Przesłanki odwołania zgodnych z prawem aktów administracyjnych

Regułą jest, że zgodny z prawem akt administracyjny, który przyznaje prawa pod-miotowe lub inne korzyści, zasadniczo nie może być odwołany844. Czy istnieją wyjątki od tej zasady? Administracja może przedstawić mniej lub bardziej przekonywające ar-gumenty, które w jej ocenie uzasadniają odwołanie zgodnych z prawem aktów admini-stracyjnych. Decyzja może być przecież wydana na podstawie wadliwych informacji, może dojść do zmiany stanu prawnego lub faktycznego, który był podstawą decyzji. Nasuwa się pytanie, czy w każdej z tych sytuacji dopuszczalne jest odwołanie zgodnych z prawem aktów administracyjnych? Co ciekawe, niektóre z tych przypadków są uregu-lowane w prawie pisanym, a inne nie845. A zatem zasygnalizowane kwestie wymagają pewnej systematyzacji.

W europejskim prawie administracyjnym przyjmuje się, że odwołanie aktu admi-nistracyjnego jest możliwe w przypadku i zakresie, w jakim wynika to wprost z przepisu prawa, który zawiera wyraźną podstawę do jego odwołania846. M. Niedźwiedź pisze, że przepisy prawa pochodnego, stanowiące podstawę wydania decyzji indywidualnych, mogą określać przesłanki odwołania lub zmiany decyzji ostatecznych847. W takiej sytu-acji akt administracyjny nie tworzy bezwarunkowych i ostatecznie nabytych praw, a za-tem nie powoduje powstania jakiegokolwiek uzasadnionego oczekiwania848.

Jest rzeczą nie budzącą najmniejszych wątpliwości, że zgodny z prawem akt admi-nistracyjny może być w każdym czasie odwołany za wyraźną zgodą jego adresata. Po-wyższe nie powinno zaskakiwać, ponieważ ochrona uzasadnionych oczekiwań nie wy-maga, aby akt administracyjny pozostawał w obrocie prawnym wbrew woli jego adresata. Jednakże odwołanie aktu administracyjnego mimo braku wyraźnej zgody skutkuje naru-szeniem uzasadnionych oczekiwań jednostki. Dlatego zgoda nie może być dorozumiana

844 P. Craig, EU Administrative Law…, s. 557.

845 Zob. S. Schonberg, dz. cyt., s. 79.

846 Zob. H.C.H. Hofmann, G.C. Rowe, A.H. Türk, Administrative Law…, s. 179.

847 M. Niedźwiedź, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), dz. cyt., tom 3, s. 139. Chodzi tu przede wszystkim o dawny art. 65 zd. 2 Traktatu EWWiS, zastąpiony przez przepis art. 9 ust. 2 rozporzą-dzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowarozporzą-dzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu, który stanowi, że Komisja może, działając z urzędu lub na wniosek, wznowić postępowanie: a) jeżeli nastąpiła istotna zmiana odnośnie do jakiegokolwiek faktu, który był pod-stawą do podjęcia decyzji; b) jeżeli zainteresowane przedsiębiorstwo działa wbrew swoim zobowiązaniom; c) jeżeli decyzja została podjęta w oparciu o niekompletne, nieprawdziwe lub wprowadzające w błąd infor-macje dostarczone przez strony. Zgodnie z art. 6 ust. 3 lit. a rozporządzenia Rady Nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE L 24 z 29.01.2004) Ko-misja może odwołać swoją decyzję podjętą zgodnie z ust. 1 lit. a) lub b), w przypadku, gdy decyzję podjęto w oparciu o nieprawidłowe informacje, za które odpowiedzialne jest jedno z przedsiębiorstw lub które zo-stały uzyskane w wyniku oszustwa, lub zainteresowane przedsiębiorstwa naruszyły zobowiązanie załączone do decyzji.

ani domniemana, lecz musi być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadcze-nie strony, złożone organowi stosującemu europejskie prawo administracyjne849.

