Ustawa z dnia 13 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach, art. 1 pkt 1) nadała nowe brzmienie art. 12 ust. 1 u.p.o.z., dodając określenie zachowania odległości 100 metrów pomiędzy zgromadzeniami oraz przyznając pierwszeństwo zgromadzeniom cyklicznym wyboru miejsca i czasu zorganizowania zgromadzenia. Art. 1 pkt 2 ustawy wprowadzał zmiany w art. 14 dodając pkt 3 do tego artykułu, który przewidywał obowiązek wydania decyzji o zakazie zgromadzenia przez organ gminy gdy zgromadzenie ma się odbyć w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia organizowane cyklicznie, o których mowa w art. 26a. Art. 1 pkt 3 nadawał nowe brzmienie art. 26 wskazując, że „do zgromadzeń, o których mowa w art. 21, przepisy art. 12, art. 13, art. 17 i art. 19 ust. 1, 5 i 7 stosuje się odpowiednio”. Co wiązało się z odesłaniem w przypadku zgromadzeń zgłoszonych w trybie uproszczonym do stosowania odpowiednio wskazanych przepisów, w tym dodanego art. 12 ustawy. Art. 1 pkt 4 dodał rozdział 3a (art. 26a-26e) regulujący postępowanie w sprawach zgromadzeń cyklicznych. Ponadto nowelizacja przewidywała w art. 2, że do zgromadzeń, o których organizacji wniesiono zawiadomienia przed dniem wejścia w życie nowelizacji (2 kwietnia 2017 r.) i które miały odbyć się w tym samym miejscu i czasie co zgromadzenia, o których mowa w nowym art. 26a u.p.o.z., stosować miano nowy art. 26b ust. 3 i 4 u.p.o.z. Art. 3 wskazywał zaś, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
Do poselskiego projektu nowelizacji u.p.o.z. (druk sejmowy nr 1044) swoje krytyczne uwagi zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z dnia 29 listopada 2016 r. do Marszałka Sejmu, oraz w piśmie z dnia 2 grudnia 2018 r. do Marszałka Senatu (nr VII.613.12.2016 ). Rzecznik zwracał uwagę, że nowelizacja Prawa o zgromadzeniach nie odpowiada standardom państwa demokratycznego, standardom konstytucyjnym i międzynarodowym w zakresie wolności zgromadzeń. Zastrzeżenia Rzecznika dotyczyły priorytetyzacji zgromadzeń organizowanych przez organy władzy publicznej oraz kościoły i związki wyznaniowe – takie rozwiązanie znalazło się w pierwotnej wersji projektu (druk sejmowy nr 1044) – a także wprowadzeniu instytucji zgromadzeń cyklicznych. W tym zakresie Rzecznik kwestionował regulacje przewidujące pierwszeństwo zorganizowania zgromadzeń cyklicznych oraz uniemożliwiające zorganizowania kontrmanifestacji, a także określające procedurę odwołania od decyzji wojewody o zakazie odbycia zgromadzenia.
W swojej opinii Rzecznik wskazywał, że: projekt ustawy zakłada wprowadzenie zmian w ustawie z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (…), a zatem w ustawie, której celem było kompleksowe i spójne uregulowanie zasad i trybu organizowania oraz odbywania zgromadzeń, ze szczególnym uwzględnieniem standardów konstytucyjnych, a także międzynarodowych, w tym praw gwarantowanych przez Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (…).
53
Intencją, przywołaną w uzasadnieniu do projektu Prawa o zgromadzeniach było „stworzenie takich warunków organizowania i odbywania zgromadzeń, które z jednej strony pozwolą na pełne i efektywne korzystanie przez obywateli i inne podmioty z konstytucyjnej wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, z drugiej zaś zagwarantują zarówno uczestnikom zgromadzenia, jak osobom postronnym bezpieczeństwo i ochronę zdrowia, a także zapewnią ochronę porządku publicznego i praw innych osób” (…).Zmiany te są związane bezpośrednio z zagwarantowaną w art. 57 Konstytucji wolnością zgromadzeń, zgodnie z którą każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, a także powiązaną z nią, określoną w art. 54 Konstytucji, wolnością wyrażania swoich poglądów. Z tego względu Rzecznik Praw Obywatelskich, jako organ powołany konstytucyjnie do stania na straży praw i wolności obywatelskich, zobowiązany jest do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie procedowanego projektu i przedstawienia wątpliwości oraz zastrzeżeń dotyczących zaproponowanych rozwiązań prawnych.
