Zgromadzenia cykliczne, które wprowadzone zostały nowelizacją ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. mają aktualnie pierwszeństwo wobec innych zgromadzeń zgłoszonych w trybie ustawy. Wiąże
167 Marek Antoni Nowicki. Komentarz do art. 11 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, [w:] Nowicki M.A., Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Wolters Kluwer Polska 2017.
185
się to z wydaniem zakazu na zorganizowanie kontrmanifestacji w miejscu i czasie, w którym odbywa się zgromadzenie cykliczne.
Należy zauważyć, że nawet jeśli w chwili wydania przez wojewodę decyzji o zgodzie na organizację zgromadzeń cyklicznych zgłoszone były już wcześniej inne zgromadzenia, organ jest zobowiązany wydać decyzję o ich zakazie. W przypadku niewydania decyzji w ciągu 24 godzin od poinformowania go o wydaniu zgody na organizację zgromadzeń cyklicznych, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze. Decyzje te podlegają zaskarżeniu do sądu okręgowego.
Trzeba jednak zaznaczyć, że decyzja o zakazie zgromadzenia w przypadku kolizji ze zgromadzeniami cyklicznymi nie dotyczy zgromadzeń zgłoszonych w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 26b ust. 4 w zw. z art. 14 pkt 3 u.z.p. zgromadzenie uproszczone nie może być zakazane. Potwierdził to Sąd Apelacyjny w Warszawie w postanowieniu z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I ACz 889/17, a także w późniejszych orzeczeniach. Z taką interpretacją przepisów nie zgadza się jednak Wojewoda Mazowiecki wydając zarządzenia zastępcze w przypadku niewydania decyzji przez organ zakazującej odbycia zgromadzenia zgłoszonego w trybie uproszczonym w tym samym miejscu i czasie, w którym odbywało się zgromadzenia cykliczne.
Należy przypomnieć, że Rzecznik Praw Obywatelskich już podczas prac parlamentarnych nad nowelizacją ustawy przedstawił swoją krytyczną opinię odnośnie do zgromadzeń cyklicznych.
Rzecznik podkreślał, że zastosowanie zasady pierwszeństwa w stosunku do zgromadzeń cyklicznych stanowi ograniczenie prawa do odbycia pokojowej kontrmanifestacji, a także jest przejawem nierównego traktowania organizatorów takich zgromadzeń. Projekt ustawy mimo negatywnych opinii zarówno Rzecznika, Sądu Najwyższego, przedstawicieli OBWE, czy licznych organizacji pozarządowych został jednak uchwalony przez Sejm i Senat (przy dwóch poprawkach Senatu). Jak już to było wcześniej wskazywane, wątpliwości co do konstytucyjności uchwalonej ustawy o zmianie ustawy Prawo o zgromadzeniach wyraził jednak Prezydent RP, który przed jej podpisaniem, w trybie kontroli prewencyjnej wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją nowelizacji ustawy. Wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt Kp 1/17, Trybunał Konstytucyjny orzekł zgodność z Konstytucją zakwestionowanej ustawy (przy 4 zdaniach odrębnych).
Należy przy tym wskazać, że w związku z tym, że orzeczenie to zostało wydane przy udziale 3 osób wadliwie wybranych na stanowisko sędziego TK, moc prawna tego wyroku jest dyskusyjna (zob.
stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie wyłączenia osób nieprawidłowo obsadzonych na stanowiska sędziów TK).
Ponadto, odnosząc się do problemu organizacji zgromadzeń cyklicznych Rzecznik wystąpił do Wojewody Mazowieckiego w sprawie zgromadzeń cyklicznych odbywanych w Warszawie. Rzecznik
186
odniósł się m.in. do kwestii wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę, w przypadku gdy organ gminy nie wyda decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia zgłoszonego w trybie uproszczonym.
W ocenie RPO powstała poważna wątpliwość, czy zarządzenie wojewody nie zostały wydane bez podstawy prawnej. Rzecznik zwracał również uwagę na zbyt późne wydawanie zarządzeń zastępczych przez Wojewodę, które uniemożliwiały organizatorom skuteczne odwołanie się do Sądu. Rzecznik przypomniał przy tym, sprawę Bączkowski przeciwko Polsce skarga nr 1543/06. Zdaniem Rzecznika postępowanie dotyczące organizacji zgromadzeń cyklicznych prowadzone przez wojewodę, które może prowadzić do uniemożliwiania zorganizowania zgromadzenia publicznego, budzi zatem wątpliwości z punktu widzenia wolności zgromadzeń a także prawa do skutecznego środka odwoławczego.
Wojewoda nie zgodził się jednak z argumentacją Rzecznika, przytoczył przy tym argumenty o pierwszeństwie zgromadzeń cyklicznych i orzecznictwo potwierdzające prawidłowy sposób działania Wojewody168.