Podobnie jest w przypadku, gdy akt administracyjny został wydany w wyniku podstępu. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia przemawiającego za ochroną oczeki-wań opartych na umyślnym wprowadzeniu w błąd organu w celu uzyskania korzystnego aktu administracyjnego. Wręcz przeciwnie, administracja jest obowiązana skorygować stan wywołany podstępem850. Odwołanie aktu administracyjnego może również nastą-pić, jeżeli został on wydany na podstawie nieprawdziwych lub niekompletnych informa-cji. W orzecznictwie podkreśla się, że szczególnie istotną rolę odgrywają informacje przedstawione przez wnioskodawcę w postępowaniach o przyznanie pomocy w ramach funduszy strukturalnych. Jeżeli po udzieleniu pomocy te informacje okażą się niezgodne z prawdą, decyzja o przyznaniu pomocy będzie obarczona błędem co do faktu (error

facti). Innymi słowy, przedstawienie nieprawdziwych informacji we wniosku o przyzna-nie pomocy może uzasadnić odwołaprzyzna-nie z mocą wsteczną decyzji o jej przyznaniu851.

Jednak według P. Craiga istnieje niebezpieczeństwo utożsamiania oszustwa z nie-umyślnym przedstawieniem błędnej informacji przez stronę852. Różnica pomiędzy wyłu-dzeniem korzystnego aktu administracyjnego a jego oparciem na niepełnych lub nie-prawdziwych informacjach sprowadza się do świadomości wnioskodawcy. W pierwszej sytuacji wnioskodawca działa podstępnie, gdy umyślnie wprowadza w błąd organy ad-ministracji UE. W drugiej sytuacji wnioskodawca nieumyślnie (nieświadomie) udziela niepełnych lub nieprawdziwych informacji. Stąd też w doktrynie postuluje się, aby nie-umyślność była istotnym czynnikiem branym pod uwagę w procesie wyważania interesu publicznego i uzasadnionych oczekiwań przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu aktu administracyjnego opartego na nieprawdziwych lub niekompletnych informacjach853.

Omawiana podstawa odwołania aktów administracyjnych nie jest już tylko zasadą prawa sędziowskiego. Jest również uregulowana w prawie pisanym854. Stosownie do tre-ści art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 17 wprowadzającego w życie art. 85 i 86 Traktatu855 Komisja mogła decyzję cofnąć lub zmienić albo zakazać stronom określo-nych działań, jeśli opierała się na nieprawdziwych informacjach albo została wydana w wyniku podstępu. Przepis ten został zmieniony na mocy rozporządzenia Rady (WE)

849 Zob. P. Craig, EU Administrative Law…, s. 558; S. Schonberg, dz. cyt., s. 79.

850 P. Craig, EU Administrative Law…, s. 558.

851 Wyrok Sądu z dnia 28 stycznia 2004 r., w sprawie T-180/01, Euroagri SRL v. Komisji, ECR 2004, s. II-00369, pkt 87.

852 P. Craig, EU Administrative Law…, s. 558.

853 Zob. J. Schwarze, European Administrative Law…, s. 1014; P. Craig, EU Administrative Law…, s. 558; S. Schonberg, dz. cyt., s. 80.

854 J. Schwarze, European Administrative Law…, s. 1014.

Nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanawianych w art. 81 i 82 Traktatu856. Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 9 ust. 2 drugiego z wymienionych rozporządzeń Komisja może, działając z urzędu lub na wnio-sek, wznowić postępowanie, jeżeli decyzja została podjęta na podstawie niekomplet-nych, nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd informacji dostarczonych przez strony.

