Niezgodne z prawem korzystne dla strony akty administracyjne

Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie jest zasadą absolutną i doznaje ograniczeń z uwagi na zasadę legalności. W przypadku zaistnienia określonych prze-słanek niezbędne może być ponowne badanie i procedowanie w stosunku do ostatecz-nych rozstrzygnięć administracyjostatecz-nych, pomimo domniemania legalności zapadłych

694 Wyrok TS z dnia 22 marca 1961 r. w sprawach połączonych 42/59 i 49/59, S.N.U.P.A.T. v. Wysokiej

Władzy, ECR 1961, s. 00103. Zob. wyrok Sądu z dnia 20 listopada 2002 r., w sprawie T-251/00, Lagardère SCA i Canal+ SA v. Komisji Wspólnot Europejskich, ECR 2002, s. II-04825, pkt 139.

695 J. Schwarze, European Administrative Law…, s. 988.

696 Zob. J. Schwarze, European Administrative Law…, s. 988; J. Raitio, dz. cyt., s. 229.

697 Ł. Prus, Zmiana i uchylenie aktów administracyjnych organów Unii Europejskiej – modele

teore-tyczny i normatywny, [w:] I. Kawka (red.), Procesy decyzyjne w Polsce i innych państwach Unii Europej-skiej, „Roczniki Administracji Publicznej” 2017, Nr 3, s. 120.

decyzji699. W przestrzeni prawnej odnoszącej się do odwołalności niezgodnych z pra-wem aktów administracyjnych, które są korzystne dla strony, konkurują ze sobą dwa sprzeczne wymogi legalności i ochrony praw nabytych. Z jednej strony, odwołanie ak-tów administracyjnych może być uzasadnione tym, że ich niezgodność z prawem wpływa na sytuację prawną osób trzecich i zaburza równe traktowanie, zasady: niedy-skryminacji, wolnego handlu, prawa konkurencji lub organizacji zintegrowanych ryn-ków700. Z drugiej strony, biorąc pod uwagę złożoność współczesnego prawa admini-stracyjnego, jest wręcz nierealne, aby wymagać od jednostki oceny legalności każdego aktu wydanego przez organy administracji publicznej. Dlatego brak jakiejkolwiek ochrony uzasadnionych oczekiwań jednostki może spowodować znaczne trudności i podważyć zaufanie do władzy publicznej w sytuacji, gdy jednostki nieświadomie po-legają na niezgodnych z prawem aktach administracyjnych701. Tym samym zachodzi konieczność ich wyważenia w każdym przypadku z osobna.

Wobec braku szczególnych postanowień Traktatu zasady prawa opracowane przez Trybunał stanowią kryteria, zgodnie z którymi organy stosujące europejskie prawo administracyjne mogą odwołać korzystny, lecz niezgodny z prawem akt administracyj-ny702. S. Schonberg pisze, że Trybunał opracował szczególną zasadę europejskiego pra-wa administracyjnego, która może służyć do zrównopra-ważenia między wymogami legal-ności i zaufania jednostek do niezgodnych z prawem aktów administracyjnych, przy czym ważne tu jest rozróżnienie pomiędzy retroaktywnym i prospektywnym odwoła-niem aktu administracyjnego703. Krótko rzecz ujmując, można postawić tezę, że odwoła-nie z mocą wsteczną odwoła-niezgodnych z prawem aktów administracyjnych jest co do zasady dopuszczalne, a ze skutkiem prospektywnym zawsze możliwe.

W sprawie Algera, o której była już mowa, Trybunał odniósł się również do kwe-stii odwołalności niezgodnych z prawem korzystnych aktów administracyjnych. W tre-ści tego wyroku wyjaśniono, że w świetle tradycji prawnych wszystkich państw członkowskich jest możliwe odwołanie aktu administracyjnego, który narusza obowią-zujący porządek prawny. Brak obiektywnej podstawy prawnej takiego aktu wpływa na prawo podmiotowe strony, jednocześnie jednak uzasadnia odwołanie tego aktu. Trybu-nał podkreślił, że zasada ta jest powszechnie uznana i tylko przesłanki jej stosowania różnią się w poszczególnych państwach członkowskich. W każdym razie odwołanie

699 M. Baran, Zasada pewności prawa a zasada legalizmu unijnego – uwagi na tle orzecznictwa TS, „Europejski Przegląd Sądowy” 2011, Nr 5, s. 17.

700 Tamże, s. 562.

701 S. Schonberg, dz. cyt., s. 95.

702 Wyrok Sądu z dnia 20 listopada 2002 r., w sprawie T-251/00, Lagardère SCA i Canal+ SA v.

Komi-sji, pkt 138.

korzystnego aktu administracyjnego niezgodnego z prawem jest, co do zasady, dozwo-lone w rozsądnym terminie704.

