowe dotyczące wolności zgromadzeń przywołując orzecznictwo TK i ETPCz w tym zakresie.
157
Rzecznik podkreślił również, że podstawowymi obowiązkami organu władzy publicznej związanymi z wolnością zgromadzeń publicznych jest umożliwienie odbycia zgromadzenia i następnie zabezpieczenie jego pokojowego przebiegu. W przypadku pojawienia się zagrożenia dla bezpieczeństwa obywateli związanego z odbywającą się manifestacją, zagwarantowanie prawa do wolności zgromadzania przez organ powinno natomiast wiązać się z aktywnością funkcjonariuszy policji, którzy zobowiązani są do zabezpieczenia miejsca zgromadzenia w taki sposób, aby zapewnić bezpieczeństwo zarówno uczestników zgromadzenia jak i osób przebywających na terenie danej instytucji, nie zaś do całkowitego jej zakazania. Zdaniem Rzecznika decyzja zakazująca zwołania zgromadzenia w opisanej sytuacji doprowadziła do naruszenia praw demonstrantów.
[16 kwietnia 2018 r.] W odpowiedzi Wojewoda Mazowiecki zwracał uwagę, że w sprawie nastąpił „zbieg dwóch dóbr:
1) prawa do zgromadzenia organizowanego w trybie uproszczonym przed Ambasadą Izraela oraz 2) szczególnego uprawnienia misji dyplomatycznych do tego, aby państwo przyjmujące
przedsięwzięło wszelkie stosowne kroki dla ochrony pomieszczeń misji przed jakimkolwiek wtargnięciem lub szkodą oraz zapobieżenia jakiemukolwiek zakłóceniu spokoju misji lub uchybieniu jej godności.
W świetle obowiązujących przepisów prawa międzynarodowego Ambasada Izraela jest misją korzystającą z wszelkich przywilejów ustalonych w ramach Konwencji Wiedeńskiej o Stosunkach Dyplomatycznych, sporządzonej w Wiedniu dnia 18 kwietnia 1961 r., która została ratyfikowana w dniu 26 lutego 1965 r. (Dz. U. z 1965 r. poz. 232), dalej „Konwencja". Akt ten ustala przede wszystkim zakres przywilejów, z jakich korzysta misja dyplomatyczna, jak również obowiązki leżące po stronie państwa przyjmującego. Jednym z nich, zgodnie z art. 22 ust. 2 Konwencji, jest zapewnienie bezpieczeństwa misji cyt: Państwo przyjmujące ma szczególny obowiązek przedsięwzięcia wszelkich stosownych kroków dla ochrony pomieszczeń misji przed jakimkolwiek wtargnięciem lub szkodą oraz zapobieżenia jakiemukolwiek zakłóceniu spokoju misji lub uchybieniu jej godności”. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że „analiza prawna przedstawiona w (…) piśmie [RPO] została oparta wyłącznie o argumenty z punktu widzenia tylko jednego dobra: prawa do przeprowadzenia zgromadzenia.
W tym kontekście Wojewoda zwracał uwagę na następujące kwestie: „szeroką uznaniowość, na jaką pozwala art. 21 ustawy (…) – Prawo o zgromadzeniach (…), co do decyzji o tym, czy zgromadzenie jest organizowane w trybie uproszczonym czy nie. Należy przy tym podkreślić, że to organizator może w sposób nie poparty żadnymi analizami uznać, że planowane zgromadzenie nie będzie powodować utrudnień w ruchu drogowym. Organizator nie jest zobligowany, aby
158
przeprowadzić nawet podstawową analizę, czy planowana liczba uczestników (100 osób) na tak małym terenie bak miejsce przed Ambasadą Izraela) nie będzie powodować utrudnień w ruchu.
Analiza informacji przedstawionych w zawiadomieniu pozwalała już na pierwsze stwierdzenia, że utrudnienia w ruchu przy planowanej liczbie 100 osób, na tak niewielkim terenie, są nieuniknione, 2) minimalny termin 2 dni przed planowaną datą zgromadzenia, na jaki pozwala art. 22 Prawa o zgromadzeniach, co prowadzi do znacznego zawężenia podjęcia stosownych kroków w celu wykonania zobowiązania, o którym mowa w art. 22 ust. 2 Konwencji, 3) analiza materiałów i informacji dostarczonych przez Komendę Stołeczną Policji {m. in. Liczba planujących wziąć udział manifestantów znacznie przekraczająca deklarowaną w zawiadomieniu liczbę, a także planowana na ten dzień kontrmanifestacja) pozwalała na stwierdzenie z dużym prawdopodobieństwem, że wszczęcie trybu rozwiązywania zgromadzenia (w tym: uprzedzenie o tym organizatora, odczekanie aż ten podejmie stosowne kroki, dwukrotne uprzedzenie o tym uczestników zgromadzenia) w sytuacji, kiedy ono już się odbywa, będzie działaniem spóźnionym. W tym miejscu należy podkreślić, że obawy związane z brakiem możliwości właściwego zabezpieczenia zgromadzenia to nie były zwykłe obawy.