Odwołanie aktu administracyjnego z uwagi na zgodę jego adresata, ewentualnie z powodu wydania aktu na skutek podstępu lub na podstawie wadliwych informacji, jest stosunkowo proste i dobrze znane. Podjęta problematyka staje się bardziej złożona, gdy podstawą odwołania będzie zmiana sytuacji prawnej, faktycznej lub polityki administra-cyjnej857. W pierwszym przypadku regułą jest, że odwołanie na podstawie nowego roz-porządzenia, ze skutkiem ex tunc aktu administracyjnego, który pierwotnie był zgodny z poprzednio obowiązującym rozporządzeniem, narusza prawa nabyte strony. W tym zakresie ochrona uzasadnionych oczekiwań ma znaczenie priorytetowe. Niezbędne jest jednak, aby jednostka na podstawie aktu administracyjnego, zgodnego z wówczas obo-wiązującym prawem, nabyła prawo podmiotowe lub inną korzyść858.

856 Dz.Urz. UE L 270 z 21.10.2003.

857 S. Schonberg, dz. cyt., s. 81.

858 Tamże. Należy też postawić pytanie, czy istnieje obowiązek odwołania aktu administracyjnego, który pierwotnie był zgodny z prawem w kontekście skutecznego zakwestionowania tego prawa na skutek rozpo-znania skargi bezpośredniej, incydentalnej kontroli legalności aktów o charakterze generalnym. I tak wyrok wydany w następstwie skargi bezpośredniej o stwierdzenie nieważności aktu prawnego UE ma moc erga

omnes i działa ze skutkiem wstecznym ‒ A. Arnull, M. Dashwood, M. Ross, D. Wyatt, European Union Law, London 2000, s. 230. W związku z tym wyrok stwierdzający nieważność aktu prawnego z mocą wsteczną eliminuje go z obrotu prawnego. Tym samym ex tunc tracą moc prawną akty administracyjne wydane na pod-stawie aktu uznanego za nieważny, zob. A. Krawczyk, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), dz. cyt., s. 258. Jednakże Trybunał może na podstawie art. 264 zd. 2 TFUE ograniczyć moc wsteczną swojego wyroku i uznać część skutków unieważnionego aktu za niewzruszalne, jeżeli uzna to za niezbędne w szcze-gólności ze względu na pewność obrotu prawnego lub ochronę praw nabytych, zob. M. Kaszubski, [w:] A. Wyrozumska (red.), dz. cyt., s. 217. Jeżeli jednak Trybunał nie skorzysta z tej kompetencji, możliwe jest odwołanie z mocą wsteczną aktu administracyjnego wydanego na podstawie unieważnionego przepisu pra-wa. J. Schwarze pisze, że w przypadku aktów administracyjnych nakładających obowiązki lub inne obciąże-nia powstaje nawet obowiązek ich odwołaobciąże-nia, co wynika z art. 266 TFUE, który zobowiązuje instytucje UE do podjęcia niezbędnych środków, które zapewnią wykonanie wyroku ‒ tenże, European Administrative

Law…, s. 1018-1019. Z drugiej strony jeżeli chodzi o akty administracyjne przyznające prawa podmiotowe lub inne korzyści, organ musi przestrzegać zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, która w konkretnej sprawie może prowadzić do niedopuszczalności odwołania z mocą wsteczną tego rodzaju aktu. Incydentalna kontrola pozwala w ramach skargi na nieważność aktu UE (np. decyzji) zakwestionować jego podstawę prawną tj. akt o zasięgu ogólnym, na mocy którego został wydany akt będący przedmiotem zaskarżenia na podstawie „głównej” (art. 277 TFUE). Innymi słowy, incydentalna kontrola umożliwia kwestionowanie le-galności aktów UE o charakterze generalnym w postępowaniu wywołanym skargą na decyzję wydaną na podstawie takiego aktu. Na skutek incydentalnej kontroli Trybunał nie stwierdza nieważności erga omnes aktu o zasięgu ogólnym, lecz jedynie niemożność jego zastosowania w konkretnej sprawie, pomiędzy strona-mi tego sporu. W konsekwencji w innych stosunkach prawnych ten akt (np. rozporządzenie) zachowuje swo-ją moc obowiązuswo-jącą. J. Schwarze pisze, że incydentalna kontrola ma na celu ochronę stron biorących udział w konkretnej sprawie, nie kwestionując rozporządzenia jako podstawy prawnej aktów administracyjnych