Ocenę przedstawionego projektu należy rozpocząć od przypomnienia istoty wolności zgromadzeń, której wagę i znaczenie wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał Trybunał Konstytucyjny. Wyjaśniał on m.in., że „Zgromadzenie stanowi szczególny sposób wyrażania poglądów, przekazywania informacji i oddziaływania na postawy innych osób. Jest niezwykle ważnym środkiem komunikacji międzyludzkiej, zarówno w sferze publicznej, jak i prywatnej, oraz formą uczestnictwa w debacie publicznej, a w konsekwencji – również w sprawowaniu władzy w demokratycznym społeczeństwie. Celem wolności zgromadzeń jest nie tylko zapewnienie autonomii i samorealizacji jednostki, ale również ochrona procesów komunikacji społecznej niezbędnych dla funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa. U jej podstaw znajduje się interes publiczny.
Wolność zgromadzeń stanowi warunek i konieczną część składową demokracji, a także przesłankę korzystania z innych wolności i praw człowieka związanych ze sferą życia publicznego. Zgromadzenia stanowią zasadniczy element demokratycznej opinii publicznej, stwarzając możliwość wpływu na proces polityczny, umożliwiając krytykę i protest, tworząc część składową procesu demokracji bezpośredniej” (zob. wyrok TK z 18 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. K 21/05). Ze wskazanych wyżej powodów, konieczna jest szczególna ochrona wolności zgromadzeń publicznych przed nadmiernymi, bezzasadnymi ograniczeniami. W szczególności, ustawodawca ma obowiązek stworzenia takiego prawa, które chronić będzie przed instrumentalnym ograniczaniem przez władzę publiczną możliwości organizowania i uczestniczenia w zgromadzeniach publicznych. Należy zatem stanowczo podkreślić, że wyposażenie władzy publicznej w instrumenty ograniczające wolność zgromadzeń jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy są spełnione przesłanki wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich
54
znalazła swój wyraz również w prawie międzynarodowym. Wolność pokojowego zgromadzania się gwarantują m.in. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z 19 grudnia 1966 r., a także Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, która w art. 11 ust. 1 gwarantuje prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się, zaś wąski zakres dopuszczalnych ograniczeń opisuje w art. 11 ust. 2. Wolność zgromadzeń należy również do praw podstawowych Unii Europejskiej, co potwierdza art. 12 Karty Praw Podstawowych UE.
Odnosząc się zatem do przedstawionego projektu ustawy należy wskazać na te proponowane przepisy, które budzą zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich z punktu widzenia realizacji wolności zgromadzania się. Projekt ustawy przewiduje zmianę art. 2 Prawa o zgromadzeniach, polegającą na wprowadzeniu zakazu możliwości zorganizowania zgromadzenia w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia: 1) organizowane przez organy władzy publicznej, 2) odbywane w ramach działalności kościołów i związków wyznaniowych. Ponadto, projekt ustawy przewiduje nowelizację art. 12 Prawa o zgromadzeniach polegającą na tym, że w przypadku, w którym wniesiono zawiadomienia o zamiarze zorganizowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń choćby częściowo w jednym miejscu i czasie, bez względu na sytuację każdorazowo pierwszeństwo będzie miało zgromadzenie cykliczne. Projekt ustawy przewiduje też dodanie całego rozdziału 3a w ustawie regulującego zasady wydawania decyzji w sprawie zwoływania zgromadzeń cyklicznych. Uchwalenie ustawy w zaproponowanym kształcie oznaczać będzie zatem wprowadzenie hierarchii zgromadzeń w następującym kształcie: 1) zgromadzenia organizowane przez organy władzy publicznej lub zgromadzenia odbywane w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych, 2) zgromadzenia cykliczne, 3) zgromadzenia „zwykłe”, organizowane na podstawie przepisów rozdziału 2 Prawa o zgromadzeniach, 4) zgromadzenia spontaniczne. Projekt ustawy przewiduje