W grę wchodziło nie tylko przeciwdziałanie zagrożeniom dla bezpieczeństwa obywateli związanych z manifestacją, przeciwdziałanie zagrożeniom dla bezpieczeństwa obywateli nie biorących udziału w manifestacji, zabezpieczenie miejsca zgromadzenia, a te również zobowiązania wynikające z Konwencji. Państwo przyjmujące jest zobowiązane do przedsięwzięcia wszelkich stosownych kroków dla ochrony pomieszczeń misji dyplomatycznej przed jakimkolwiek wtargnięciem lub szkodą oraz zapobieżenia jakiemukolwiek zakłóceniu spokoju misji lub uchybieniu jej godności.
Wojewoda wskazał, że o ile przepisy Prawa o zgromadzeniach mają zastosowanie do wszystkich zgromadzeń, czyli także tych organizowanych w pobliżu placówek dyplomatycznych, to nie przewidują szczególnej sytuacji zwrócenia się przez placówkę dyplomatyczną o dodatkową ochronę w sytuacji zagrożenia porządku publicznego związanego z planowanymi albo zapowiedzianymi zgromadzeniami na podstawie przepisów międzynarodowych. W tym zakresie jest t o brak uregulowania danej kwestii w przepisach powszechnie obowiązujących rozumiana jako brak kompletnej i całościowej regulacji, a nie - braku przepisów w ogóle, co w chwili obecnej zachodzi bardzo rzadko. Do tego nałożyło się zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia jak również porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego misji dyplomatycznej, co w konsekwencji stało się podstawą do zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Odnosząc się do szeroko przedstawianej w piśmie RPO kwestii zakazu zgromadzeń, Wojewoda uznał bezprzedmiotowość tych komentarzy. „Rozporządzenie porządkowe miało na celu wyłącznie wykonanie obowiązku określonego w art. 22 ust. 2 Konwencji. Interpretacja rozszerzająca moich intencji i zamierzeń, przy całkowitym pominięciu tego obowiązku, jest zbyt daleko idąca.
159
W tym miejscu niezbędne jest podkreślenie, że rozporządzenia porządkowe, o których mowa w art . 60 ust. 1 ustawy o wojewodzie, nie są wydawane za każdym razem, gdy planowane jest zgromadzenie. Uprawnienie to nie jest wykorzystywane do działań naruszających prawo, ani w celu przekraczania jego granic. Rozporządzenie porządkowe zostało wydane do tej pory tylko raz w sytuacji trudnej i absolutnie wyjątkowej, kiedy inne działania nie były możliwe do realizacji (z uwagi na zbyt krótki termin do ich przeprowadzenia) i istniało duże prawdopodobieństwo zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia, jak również zagrożenia dla bezpieczeństwa, porządku i spokoju przed Ambasadą Izraela. Ponadto zakres rozporządzenia porządkowego dotyczył jedynie terenu przed Ambasadą Izraela, co oznaczało, że zgromadzenie mogło się odbyć w każdym innym miejscu.
Przedstawione (…) wywody jak również przytaczane orzeczenia sądów. Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) dotyczą zakazywania zgromadzeń w ogóle.
Ponadto żaden z przytoczonych przykładów nie dotyczył sytuacji, kiedy państwo przyjmujące miało szczególne obowiązki wobec misji dyplomatycznych obcego państwa. W każdym z opisanych przykładów chodziło o wewnętrzną sytuację krajową. Warto zwrócić uwagę, że jeden z przytoczonych przez Rzecznika wyroków ETPCz (z 2010 r. w sprawie Alekseyev przeciwko Rosji, skarga nr 4916/07, 25924/08 1 145599/09) dotyczył powtarzającego się całkowitego zakazu danego rodzaju zgromadzeń w okresie trzech lat. Porównując sytuację z powyższego wyroku ETPCz z sytuacją, w jakiej zostało wydane rozporządzenie porządkowe, trudno doszukać się jakiejkolwiek analogii czy podobieństwa.
Jednakże na tym tle pojawia się bardzo mocno wyolbrzymiony negatywny obraz postrzegania rozporządzenia porządkowego, co niewątpliwie może być skutkiem pominięcia w analizie prawnej i faktycznej drugiego z dóbr: szczególnego uprawnienia misji dyplomatycznych.
[29 maja 2018 r.] Biorąc pod uwagę wyjaśnienia Wojewody Rzecznik Praw Obywatelskich w ponownym wystąpieniu do Wojewody stwierdził, że doszło do naruszenia praw i wolności obywatelskich.