Odwołanie aktu administracyjnego może również nastąpić w przypadku zmiany w sytuacji faktycznej. Przede wszystkim decyzja może zostać odwołana, gdy jej skutek został zastrzeżony pod warunkiem859. Akt administracyjny, którego skutek prawny jest uzależniony od zaistnienia zdarzenia przyszłego, nie staje się nieodwołalny, dopóki wa-runek nie zostanie spełniony860. P. Craig trafnie pisze, że niespełnienie takiego warunku nie oznacza, że pierwotny akt administracyjny był niezgodny z prawem861. Chodzi tu o sytuację, w której zgodny z prawem akt administracyjny był warunkowy, jednak jego adresat nie wypełnił swoich zobowiązań, a zatem nie nabył żadnych praw z decyzji wa-runkowej.

Akt administracyjny może wprost zastrzegać jeden lub więcej obowiązków, od których zależy jego skutek. Problem ten dobrze ukazuje rozstrzygnięcie wydane w sprawie Zuckerfabrik Franken, gdzie Trybunał stwierdził, że dopłaty do dostaw cukru mogą zostać odzyskane (retroaktywnie odwołane), jeżeli okaże się, że nabywca nie uży-wa cukru do karmienia zwierząt, zgodnie z wymogami decyzji o przyznaniu dotacji862.

P. Craig zwraca uwagę na linię orzeczniczą zapoczątkowaną wyrokiem w sprawie

Interhotel-Sociedade. W tym przypadku wnioskodawca otrzymał dotację z

Europejskie-go Funduszu SpołeczneEuropejskie-go na kształcenie zawodowe. Procedura przyznawania teEuropejskie-go ro-dzaju pomocy polegała na zatwierdzeniu wniosku przez Komisję i wypłacie zaliczki. Pozostała część była wypłacana po zakończeniu zadania oraz weryfikacji wykonania warunków zatwierdzonej pomocy. W tej sprawie Komisja odmówiła wypłaty pełnej kwoty, ponieważ niektóre wydatki nie zostały wymienione w zatwierdzonym wniosku, a inne nie zostały odpowiednio udokumentowane. Sąd wyjaśnił, że beneficjent pomocy finansowej, co do której Komisja zatwierdzała wniosek, z tej racji nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłacenia całej kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega jej warun-ków. Prawo domagania się wypłaty pełnej kwoty pomocy powstaje zatem dopiero

wydanych w innych sprawach. A zatem w odrębnych sprawach nie ma obowiązku odwoływania aktów admi-nistracyjnych wydanych na podstawie aktów zakwestionowanych w ramach incydentalnej kontroli. Jednakże w doktrynie podkreśla się, że instytucje, których akt został uznany za nieważny na podstawie art. 277 TFUE, mogą być zobowiązane do zmiany tego aktu, co może skutkować odwołaniem wydanych na jego podstawie aktów administracyjnych w innych sprawach. Jednak ich odwołalność w każdym przypadku musi być oce-niona w kontekście odpowiednich zasad ogólnych. W szczególności jeżeli uzasadnione oczekiwania są godne ochrony, prawa nabyte muszą być przestrzegane ‒ J. Schwarze, European Administrative Law…, s. 1021-1022; I. Skomerska-Muchowska, [w:] A. Wyrozumska (red.), dz. cyt., s. 219, 240-241.