zatem, że o pierwszeństwie w przypadku kolizji decydować będzie to, kto jest organizatorem zgromadzenia (przy przyznaniu pierwszeństwa zgromadzeniom organizowanym przez władze publiczne lub kościoły i inne związki wyznaniowe), a następnie rodzaj zgromadzenia – z pierwszeństwem przyznanym zgromadzeniom cyklicznym. Tak skonstruowane przepisy wprowadzają zatem znaczące odstępstwo od obowiązującej obecnie zasady, że w sytuacji kolizyjnej nie ma znaczenia cel zgromadzenia, lecz wyłącznie kolejność zgłoszeń. Ponadto, w oparciu o obowiązujące przepisy nie wyklucza się możliwości odbycia zgromadzeń w jednym miejscu i czasie tak, że ich przebieg nie będzie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Należy podkreślić, że zastosowanie zasady pierwszeństwa w stosunku do wymienionych wyżej kategorii zgromadzeń jest przejawem nierównego traktowania organizatorów takich zgromadzeń, co może podawać w wątpliwość zgodność z Konstytucją proponowanego rozwiązania. Zasadniczą wątpliwość, z punktu widzenia realizacji praw obywatela,
55
budzi także preferowanie zgromadzeń organizowanych przez organy władzy publicznej przed zgromadzeniami obywateli. Trzeba bowiem pamiętać, że wolność zgromadzeń należy do podstawowych politycznych praw człowieka, a zatem to obywatele powinni z niej przede wszystkim korzystać, realizując swoje prawa w formie będącej częścią demokracji bezpośredniej, nie zaś organy władzy publicznej, które nie są podmiotami konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności. Pragnę przypomnieć, że możliwość ograniczenia organizowania kilku zgromadzeń w tym samym miejscu jest także wątpliwa w świetle EKPCz oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz), interpretującego art. 11 EKPCz. ETPCz zwraca m.in. uwagę na prawo do kontrdemonstracji i przywiązuje istotną wagę do ochrony zgromadzeń publicznych, jeśli tylko mają pokojowy charakter. Przy czym w sprawie Cisse przeciwko Francji ETPCz wskazał, że w praktyce jedynymi typami wydarzeń, które nie mogą być zakwalifikowane jako pokojowe są te, których organizatorzy i uczestnicy wyrazili zamiar użycia przemocy (wyrok z 9 kwietnia 2002 r., skarga nr 51346/99).
Istotny standard dotyczący obowiązków państwa związanych z odbyciem większej liczby zgromadzeń w jednym miejscu i czasie ETPCz ustanowił w wyroku w sprawie Platform „Ärzte für das Leben”
przeciwko Austrii (wyrok z 21 czerwca 1988 r., skarga nr 10126/82; zob. również wyrok w sprawie Djavit An przeciwko Turcji, wyrok z 20 lutego 2003 r., skarga nr 20652/92). Wskazał w nim m.in., że uczestnicy kontrdemonstracji mają prawo wyrażać swoją niezgodę z demonstrantami. Państwo ma więc obowiązek ochrony prawa do zgromadzania się obu demonstrujących grup i poszukiwania środków najmniej restrykcyjnych, które co do zasady umożliwiłyby odbycie obu demonstracji.
Wreszcie, w Wytycznych ODIHR i Komisji Weneckiej w sprawie prawa do pokojowych zgromadzeń (drugie wydanie z 2010 r., dostępne na stronie: http://www.osce.org/odihr/73405) wskazano wyraźnie, że na państwie ciąży obowiązek ochrony i ułatwienia przeprowadzenia zgromadzeń odbywających się w tym samym miejscu i czasie. Państwo powinno podjąć właściwe działania w celu umożliwienia odbycia takich zgromadzeń w najszerszym możliwym zakresie tak, aby oba zgromadzenia pozostawały w zasięgu wzroku i słuchu. Kontrdemonstracje są bowiem szczególną formą zgromadzeń jednoczesnych, których uczestnicy wyrażają sprzeciw wobec poglądów manifestowanych przez uczestników drugiego zgromadzenia, a jedność miejsca i czasu dwóch zgromadzeń jest kluczowym elementem przekazu, jaki ma być zamanifestowany podczas obu demonstracji. Powyższy standard wyznaczony przez organizacje międzynarodowe nie jest spełniony w proponowanych przepisach projektu ustawy, bowiem przyznając pierwszeństwo jednym zgromadzeniom, jednocześnie uniemożliwia się przeprowadzenie innych w tym samym miejscu i czasie, ograniczając w ten sposób prawo do pokojowej kontrdemonstracji.
