Samozwiązanie przepisami administracyjnymi sensu stricto i działaniem w for-

Ochrona uzasadnionych oczekiwań jednostki jest ważna w kontekście zasady nie-odwołalności aktów administracyjnych, gdyż na ich podstawie jednostki układają swoje życie. Jednakże ludzie polegają nie tylko na decyzjach administracyjnych. Formalnie niewiążące zapewnienia, praktyka administracyjna lub wytyczne określające politykę administracyjną, są równie ważną częścią informacji, na podstawie których jednostki planują i dokonują wyborów719. Jest oczywiste, że organy administracji unijnej muszą przestrzegać powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz aktów administracyj-nych. Problemem jest jednak, czy uzasadnione oczekiwania mogą powstać na skutek działań administracji w formach niewładczych lub polityki administracyjnej zapisanej w przepisach wewnętrznych (administracyjnych)720. Należy więc postawić pytanie, czy administracja unijna może zobowiązać się wobec jednostki do ochrony jej uzasadnio-nych oczekiwań na podstawie niewładczych działań i niewiążących przepisów admini-stracyjnych721.

Koncepcja związania władzy publicznej jednolitą praktyką administracyjną jest znana w prawie niemieckim. Tam, gdzie administracja stosuje pewne praktyki w sposób ciągły, jednostka ma prawo zasadnie oczekiwać, że dyskrecjonalne kompetencje będą wykonywane zgodnie z ugruntowaną praktyką. Z tych względów administracja nie może w sposób arbitralny odstąpić od regularnej praktyki administracyjnej, gdyż naru-szyłaby zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań. Koncepcja ta została przyjęta rów-nież przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej722. Judykatura potwierdza, że

719 S. Schonberg, dz. cyt., s. 107.

720 Zob. P. Craig, EU Administrative Law…, s. 578.

721 J. Schwarze, European Administrative Law…, s. 1079. O przepisach administracyjnych sensu

stric-to zob. J. Supernat, Administracja Unii Europejskiej…, s. 71 i n.

722 J. Schwarze, European Administrative Law…, s. 1079. Zob. D. Miąsik, Zasada ochrony zaufania…, s. 234.

jednolita praktyka administracyjna, będąca w zgodzie z obowiązującymi przepisami, może stanowić podstawę ochrony uzasadnionych oczekiwań jednostki723.

Kwestia samozwiązania administracji jednolitą praktyką administracyjną w euro-pejskim prawie administracyjnym łączy się z problematyką przepisów administracyj-nych sensu stricto724. Idzie tu o przepisy o charakterze abstrakcyjno-generalnym i skutku zasadniczo niewiążącym. Zakłada się, że tego rodzaju przepisy mają skutek wewnętrzny w obrębie struktury administracji UE i jako takie nie są wprost kierowane do jednostek spoza tego pionu organizacyjnego725. Takie przepisy w przestrzeni europejskiego prawa administracyjnego przyjmują różne formy i nazwy726. W tym zakresie wyróżnia się np. opinie, wytyczne administracyjne, regulaminy, ramy polityki, komunikaty, oświadcze-nia, obwieszczeoświadcze-nia, okólniki, dyrektywy wewnętrzne lub noty itd.727. M. Niedźwiedź pisze, że tego rodzaju instrumenty wydawane przede wszystkim przez Komisję pełnią rozmaite funkcje, takie jak informowanie jednostek o przysługujących im prawach, wy-jaśnienie treści przepisów prawa (administracyjna wykładnia prawa), określenie sposo-bu ich stosowania oraz pomocy organom administracji krajowej w wykonywaniu prawa UE728. Szczególnie te akty, które informują jednostki o przysługujących im prawach lub określają sposób stosowania wiążących przepisów prawa, mogą powodować powstanie po stronie jednostek uzasadnionych oczekiwań. Opublikowane w formie aktów we-wnętrznych polityki administracyjnej, mimo że nie są one prawem powszechnie obo-wiązującym, mogą stanowić podstawę do podjęcia określonych działań przez jednostki zgodnych z przepisami administracyjnymi sensu stricto729. W tym kontekście powstaje problem określenia rzeczywistego skutku prawnego takich aktów730.