859 P. Craig, EU Administrative Law…, s. 558.

860 S. Schonberg, dz. cyt., s. 76.

861 P. Craig, EU Administrative Law…, s. 558-559.

862 Wyrok TS z dnia 15 maja 1984 r. w sprawie 121/83, Zuckerfabrik Franken GmbH v. Hauptzollamt

Würzburg, ECR 1984, s. 2039. Warto też zwrócić uwagę na prawo pisane. Zgodnie z art. 7 ust. 2

rozporzą-dzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczególne zasady stosowania art. 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Komisja może do tzw. decyzji pozytywnej załączyć warunki, na jakich pomoc może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, i może ustanowić obowiąz-ki umożliwiające monitorowanie zgodności z decyzją (tzw. decyzja warunkowa).

w chwili wykonania warunków zastrzeżonych w decyzji863. Niezbędne jest jednak, aby beneficjent miał możliwość zapoznania się z warunkami udzielonej pomocy. Sąd zwró-cił uwagę, że ocena Komisji dotycząca zakwalifikowania wnioskowanych wydatków nie została doręczona skarżącym przed zakończeniem zadania. Nie można więc przyjąć, że beneficjent nie wykonał obowiązków wynikających z decyzji, albowiem warunki udzie-lenia pomocy nie zostały mu nigdy przedstawione. Innymi słowy, Komisja nie może się powołać na niewykonanie warunków, które nie zostały notyfikowane beneficjentowi.

Jeżeli Komisja nie podejmuje niezbędnych środków ostrożności, aby upewnić się, czy beneficjent jest poinformowany o warunkach zastrzeżonych w decyzji zatwierdzają-cej wniosek, nie może zasadnie oczekiwać ich przestrzegania. W tych okolicznościach, niezależnie od tego, że przepis prawa nie wymagał przekazania beneficjentom takich informacji, Sąd stwierdził naruszenie zasady uzasadnionych oczekiwań jednostki, po-nieważ wnioskodawca nie był w stanie określić warunków przyznania pomocy864. Tak więc ochrona uzasadnionych oczekiwań wymaga, aby warunki przyznanej pomocy były przedstawione beneficjentowi w taki sposób, aby mógł zapoznać się z zobowiązaniami wynikającymi z decyzji zatwierdzającej.

Według S. Schonberga warunek nie tylko może być wyraźnie zastrzeżony w treści aktu administracyjnego, lecz również może pośrednio wynikać z przepisów prawa po-wszechnie obowiązującego865. W sprawie Herples skarżący otrzymał zasiłek z tego tytu-łu, że mieszkał w Brukseli, a pracował w Luksemburgu. W 1968 r. jego miejsce pracy zostało przeniesione do Brukseli, ale w dalszym ciągu do 1976 r. pobierał zasiłek. Po-wyższe skutkowało odwołaniem decyzji ze skutkiem ex nunc, gdyż przepis uzależniał wypłatę tego świadczenia od konieczności wykonywania pracy poza miejscem zamiesz-kania uprawnionego866.

W końcu powstaje pytanie, czy akt administracyjny może być odwołany z uwagi na zmianę polityki administracyjnej, która ma wpływ na pierwotną decyzję. Organ

863 W innej sprawie Sąd stwierdził, że beneficjent, który nie wykonał warunków przyznania pomocy, nie może skutecznie zarzucić naruszenia uzasadnionych oczekiwań w celu uzyskania pełnej kwoty pomocy ‒ wyrok Sądu z dnia 15 września 1998 r., w sprawie T-142/97, Eugénio Branco Ldª v. Komisji, ECR 1998, s. II-03567, pkt 97. W sprawie Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening Trybunał

wyjaśnił, że system unijnych dotacji opiera się na wykonaniu przez jej beneficjenta obowiązków, które warunkują przyznanie pomocy. Naruszenie tych obowiązków wyklucza skuteczne powołanie się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań i praw nabytych ‒ wyrok TS z dnia 26 września 2008 r., w sprawach połączonych C-383/06 do C-385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i inni

v. Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid i Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening, ECR

2008, s. I-01561, pkt 56. Zob. wyrok Sądu z dnia 30 czerwca 2005 r., w sprawie T-347/03, Eugénio Branco

v. Komisji, ECR 2005, s. II-02555, pkt 92 i 106; J. Łacny, dz. cyt., s. 215.