Projekt ustawy przewiduje dodanie w Prawie o zgromadzeniach przepisów regulujących postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie (dodawany rozdział 3a w Prawie o
56
zgromadzeniach). Zgodę na cykliczne organizowanie zgromadzeń wydawać ma wojewoda w formie decyzji i na jej podstawie zgromadzenia cykliczne będą mogły się odbywać w okresie nie dłuższym niż 3 lata. W kontekście wyżej proponowanych rozwiązań przyznających pierwszeństwo zgromadzeniom cyklicznym, na taki okres zostanie zablokowana możliwość organizowania w tym miejscu innych zgromadzeń publicznych. Ponadto, w przypadku, gdy decyzja została wydana, a planowane już było wcześniej (i zgłoszone do właściwego organu gminy) zorganizowanie innego zgromadzenia w tym miejscu i czasie, organ gminy będzie zobowiązany do wydania decyzji o zakazie zgromadzenia, o której mowa w dodawanym art. 14 pkt 3 Prawa o zgromadzenia. Takie rozwiązanie musi rodzić zastrzeżenia z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji – osoby zgłaszające zamiar zwołania zgromadzenia mogą oczekiwać, że notyfikowane przez nich zgromadzenie odbędzie się, skoro nie otrzymali decyzji o zakazie. Należy też podkreślić, że w przypadku niewykonania obowiązku przez organ gminy, projekt ustawy przewiduje w art. 2 ust. 2 wydanie niezwłocznego zarządzenia zastępczego przez wojewodę. Nie jest też jasne (nie wskazano tego w ogóle w uzasadnieniu do projektu ustawy), dlaczego w procedurze podejmowania decyzji w sprawie odbywania zgromadzeń publicznych uczestniczyć ma wojewoda, a zatem organ administracji rządowej w terenie, który będzie miał bezpośredni wpływ na decyzje organu samorządu terytorialnego. Należy dodać, że obowiązująca ustawa nie przewidziała tego typu rozwiązania, pozostawiając decyzje w sprawach zgromadzeń organom gminy, znającym najlepiej problemy społeczności lokalnej, również te, których dotyczą organizowane zgromadzenia publiczne. Dodać przy tym należy, że to do wojewody (organu władzy wykonawczej) należeć będzie wykładnia ustawowych pojęć ogólnych i niedookreślonych, co grozić może arbitralnością podejmowanych decyzji w sprawach dotyczących konstytucyjnie chronionej wolności zgromadzeń. Przykładowo, wojewoda dokonywać będzie wykładni, jakie wydarzenia jego zdaniem mieszczą się w pojęciu ustawowym zawartym w art. 26a ust. 1, tj. „uczczenia doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń”. W przypadku, w którym wojewoda jednoosobowo uzna, że w jego opinii zgłoszone jako cykliczne zgromadzenie publiczne, mające na celu uczczenie wydarzenia z historii RP, nie jest wystarczająco „doniosłe i istotne”, nie wyrazi on zgody na skorzystanie z konstytucyjnej wolności zgromadzania się. Taka kompetencja wojewody wydaje się naruszać istotę konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Należy również zwrócić uwagę, że Prawo o zgromadzeniach obecnie reguluje procedurę odwołania się od decyzji organu gminy o zakazie zgromadzenia (art. 16 Prawa o zgromadzeniach) i wprowadza ścisłe terminy wydania decyzji, jak również terminy rozpatrzenia odwołania przez sąd okręgowy, a także możliwość zaskarżenia postanowienia sądu okręgowego do sądu apelacyjnego. W przypadku decyzji wojewody, o której mowa w dodawanym art. 26b, takiej możliwości w ogóle nie przewidziano – nie wskazano szczególnej drogi odwoławczej, a zwłaszcza krótkich terminów, które umożliwiłyby
57
zainteresowanym podmiotom (w tym przede wszystkim organizatorom zgromadzenia, którego bezpośrednio dotyczy decyzja o zakazie zgromadzenia związana z organizacją zgromadzenia cyklicznego) na odwołanie się do sądu od decyzji wojewody i rozpatrzenie tego odwołania w takim terminie, który umożliwiłby zorganizowanie zgromadzenia w zaplanowanym pierwotnie miejscu i czasie. Co prawda, będzie nadal istniała teoretyczna możliwość zaskarżenia decyzji organu gminy, wydanej na podstawie art. 26b ust. 3 w zw. z art. 14 pkt 4 Prawa o zgromadzeniach po zmianach wprowadzonych procedowaną ustawą, ale wątpliwe jest, by umożliwiło to zbadanie zasadności decyzji wojewody przed datą planowanego zgromadzenia publicznego. Przedstawione wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że proponowane w projekcie ustawy rozwiązania stanowią ograniczenie wolności zgromadzeń publicznych i związanej z nią wolności wypowiedzi w sposób, który nie może być uznany za konieczny i niezbędny w demokratycznym państwie prawnym, a tym samym nie są spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ale również m.in. art. 11 ust. 2 EKPCz, które uzasadniałyby wprowadzenie ograniczeń. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że ocena proporcjonalności ograniczenia tej konkretnej wolności musi być prowadzona z uwzględnieniem surowych kryteriów jej niezbędności. Jest to podyktowane szczególnym znaczeniem zgromadzeń publicznych zarówno w odniesieniu do jednostki, jak i w kontekście rozwoju społeczeństwa demokratycznego (zob. wyrok TK z 18 września 2014 r. w sprawie o sygn. K 44/12).