Pogląd ten został rozwinięty w sprawie S.N.U.P.A.T., w której Trybunał wyjaśnił, że niewątpliwie ważne zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań nie są absolutne, lecz muszą znaleźć zastosowanie w połączeniu z zasadą legalności. W konkret-nym przypadku należy więc rozważyć interes publiczny w stosunku do interesu indywidu-alnego. W sprawie S.N.U.P.A.T. wyważenia wymagał z jednej strony interes beneficjentów niezgodnego z prawem aktu, tj. fakt, że mogli oni działać w dobrej wierze wobec tego aktu, a z drugiej strony interes Wspólnoty (dziś UE), jaki ma w prawidłowym funkcjonowaniu mechanizmu wyrównawczego zintegrowanego rynku obrotu stali, opartego na solidarno-ści wszystkich jego uczestników. Interes publiczny nakazywał, aby uniknąć sytuacji, gdy sprzeczne z prawem zwolnienie z opłat jednego przedsiębiorstwa prowadzi do trwałe-go uszczerbku majątkowetrwałe-go dla pozostałych przedsiębiorstw, zobowiązanych do płacenia tych zobowiązań publicznoprawnych705. Stąd też odwołanie sprzecznego z prawem aktu administracyjnego powinno być podporządkowane określonym warunkom, ponieważ chodzi o pogodzenie zasady legalności z zasadą pewności prawa i przestrzegania uzasad-nionych oczekiwań beneficjenta aktu, który mógł pokładać zaufanie w jego legalność706.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeśli instytucja UE, która stwierdzi, że wydany przez nią korzystny akt administracyjny jest niezgodny z prawem, ma prawo do jego odwołania z mocą wsteczną w rozsądnym terminie. Niemniej jednak prawo to może zostać ograniczone ze względu na konieczność ochrony uzasadnionych oczekiwań jed-nostki, która mogła mieć zaufanie do jego legalności707. Tym samym odwołanie z mocą wsteczną (ex tunc) niezgodnego z prawem aktu administracyjnego, który stworzył pra-wa podmiotowe lub przyznał inne korzyści, jest dopuszczalne pod pra-warunkiem przestrze-gania przez instytucję wydającą ten akt wymogów związanych z dotrzymaniem rozsąd-nego terminu i ochroną uzasadnionych oczekiwań adresata aktu, który mógł zdać się na jego zgodność z prawem708.

704 Wyrok TS z dnia 12 lipca 1957 r. w sprawa połączonych 7/56, 3/57 i 7/57, Algera i in. v.

Zgroma-dzeniu Wspólnoty EWWiS, ECR 1957, s. 0081; J. Schwarze, European Administrative Law…, s. 992.

705 Wyrok TS z dnia 22 marca 1961 r. w sprawach połączonych 42/59 i 49/59, S.N.U.P.A.T. v. Wysokiej

Władzy, ECR 1961, s. 00103.

706 Tak rzecznik generalny Y. Bot w opinii przedstawionej w dniu 5 lipca 2012 r., w sprawie C-402/11 P,

Jager & Polacek GmbH v. OHIM, niepubl., pkt 72. Zob. wyrok Sądu z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie

T-251/00 Lagardère i Canal+ v. Komisji, pkt 140.

707 Wyrok TS z dnia 17 kwietnia 1997 r., w sprawie C-90/95 P, de Compte v. Parlamentowi

Europej-skiemu, pkt 35; wyrok TS z dnia 4 maja 2006 r., w sprawie C-508/03, Komisja v. Zjednoczonemu Królestwu

Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, ECR 2006, s. I-03969, pkt 68; wyrok Sądu do spraw Służby

Publicz-nej z dnia 11 września 2008 r., w sprawie F-51/07, Philippe Bui Van v. Komisji, pkt 51-56 i 62, niepubl.

708 Wyrok Sądu z dnia 2007 r., w sprawie T-25/04, González y Díez, SA v. Komisji, ECR 2007, s. II-03121, pkt 97; wyrok Sądu z dnia 18 października 2011 r., w sprawie T-53/10, Peter Reisenthel v. OHIM, ECR 2011, s. II-07287, pkt 40.