Rzecznik wskazał, że nadesłane wyjaśnienia potwierdzają to, że wydane przez Wojewodę Mazowieckiego rozporządzenie porządkowe w sprawie zakazu poruszania się na określonym obszarze m. st. Warszawy miało na celu uniemożliwienie przeprowadzenia manifestacji, które miały odbyć się przed Ambasadą Izraela w dniu 31 stycznia 2018 r. Co istotne, w przedstawionej sprawie mieliśmy do czynienia z organizacją zgromadzenia publicznego zgłoszonego w trybie uproszczonym.
Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2018 r., poz. 408; dalej jako: Prawo o zgromadzeniach) nie przewiduje zaś możliwości zakazania odbycia takiego zgromadzenia, a jedynie możliwość jego rozwiązania w trybie art. 25 ust. 1 tej ustawy. Należy zatem stwierdzić, że Wojewoda, w obawie przed niewłaściwym zabezpieczeniem zgromadzenia – wbrew obowiązkom związanych z wolnością zgromadzeń publicznych, tj. umożliwienia odbycia zgromadzenia, a następnie
160
zabezpieczenia jego przebiegu – pozbawił uczestników planowanego zgromadzenia możliwości skorzystania z prawa do swobodnego zgromadzania się. Decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana przy tym bez podstawy prawnej. W ocenie Rzecznika nie do zaakceptowania jest bowiem, to że Wojewoda wydał rozporządzenie porządkowe na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2234 ze zm.; dalej: ustawa o wojewodzie) w sytuacji potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa publicznego spowodowanego planowanym zgromadzeniem publicznym, które miało służyć zakazaniu tego zgromadzenia. Jak wskazywałem w piśmie z dnia 27 lutego 2018 r., art. 60 ust. 1 ustawy o wojewodzie może stanowić podstawę wydania rozporządzenia porządkowego jedynie w zakresie nieuregulowanym w przepisach powszechnie obowiązujących. Zasady i tryb organizowania, odbywania oraz rozwiązania zgromadzenia reguluje zaś ustawa Prawo o zgromadzeniach.
Rzecznik przypomniał również, jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt K 21/05, że obowiązek systemowej regulacji określonej instytucji prawnej, a w tym przypadku – istoty wolności konstytucyjnej, ma charakter fundamentalny dla porządku prawnego w państwie. Konstytucyjnie niedopuszczalne jest tworzenie przez ustawodawcę takiej regulacji, która na użytek określonej materii, podważa konstytucyjny model danej wolności lub prawa.
Ze wskazanych powodów, w ocenie Trybunału, nie można było przyjąć założenia, że Prawo o ruchu drogowym jest swoistym lex specialis wobec Prawa o zgromadzeniach. Przyjęcie takiego założenia byłoby bowiem zgodą na „faktyczny efekt derogacyjny” przepisów Prawa o zgromadzeniach.
Jednocześnie Rzecznik zauważył, że zgodnie z art. 14 w związku z art. 16 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach, możliwość wydania decyzji o zakazie zgromadzenia, w sytuacji zgłoszenia zgromadzenia w trybie zwykłym (art. 7 ustawy), wiąże się z możliwością złożenia odwołania przez organizatora i wydania rozstrzygnięcia przez sąd przed terminem w jakim miało się ono odbyć.
Decyzja Wojewody pozbawiła natomiast organizatorów możliwości zbadania aktu Wojewody przez sąd w czasie umożliwiającym odbycie zgromadzenia. Trzeba bowiem wskazać, że rozporządzenie porządkowe ogłoszone zostało w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego 31 stycznia 2018 r. o godz. 12.18155, a obowiązywało od godz.13.00, zgromadzenia zaplanowane na ten dzień miały natomiast odbyć się przed Ambasadą Izraela w godz. od 17.00 do 20.00 oraz od godz. 16.30. do 17.30156 (por. wyrok ETPCZ z dnia 3 maja 2007 r. w sprawie Bączkowski przeciwko Polsce skarga nr 1543/06).