Podobnie ETPCz wielokrotnie wskazywał na potrzebę zawężającej interpretacji wszelkich ograniczeń dotyczących swobodnego, pokojowego zgromadzania się (por. wyrok ETPCz w sprawie Stankov i The United Macedonian Organisation Ilinden przeciwko Bułgarii, skarga nr 29221/95 i 29225/95). Wreszcie, na koniec należy dodać, że przedstawione uzasadnienie do projektu ustawy również nie wyjaśnia przesłanek, jakie przemawiają za wprowadzeniem proponowanych zmian – w szczególności nie wskazuje rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unormowana, nie odwołuje się do praktyki stosowania Prawa o zgromadzeniach ani do żadnych problemów związanych z jego interpretacją. Podsumowując, należy stwierdzić, że projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach (druk nr 1044) nie powinien zostać uchwalony, ponieważ proponowane w nim rozwiązania są niezgodne z Konstytucją i międzynarodowym standardem wyznaczającym zakres wolności zgromadzeń. W związku z powyższym, działając na podstawie art.
16 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1648 ze zm.), przedkładam uprzejmie Panu Marszałkowi niniejsze uwagi, jednocześnie zwracam się do Pana Marszałka z uprzejmą prośbą o udostępnienie opinii Rzecznika Praw Obywatelskich organom Sejmu oraz posłom w celu zapoznania się z przedstawionymi argumentami i uwzględnienia ich w toku dalszych prac legislacyjnych nad ustawą.
58
Należy również wskazać, że krytyczne uwagi do projektu nowelizacji przedstawiła także Pierwsza Prezes Sądu Najwyższego w opinii z dnia 30 listopada 2016 r.134 Jak wskazywano w opinii:
opiniowany projekt jako całość jest projektem antykonstytucyjnym i sprzecznym z zasadami prawa międzynarodowego. Wielokrotnie narusza on: art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art.
57, art. 163, art. 228 ust. 1 i art. 233 ust. 1 Konstytucji RP oraz normy wiążące członka Rady Europy (art. 11 ust. 1 EKPC), a także wynikające z zobowiązań międzynarodowych Polski (art. 21 MPPOiP).
Krytyczne stanowisko do proponowanych zmian przedstawiały także inne podmioty takie jak:
OBWE, NRA, Rada Wydziału Prawa i Administracji UW, Komitet Helsiński w Polsce oraz liczne organizacje pozarządowe (zob. min. apel 194 organizacji pozarządowych do Prezydenta RP o niepodpisywanie ustawy)135. Na uwagę zasługuje stanowisko Dyrektora Biura ds. Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) przy OBWE oraz Komisarza ds. Praw Człowieka Rady Europy, w którym wezwano władze polskie do zapewnienia dłuższego czasu na konsultacje z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego i innymi środowiskami, na które wpłyną nowe przepisy. Zwracano również uwagę, że “nie należy przyjmować tych poprawek [poprawek do Prawa o zgromadzeniach] w obecnym kształcie, ponieważ znacznej części społeczeństwa niepotrzebnie i niewspółmiernie ograniczyłyby one możliwość realizowania prawa do swobodnego gromadzenia się, a tym samym naruszałyby postanowienia art. 11 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka" 136.