864 Wyrok Sądu z dnia 14 lipca 1997 r., w sprawie T-81/95, Interhotel-Sociedade v. Komisji, ECR 1997, s. II-01265, pkt 49-59; P. Craig, EU Administrative Law…, s. 560.

865 Zob. S. Schonberg, dz. cyt., s. 82-84.

administracji UE może mieć przecież racjonalne powody do zmiany przyjętej przez siebie polityki. Na przykład może być tak, że zezwolenie (licencja) na import cukru spoza UE zostanie przyznane na okres roku. Jednak Komisja w świetle nowej polityki może próbować odwołać te zezwolenie z uwagi na wzrost podaży cukru na rynku w ciągu tego okresu. S. Schonberg twierdzi, że ten rodzaj działalności administracyj-nej jest problematyczny z punktu widzenia pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań867. W orzecznictwie dotychczas nie podjęto tego problemu. Jednakże w dok-trynie jednoznacznie przyjmuje się, że zgodny z prawem, korzystny i bezwarunkowy akt administracyjny nie może być odwołany tylko z powodu zmiany polityki admini-stracyjnej868.

Na zakończenie rozważań dotyczących przesłanek odwołania zgodnych z pra-wem i korzystnych aktów administracyjnych warto zwrócić uwagę na model przepisów regulujących procedury administracyjne Unii Europejskiej opracowany przez sieć

Re-NEUAL. Projekt ten wychodzi z założenia, że „uchylenie zgodnych z prawem decyzji, które są korzystne, jest szczególnie ważną i delikatną kwestią, z uwagi na zwiększone uzasadnione oczekiwania beneficjentów. Dlatego art. III-36 ust. 3 zd. 3 upoważnia organ administracji publicznej do uchylenia takiej decyzji tylko po spełnieniu bardzo restryk-cyjnych warunków”869. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić zgodną z prawem decyzję korzystnie wpływającą na sytuację strony w następujących okolicznościach:

a) gdy jest to dozwolone prawem UE właściwym dla danego sektora,

b) gdy strona nie wypełnia obowiązku wynikającego z decyzji, albo nie uczyniła tego we wskazanym terminie,

c) w celu zapobieżenia albo usunięcia poważnej szkody870.

W tym ostatnim przypadku przepis pozwala na uchylenie zgodnej z prawem de-cyzji z uwagi na poważną szkodę dla interesu publicznego lub prywatnego, który prze-wyższa uzasadnione oczekiwania beneficjenta871. Zgodnie zaś z art. III-36 ust. 5 tego modelu zmiana albo uchylenie zgodnych z prawem decyzji korzystnie wpływających na sytuację strony ma moc wsteczną jedynie, gdy następuje w rozsądnym terminie872.

867 Zob. S. Schonberg, dz. cyt., s. 86.

868 Tamże; P. Craig, EU Administrative Law…, s. 560-561.

869 P. Craig, G. della Cananea, O. Mir, J.-P. Schneider, V.M. Tunsmeyer, M. Wierzbowski, dz. cyt., s. 142.

870 Tamże, s. 96. W przypadku konieczności zapobieżenia albo usunięcia poważnej szkody organ admi-nistracji publicznej winien na wniosek wyrównać negatywne dla strony skutki, wynikające z polegania na trwałości decyzji, jeżeli jest to uzasadnione. Jednakże dotyczy to konsekwencji prawnych naruszenia uza-sadnionych oczekiwań, a nie warunków retroaktywnego uchylenia zgodnych z prawem decyzji korzystnie wpływających na sytuację strony.

871 Tamże, s. 142.

3.2. Przesłanki ochrony uzasadnionych oczekiwań wynikających