Dotychczasowe rozważania dotyczyły odwołania z mocą wsteczną niezgodnych z prawem aktów administracyjnych, które są korzystne dla strony. Należy więc przejść do omówienia możliwości prospektywnego odwołania sprzecznych z prawem aktów ad-ministracyjnych, które są korzystne dla strony. Przepisy prawa pozytywnego nie regulu-ją tej kwestii. W orzecznictwie zaś dopuszcza się odwołanie ze skutkiem ex nunc nie-zgodnych z prawem aktów administracyjnych. I tak w sprawie Herpels Trybunał uznał, że podczas gdy retroaktywne odwołanie niezgodnego z prawem aktu administracyjnego podlega rygorystycznym ograniczeniom, to prospektywne odwołanie tego rodzaju aktu jest zawsze możliwe709. Z tego zaś wynika, że odwołanie ze skutkiem ex nunc niezgod-nego z prawem aktu administracyjniezgod-nego, korzystniezgod-nego dla strony, nie podlega żadnym rygorom710.

P. Craig postuluje jednak, aby również i w tym przypadku, tj. prospektywnego odwołania niezgodnej z prawem decyzji korzystnej dla strony, sądy unijne, podobnie jak przy odwołaniu z mocą wsteczną, dokonywały wyważenia interesu publicznego i indywidualnego. Wprawdzie prospektywne odwołanie sprzecznych z prawem aktów administracyjnych jest mniej dolegliwe dla jednostki niż odwołanie ze skutkiem wstecznym, niemniej jednak jest rzeczą niepodlegającą dyskusji, że odwołanie ex nunc niezgodnego z prawem aktu administracyjnego, na którym polegał jego adresat, może powodować dla niego znaczne trudności711. Dlatego też nie ma żadnego uzasadnienia, aby reguły i warunki odwołania ze skutkiem wstecznym korzystnych i niezgodnych z prawem aktów administracyjnych nie miały zastosowania również do prospektywne-go odwołania teprospektywne-go rodzaju aktów. Każdorazowo należy zatem rozważyć, czy pierwot-ny, niezgodny z prawem akt administracyjny doprowadził do powstania uzasadnionych oczekiwań jednostki oraz czy jego prospektywne odwołanie nastąpiło w rozsądnym terminie712. Konieczność zapewnienia należytej ochrony uzasadnionych oczekiwań jednostki jest uzasadniona również tym, że odwołanie ze skutkiem na przyszłość nie-zgodnego z prawem aktu administracyjnego korzystnego dla strony, bez jednoczesnego uwzględnienia interesu indywidualnego, może prowadzić do odpowiedzialności od-szkodowawczej UE713.

W tym kierunku zmierza model przepisów regulujących postępowanie admini-stracyjne przygotowany przez sieć ReNEUAL, z którego wynika, że „w przypadku nie-zgodnej z prawem decyzji, która jest korzystna, organ administracji może zdecydować o jej uchyleniu albo z mocą wsteczną, albo ze skutkiem na przyszłość, albo wcale

709 Wyrok TS z dnia 9 marca 1978 r., w sprawie 54/77, Herpels v. Komisji, ECR 1978, s. 00233.

710 P. Craig, EU Administrative Law…, s. 566.

711 Tamże.

712 Tamże, s. 567.

(art. III-36 ust. 2). Ten zestaw różnych działań umożliwia zachowanie równowagi po-między interesem publicznym a interesem beneficjenta”714. Tak więc przed uchyleniem niezgodnej z prawem decyzji korzystnie wpływającej na sytuację strony ze skutkiem na przyszłość organ administracji unijnej powinien wyważyć sporne interesy.

Ciekawe propozycje zawiera rezolucja z 9 czerwca 2016 r. Zgodnie z art. 24 ust. 1 „z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanej strony właściwy organ zmienia lub uchyla bezprawny akt administracyjny, który jest korzystny dla strony”. W tym za-kresie organ powinien w należytym stopniu brać pod uwagę skutki zmiany lub uchylenia dla strony, która zasadnie mogła oczekiwać, że akt jest zgodny z prawem. Jeżeli strona, której uzasadnione oczekiwania zostały naruszone, poniesie stratę z powodu założenia, że decyzja jest zgodna z prawem, właściwy organ oceni, czy ta strona jest uprawniona do odszkodowania. Na aprobatę zasługuje wprowadzenie mechanizmu kompensaty szkody jednostki w przypadku konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego nie-zgodnej z prawem decyzji. Stosownie do założeń rezolucji zmiana lub uchylenie mogą mieć moc wsteczną tylko wówczas, gdy dokonano ich w rozsądnym terminie. Ponadto jeżeli strona mogła zasadnie oczekiwać, że akt jest zgodny z prawem, zmiana lub uchy-lenie nie może mieć mocy wstecznej w stosunku do tej strony.

3.2.3. Akty administracyjne nakładające obowiązki lub inne obciążenia na