W toku dalszych prac legislacyjnych odstąpiono od przepisów ustanawiających wprost pierwszeństwo zgromadzeń organizowanych przez organy władzy publicznej oraz kościoły i związki wyznaniowe, jednakże pozostawiono przepisy wprowadzające zgromadzenia cykliczne. W takim kształcie uchwaloną nowelizację ustawy, przed jej podpisaniem, Prezydent RP w trybie prewencyjnej kontroli norm, skierował do Trybunału Konstytucyjnego. Prezydent wniósł o zbadanie zgodności: art.
1 pkt 4 nowelizacji u.p.o.z. z grudnia 2016 r. w zakresie, w jakim dodając rozdział 3a „Postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie” (art. 26a-26e), różnicuje status zgromadzeń publicznych przy zastosowaniu elementu konstrukcyjnego nieprzewidzianego na gruncie konstytucyjnym, z art. 32 ust. 1 i art. 57 Konstytucji RP; art. 1 pkt 4 nowelizacji u.p.o.z. z grudnia 2016 r. w zakresie, w jakim dodając art. 26b ust. 4, wyłącza możliwość zaskarżenia przez organizatora zgromadzenia zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia, z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 57 Konstytucji RP; art. 2 nowelizacji u.p.o.z. z grudnia 2016 r. w zakresie,
134 Sąd Najwyższy RP. „Opinia do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach”.
Op. cit.
135 http://obserwatoriumdemokracji.pl/ustawa/projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-prawo-o-zgromadzeniach-druk-sejmowy-1044/
136http://obserwatoriumdemokracji.pl/wp-content/uploads/2016/11/Zgromadzenia_PL.pdf
59
w jakim wprowadza zakaz odbycia zgromadzeń, nakazując stosowanie nowo ustanowionych przepisów do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, z art. 2 Konstytucji RP.
Wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. Kp 1/17, TK orzekł, że art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo o zgromadzeniach, dodający do ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. poz. 1485) rozdział 3a "Postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie" (art. 26a-26e), jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 57 Konstytucji RP; art. 2 ustawy z 13 grudnia 2016 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Ponadto TK postanowił na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Trybunał nie podzielił wątpliwości co do niezgodności z Konstytucją zakwestionowanych przepisów dotyczących zgromadzeń cyklicznych, wskazując m.in., że wprowadzenie instytucji zgromadzeń cyklicznych jest nowym, dodatkowym sposobem określenia prawnych ram realizacji wolności zgromadzeń. Ustawodawca dokonuje w tym przypadku ingerencji w tę wolność poprzez wskazanie określonych wymogów, po spełnieniu których można uznać zgromadzenie za cykliczne, oraz przez obowiązek uzyskania zgody właściwego organu na odbycie takiego zgromadzenia.
Trybunał zaznaczył, że jest to ingerencja w wolność zgromadzeń, która ma charakter proporcjonalny i jest konstytucyjnie dopuszczalna, bo została określona w ustawie oraz służy realizacji określonych wartości takich jak bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny. Umożliwia też kształtowanie określonych postaw obywatelskich.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wprowadzając w ustawie zasadę stosowania prawa nowego wobec zgromadzeń, o których zamiarze organizacji wniesiono zawiadomienia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, ustawodawca zastosował przepisy przejściowe pozwalające na działanie prawa wstecz. Nowe przepisy umożliwiają realizację wolności zgromadzeń osobom, które zgłosiły organowi gminy zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia. Nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, by odbyły zgromadzenie w innym miejscu lub innym czasie. Ustawa zmieniająca nie likwiduje też możliwości odbycia zgromadzenia spontanicznego.
Umarzając zaś postępowanie w kwestii zarzutu dotyczącego możliwości zaskarżenia wydanego przez wojewodę zarządzenia zastępczego o zakazie zgromadzenia w przypadku niewykonania przez organ gminy obowiązku wydania decyzji o zakazie zgromadzenia w oparciu o nową przesłankę (tj. gdy zgromadzenie ma się odbyć w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia organizowane cyklicznie), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawa zmieniająca nie ustanawia wyraźnego zakazu zaskarżania zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia. Oznacza to, że można dokonać takiej wykładni kwestionowanej regulacji, że prawo do
60
zaskarżenia tego zarządzenia wojewody przez uprawnione podmioty nie zostało ustawą zmieniającą wyłączone. I tylko taka wykładnia będzie zgodna z konstytucją. Według Trybunału, argumenty
zaskarżenia tego zarządzenia wojewody przez uprawnione podmioty nie zostało ustawą zmieniającą wyłączone. I tylko taka wykładnia będzie zgodna z konstytucją. Według Trybunału, argumenty