723 Wyrok Sądu z dnia 28 września 2004 r., w sprawie T-310/00, MCI Inc. v. Komisji, ECR 2004, s. II-03253, pkt 112.

724 J. Supernat pisze, że przepisy administracyjne sensu stricto często są określane jako prawo miękkie (soft law), który to termin może być jednak mylący ‒ tenże, Administracja Unii Europejskiej…, s. 61. Sze-rzej zob. K. Kiczka, Krajowy organ…, s. 293.

725 Zob. J. Supernat, Administracja Unii Europejskiej…, s. 60-61; Ł. Prus, Samozwiązanie organów

administracji Unii Europejskiej przepisami administracyjnymi sensu stricto, [w:] J. Supernat, B. Kowalczyk (red.), dz. cyt., s. 185.

726 We Francji w tym zakresie wyróżnia się dwie formy: dyrektywy i okólniki. Dyrektywy określają ogólne wytyczne i kryteria, które należy stosować w ramach wykonywania kompetencji dyskrecjonalnych. Natomiast okólniki precyzyjnie interpretują i komentują treść przepisów prawnych; S. Schonberg, dz. cyt., s. 137.

727 Zob. J. Supernat, Administracja Unii Europejskiej…, s. 73.

728 M. Niedźwiedź, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), dz. cyt., tom 3, s. 146-147.

729 Zob. J. Lemańska, Kilka uwag o aktualności triady Bernatzika…, s. 218. I. Lipowicz pisze, że „soft

law jest nie tylko nowym rodzajem prawa unijnego – staje się również po prostu metodą obejścia przeszko-dy, jeżeli nie uzgodniono «twardego» prawa. Coraz częściej jednak na podstawie takich norm określa się – na początku wyjątkowo – prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec aparatu unijnego” ‒ I. Lipo-wicz, Administracja polska wobec europeizacji…, s. 30.

Z jednej strony, jak już wspominano, zasadniczo przepisy te mają skutek we-wnętrzny. Z drugiej strony, przepisy te są stanowione w celu ujednolicenia procedur i kryteriów oceny oraz określenia aktualnej polityki administracyjnej731. P. Craig podkre-śla, że w wytycznych i innych tego rodzaju środkach wyrażona jest ogólna polityka ad-ministracyjna732. Tym samym zapewniają one regularność praktyki administracyjnej oraz wykluczają wszelkie przejawy dyskryminacji. Nader wszystko ich opublikowanie sprzyja pewności prawa w obszarach polityki o szerokiej instytucjonalnej uznaniowo-ści733. Wprawdzie wytyczne nie mogą stanowić podstawy prawnej indywidualnych ak-tów administracyjnych, jednakże określają w sposób generalny i abstrakcyjny tryb po-stępowania, jaki narzucił sobie organ administracji UE734. Opublikowanie standardowych procedur i kryteriów oceny, a zatem ujednolicenie praktyki administracyjnej, kreuje po stronie jednostek uzasadnione oczekiwania, że organy administracji będą postępować zgodnie z wytycznymi. Dzięki tego rodzaju przepisom jednostki są w stanie przewi-dzieć, jak postąpi organ administracji UE, a zatem jakie przysługują im prawa lub obo-wiązki. Tak więc przepisy administracyjne sensu stricto mogą mieć pośredni skutek ze-wnętrzny polegający na zwiększeniu przewidywalności we wdrażaniu polityki UE. S. Schonberg pisze nawet, że pisemne zapewnienia, które określają wykładnię przepi-sów prawa, politykę wykonywania kompetencji dyskrecjonalnych, mają prima facie charakter wiążący niezależnie od formy735. J. Supernat zwraca uwagę, że przepisy admi-nistracyjne sensu stricto mają za zadanie zapewnienie przewidywalności i ochrony usadnionych oczekiwań jednostki. Co więcej, oprócz przewidywalności przepisy te za-pewniają także równe traktowanie jednostek znajdujących się w porównywalnych sytuacjach prawnych. Tak więc samozwiązanie instytucji UE przez przepisy administra-cyjne sensu stricto ma ten skutek, że ich postępowanie staje się przejrzyste, przewidy-walne i zgodne z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań jednostki736.

Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie utrwalony jest pogląd sprowadzający się do tego, że wprawdzie środków wewnętrznych przyjętych przez ad-ministrację UE nie można uznać za normy prawne, które w każdym razie muszę być przestrzegane, lecz za normy postępowania, które stanowią wskazówkę dla praktyki

731 J. Supernat, Administracja Unii Europejskiej…, s. 60-61 i s. 71-86.

732 P. Craig, EU Administrative Law…, s. 580.

733 J. Supernat pisze, że „[…] Komisja przejawia formalny rygor w odniesieniu do publikacji niewiążą-cych przepisów administracyjnych (non-binding administrative rules): niewiążące środki, które posługują się nomenklaturą z 288 TFUE, są publikowane w Serii L Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej, a pozo-stałe niewiążące środki ukazują się w Serii C Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej” ‒ J. Supernat,

Administracja Unii Europejskiej…, s. 73.

734 Wyrok TS z dnia 28 czerwca 2005 r., sprawy połączone C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P do C-208/02 P oraz C-213/02 P, Dansk Rørindustri i in. v. Komisji, pkt 213.

735 S. Schonberg, dz. cyt., s. 137.

administracyjnej. Od tych norm organ nie może odstąpić w konkretnym przypadku bez podania powodów, które byłyby zgodne z zasadą równego traktowania. Organ admini-stracji unijnej poprzez publikację tego rodzaju norm postępowania sam sobie wyznacza granice uznania administracyjnego, jednocześnie zobowiązując się, że będzie stosować ogłoszone wytyczne do przypadków w nich przewidzianych. Dlatego też instytucja lub organ administracji UE nie może arbitralnie odejść od tych norm bez narażenia się na naruszenie zasad ogólnych równego traktowania i ochrony uzasadnionych oczekiwań jednostki. Z tych względów Trybunał nie wyklucza, że takie normy postępowania mogą wywoływać pośrednie skutki prawne w sferze zewnętrznej. W konsekwencji przepisy administracyjne sensu stricto zapewniają regularność i przewidywalność działania ad-ministracji UE737. Innymi słowy, przepisy administracyjne sensu stricto, chociaż nie mają mocy norm prawnych, jednak wyraźnie określają reguły postępowania, wyzna-czając przy tym praktykę administracyjną, od której administracja nie może odstąpić bez wskazania przyczyn, ponieważ w przeciwnym przypadku zasady ogólne równego traktowania i ochrony uzasadnionych oczekiwań jednostki zostaną naruszone738.

Nie tylko stała praktyka i przepisy administracyjne sensu stricto, lecz również działania w formach niewładczych takie jak pojedyncze zapewnienia lub oświadczenia

737 Wyrok TS z dnia 28 czerwca 2005 r., w sprawach połączonych C-189/02 P, C-205/02 P, od C-205/02 P do C-208/02 P i C-213/02 P, Dansk Rørindustri A/S i in. v. Komisji, ECR 2005, s. I-05425, pkt 209-213; wyrok TS z dnia 30 stycznia 1974 r. w sprawie 148/73, Louwage v. Komisji, pkt 12; wyrok Sądu z dnia 14 października 2004 r., w sprawie T-137/02 Pollmeier Malchow GmbH & Co. KG v. Komisji, ECR 2004, s. II-03541, pkt 54; wyrok Sądu z dnia 7 listopada 2007 r., w sprawie T-374/04, Republika Federalna Nie-miec v. Komisji, ECR 2007, s. II-04431, pkt 111. Rzecznik Generalny A. Tizzano wyjaśnił, że „niewątpliwie