W tym kontekście należy również wskazać, że z informacji uzyskanych z Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta st. Warszawy wynikało, że na dzień 12 lutego 2018 r.
łącznie w 21 postanowieniach Sądu Okręgowego oraz Sądu Apelacyjnego w Warszawie Sądy uznawały, że nie ma podstawy prawnej do wydania przez organ decyzji zakazującej odbyci zgromadzenia uproszczonego. Jak wskazywano „nie przeszkadza to natomiast Wojewodzie Mazowieckiemu w zakazywaniu kolejnych zgromadzeń, co więcej zarządzenia zastępcze wydawane są w terminie uniemożliwiającym organizatorom skuteczne odwołanie się do sądu - na kilka godzin przed rozpoczęciem zgromadzenia, w dniu wolnym od pracy. Natomiast w dwóch przypadkach zarządzenie zakazujące przeprowadzenia zgromadzenia wydane zostało w czasie jego trwania”. Z informacji dostępnych na stronie BIP Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego wynika, że Wojewoda od dnia 8 maja 2017 r. do dnia 10 marca 2018 r. wydał 37 zarządzeń zastępczych169.
W tym miejscu trzeba także zwrócić uwagę na korzystne dla uczestników zgromadzeń publicznych organizowanych w trybie uproszczonym w tym samym miejscu i czasie co zgromadzenia cykliczne rozstrzygnięcia sądowe170, w szczególności na sprawę rozstrzygniętą uchwałą SN z dnia 28 marca 2018 r., III SZP 1/17, wydaną w składzie 7 sędziów (do której opinię przyjaciela sądu
168 postanowienie Sądu Okręgowego z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt XXV NS 129/17., postanowienie Sądu Apelacyjnego z 13 sierpnia 2017 r., sygn. akt VI Acz 1981/17
169 http://bip.mazowieckie.pl/contents/443/1/25 (stan na dzień 12 czerwca 2018 r.)
170 Np. postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie XXIV Wydział Cywilny z dnia 10 maja 2017 r., sygn.
XXIV Ns 37/17, postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie XXIV Wydział Cywilny z dnia 10 maja 2017 r., sygn. XXIV Ns 38/17, postanowienie Sądu Okręgowego XXIV Wydział Cywilny z dnia 31 maja 2017, sygn. akt XXIV Ns 43/17, postanowienie Sądu Apelacyjnego z dnia 2 czerwca 2017 r., I Acz 889/17, postanowienie Sądu Okręgowego XXIV Wydział Cywilny z dnia 11 listopada 2017, sygn. akt XXIV Ns 97/17
187
przedstawiła HFPCz171). Sąd Najwyższy rozstrzygnął dwa zagadnienia prawne dotyczące zgromadzeń cyklicznych: tj., czy gmina może odwołać się od zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie odbycia kontrmanifestacji podczas zgromadzenia cyklicznego oraz, czy po upływie terminu zgromadzenia rozpoznanie takiego odwołania staje się zbędne. Sąd Najwyższy orzekł, że gmina ma prawo odwołać się od zarządzenia zastępczego wojewody w sprawie kontrmanifestacji, a sąd może rozstrzygać odwołanie od zakazu wojewody także po zgromadzeniu.
Na marginesie wskazać należy również, że rozstrzygając sprawy dotyczące m.in. zarzutu zakłócania zgromadzenia cyklicznego, Sąd Rejonowy dla Warszawy –Śródmieście w Warszawie wskazał, że obwinieni korzystając ze swoich konstytucyjnie gwarantowanych praw, poprzez wznoszone okrzyki wyrażali swoje poglądy i nie można stwierdzić, iż w ten sposób „zakłócili porządek publiczny”. Sąd podważył także uznanie zgromadzeń cyklicznych organizowanych w Warszawie tzw.
miesięcznic smoleńskich za zgromadzenia publiczne, o których mowa w ustawie – Prawo o zgromadzeniach. Sąd wskazał, że „teren zgromadzenia był w całości odgrodzony metalowymi barierkami. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że przedmiotowe zgrupowanie odbywało się na przestrzeni zamkniętej, zaś samo uczestnictwo w zgromadzeniu było limitowane”. Takie zgromadzenie, zdaniem sądu, nie miało zatem charakteru zgromadzenia publicznego w myśl art. 3 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach (zob. postanowienie z dnia 20 marca 2018 r. XI W 5003/17, wyrok z 7 marca 2018r. XI W 1957/17).
W ocenie Rzecznika w celu przywrócenia porządku prawnego konieczne jest uchylenie przepisów dotyczących zgromadzeń cyklicznych wprowadzonych w 2016 r. do ustawy - Prawo o zgromadzeniach. Dlatego też Rzecznik poparł inicjatywę ustawodawczą Senackiej Komisji Ustawodawczej prowadzącą do nowelizacji Prawa o zgromadzeniach w tym zakresie.