Odnosząc się do twierdzeń wojewody, że „rozporządzenie porządkowe miało na celu
155 http://edziennik.mazowieckie.pl/#/legalact/2018/1006/
156
https://bip.warszawa.pl/Menu_przedmiotowe/ogloszenia/zgromadzenia_publiczne/wykaz_zgromadzen.htm?p age=12
161
wyłącznie wykonanie obowiązku określonego w art. 22 ust. 2 Konwencji. (…) zostało wydane do tej pory tylko raz w sytuacji trudnej i absolutnie wyjątkowej, kiedy inne działania nie były możliwe do realizacji (z uwagi na zbyt krótki termin do ich przeprowadzenia) i istniało duże prawdopodobieństwo zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia, jak również zagrożenia dla bezpieczeństwa, porządku i spokoju przed Ambasadą Izraela, Rzecznik wskazał, że w świetle powyższych ustaleń, takie wyjaśnienia Wojewody nie znajdują jednak usprawiedliwienia. Zaistniała sytuacja rodzi natomiast obawę arbitralności i dowolności w wydawaniu przez wojewodę rozporządzeń porządkowych w przyszłości w celu uniemożliwienia odbycia zgromadzeń publicznych, których zabezpieczenie mogłoby się wiązać ze znacznymi trudności dla władzy publicznej. Należy również podkreślić, że w świetle standardów konstytucyjnych i międzynarodowych – szeroko przytaczanych przez Rzecznika w pierwszym wystąpieniu – o ile władze publiczne mają znaczną swobodę w zakresie oceny, czy organizowane zgromadzenie stwarza jakiekolwiek ryzyko zagrożenia dla (m. in.) bezpieczeństwa publicznego co mogłoby uzasadniać ingerencję w wolność zgromadzenia, to jednak istnieje domniemanie, że pokojowe zgromadzenia są dozwolone. Przepisy prawa powinny być zatem interpretowane na korzyść prawa pokojowego, swobodnego zgromadzania się, a wszelkie ograniczenie wolności zgromadzeń powinny następować w wyjątkowych sytuacjach, przewidzianych w ustawie i gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (tj. zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, czy art. 11 ust. 2 EKPCz). Ograniczenia nie mogą przy tym sięgać tak daleko, aby naruszać istotę danej wolności bądź prawa.
Dodatkowo Rzecznik zauważył, że art. 41 Konwencji Wiedeńskiej przewiduje, że bez uszczerbku dla przywilejów i immunitetów obowiązkiem wszystkich osób korzystających z tych przywilejów i immunitetów jest szanowanie ustaw i innych przepisów państwa przyjmującego. Tym samym art. 22 ust. 2 Konwencji Wiedeńskiej nie może być podstawą do zakazania odbycia zgromadzenia. Ponadto, Prawo o zgromadzeniach w art. 8 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 2 przewiduje, jak zauważa zresztą Wojewoda, że w przypadku gdy zgromadzenie zorganizowane ma zostać w pobliżu siedzib przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych, misji socjalnych i organizacji międzynarodowych korzystających z immunitetów i przywilejów dyplomatycznych, organ gminy informuje niezwłocznie ministra właściwego do spraw zagranicznych o miejscu, terminie oraz przewidywanej liczbie uczestników. Przepis ten ma zatem służyć władzy publicznej do zapewnienia odpowiednio wcześniej, właściwych środków gwarantujących bezpieczeństwo misji dyplomatycznych.
Jednocześnie, zdaniem Rzecznika, nie można zgodzić, się z twierdzeniem Pana Wojewody, zgodnie z którym organizacja zgromadzeń w trybie uproszczonym – związana zdaniem Wojewody
162
z szeroką uznaniowością organizatora co do decyzji o tym, czy zgromadzenie jest zorganizowane w trybie uproszczonym czy nie, oraz zgłoszeniem w krótkim terminie 2 dni przed planowaną datą zgromadzenia – „prowadzi do znacznego zawężenia podjęcia stosownych kroków w celu wykonania zobowiązania, o którym mowa w art. 22 ust. 2 Konwencji”. Należy bowiem podkreślić, że wolność zgromadzeń podlega ochronie konstytucyjnej i międzynarodowej, niezależnie od tego w jakiej formie jednostki chcą z niej skorzystać. Organy władzy publicznej powinny natomiast zapewnić warunki realizacji wolności pokojowego zgromadzania się niezależnie od tego, czy chodzi o zgromadzenia wcześniej notyfikowane, czy też o zgromadzenia spontaniczne, które przecież mogą się odbyć bez wcześniejszej notyfikacji. Nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem Wojewody, że „zakres rozporządzenia porządkowego dotyczył jedynie terenu przed Ambasadą Izraela, co oznaczało, że zgromadzenie mogło się odbyć w każdym innym miejscu”. Władza publiczna nie jest bowiem uprawniona do arbitralnej zmiany miejsca zgromadzenia publicznego (por. wyrok ETPCZ w sprawie Bączkowski przeciwko Polsce).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Rzecznika, działanie Wojewody związane z wydaniem rozporządzenia porządkowego mającego na celu zakazanie odbycia zgromadzenia publicznego, prowadziło do naruszenia wolności zgromadzeń zagwarantowanej w art. 57 Konstytucji RP i art. 11 EKPCz, a także prawa do skutecznego środka odwoławczego.
163