wytyczne mają charakter generalny, jako że stosuje się je do obiektywnie wskazanych sytuacji i wywołują one skutki prawne w stosunku do kategorii osób określonych w sposób generalny i abstrakcyjny. Ponadto, chociaż formalnie nie mają one mocy wiążącej, ustanawiają one zasady i przepisy, których Komisja zobo-wiązała się przestrzegać przy obliczaniu grzywien zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17. Z orzecz-nictwa Trybunału wynika wyraźnie, iż w takich przypadkach Komisja nie może dowolnie odstępować od przepisów, które sama sobie narzuciła. Przepisy tego rodzaju mają precyzować kryteria, które instytucja zamierza stosować w wykonywaniu swoich dyskrecjonalnych kompetencji, mogą zatem wywoływać skutki prawne. Nie można też twierdzić, że wytyczne są aktem wyłącznie wewnętrznym i nie mogą wywoływać skutków prawnych w stosunku do osób trzecich. Z samych wytycznych wynika bowiem, że Komisja jest zobowiązana przejść przez pewne etapy w ramach procedury obliczania grzywien oraz, w szczególności, wziąć pod uwagę pewne okoliczności łagodzące i obciążające dotyczące przedsiębiorstw; temu zobowiąza-niu odpowiada zaś po stronie zainteresowanych przedsiębiorstw prawo do oczekiwania, że Komisja będzie postępować faktycznie w sposób zgodny z wytycznymi. Taki wniosek jest w pełni zgodny z przyjętą linią orzecznictwa wspólnotowego, które uznało, że tylko akty o charakterze wyłącznie wewnętrznym dla danej instytucji nie są zdolne wywoływać skutków prawnych w stosunku do osób trzecich. Nie odnosi się to jed-nak do aktów Komisji, takich jak „kodeksy postępowania” lub „wewnętrzne instrukcje”, w których obo-wiązkom służb i pracowników Komisji dokładnie odpowiadają prawa państw członkowskich i podmiotów gospodarczych” ‒ opinia rzecznika generalnego A. Tizzana przedstawiona w dniu 8 lipca 2004 r., w spra-wach połączonych C-189/02 P, C-205/02 P, od C-205/02 P do C-208/02 P i C-213/02 P, Dansk Rørindustri

A/S i in. v. Komisji, pkt 59-62.

738 J. Schwarze, European Administrative Law…, s. 1079; P. Craig, EU Administrative law…, s. 578-580; wyrok Sądu z dnia 7 listopada 2007 r., w sprawie T-374/04, Republika Federalna Niemiec v. Komisji, pkt 111.

organów administracji unijnej mogą stanowić podstawę ochrony uzasadnionych oczeki-wań jednostki, mimo że nie posiadają takiej mocy wiążącej jak akty administracyjne. Po raz pierwszy w sprawie Châtillon w 1966 r. Trybunał stwierdził, że organ administracji unijnej może odstąpić od swoich zapewnień tylko pod warunkiem przestrzegania uza-sadnionych oczekiwań jednostki739.

Z dotychczasowym ustaleń wynika, że zasada samozwiązania nieformalnymi działaniami administracji i niewiążącymi przepisami administracyjnymi sensu stricto odnosi się do różnych sytuacji. J. Schwarze w tym zakresie do głównych punktów od-niesienia zalicza:

1) stałą praktykę administracyjną instytucji lub organów administracji UE,

2) informacje pochodzące od instytucji lub organów administracji UE, które przy-bierają formę przepisów administracyjnych sensu stricto,

3) wyraźne i bezwarunkowe zapewnienia lub gwarancje udzielone przez organy ad-ministracji unijnej740.

Elementem spajającym jest tutaj brak wiążącego lub władczego charakteru tych środków. W dalszych rozważaniach pojęcie samozwiązania nieformalnymi działaniami administracji i przepisami administracyjnymi sensu stricto będzie zatem obejmować wszystkie te sytuacje, w których organ administracji UE jest związany swoim wcze-śniejszym działaniem niemającym formy władczej lub wiążącej741.

5. Uwagi końcowe

Z przeprowadzonych badań wynika, że zakres przedmiotowy zachowań prowa-dzących do naruszenia zasad ogólnych pewności prawa oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań jednostki jest bardzo szeroki. Jej treść konkretyzują liczne zasady szczegóło-we. Elementy składowe zasady ogólnej ochrony uzasadnionych oczekiwań mają wyraź-ny subiektywwyraź-ny charakter. Powstaje jednak pytanie, czy również w sferze skuteczności i sądowej kontroli działalności administracji UE istotną rolę odgrywają elementy su-biektywne, czy też dochodzi tu do pewnej obiektywizacji? Odpowiedź na tak sformuło-wane pytanie wymaga szczegółowej analizy warunków ochrony uzasadnionych oczeki-wań, co będzie przedmiotem badań w następnym rozdziale.

739 S. Schonberg, dz. cyt., s. 118.

740 J. Schwarze, European Administrative Law…, s. 1080.

Rozdział IV. Przesłanki ochrony uzasadnionych