Pojęcie i charakter prawny zasad ogólnych europejskiego prawa admi-

Zasady ogólne powszechnie zaliczane są do kategorii tzw. niepisanych źródeł eu-ropejskiego prawa administracyjnego196. W tym miejscu powstaje pytanie, czym zatem

190 Zob. rozporządzenie Rady (EWG) Nr 2309/93 z dnia 22 lipca 1993 r. ustanawiające wspólnotowe procedury wydawania pozwoleń dla produktów leczniczych stosowanych u ludzi i do celów weterynaryj-nych i nadzoru nad nimi oraz ustanawiające Europejską Agencję ds. Oceny Produktów Leczniczych (Dz. Urz. WE L 214 z 24.08.1993).

191 Europejska Agencja ds. Oceny Produktów Leczniczych.

192 Szerzej G. della Cananea, dz. cyt., s. 204-205. Zob. P. Craig, EU Administrative Law…, s. 29-30.

193 W tej kwestii w doktrynie trwa inspirująca dyskusja, zob. szerzej P. Craig, EU Administrative

Law…, s. 258-260; J. Supernat, Procedury administracyjne w Unii Europejskiej…, s. 280-302.

194 H.C.H. Hofmann, G.C. Rowe, A.H. Türk, Administrative Law…, s. 4 i s. 18.

195 J. Schwarze, European Administrative Law..., s. 5-7.

196 Tak np. R. Grzeszczak, [w:] J. Barcz (red.), Źródła prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2012, s. IV-10. Trzeba jednak odnotować, że część zasad ogólnych (jak choćby zasada niedyskryminacji) została

są zasady ogólne i co je odróżnia od przepisów prawa pisanego? W tym zakresie T. Tri-dimas, a także K. Lenaerts i J.A. Gutiérrez-Fons, analizując charakter prawny zasad ogólnych europejskiego prawa administracyjnego, nawiązują do dorobku R. Dworkina i zaproponowanej przez niego dystynkcji na reguły (ang. rules) i zasady (ang.

princi-ples)197. Te pierwsze obowiązują na zasadzie „wszystko albo nic” (ang. an

all-or-no-thing fashion)198 i nie mają żadnego odniesienia do kryteriów moralnych (wartościują-cych). W tym przypadku analiza ogranicza się tylko do ustalenia, czy w konkretnej sprawie znajduje zastosowanie określony przepis prawny199. Natomiast w trudnych przypadkach (ang. hard cases), gdy nie znajdują zastosowania reguły lub są one niewy-starczające, sędzia powinien kierować się zasadami prawa, w tym przede wszystkim sprawiedliwością i słusznością200. Zasady są przy tym pewnymi wartościami, które do-starczają argumentów przemawiających za określonym kierunkiem rozstrzygnięcia sprawy, lecz nie określają konsekwencji prawnych201.

uregulowana w prawie pisanym i znajduje swój normatywny wyraz w odpowiednich postanowieniach traktatowych; T. Tridimas, dz. cyt., s. 5-6.

197 T. Tridimas, dz. cyt., s. 2. Podobnie K. Lenaerts, J.A. Gutiérrez-Fons, The Constitutional Allocation

of Powers and General Principles of EU Law, „Common Market Law Review” 2010, Nr 6, s. 1629-1669.

Zob. R. Ludwikowski, Prawo konstytucyjne porównawcze, Toruń 2000, s. 168-169. H. Izdebski pisze: „roz-różnienie takich dwóch kategorii norm prawnych zapoczątkował w odniesieniu do prawa prywatnego nie-miecki uczony Joseph Esser (1910-1999). Szeroko wprowadził je do obiegu naukowego, nie znając zresztą poglądów Essera […] Ronald Dworkin (ur. 1931, profesor Uniwersytetu w Oxfordzie, a uprzednio profesor Uniwersytetu Yale), w książce Biorąc prawa poważnie, wydanej po raz pierwszy w 1977 r., tj. 21 lat po książce Essera Zasada i norma” ‒ H. Izdebski, Doktryny polityczno-prawne…, s. 158. F. Riechelmann, omawiając zasadę ochrony praw nabytych (niem. Bestandsschutz), odwołuje się do rozróżnienia dokonane-go przez J. Essera, zob. F. Riechelmann, Struktur des verfassungsrechtlichen Bestandsschutzes. Das

Verhält-nis zwischen Vertrauensschutz, Rechtssicherheit und Kontinuität, Kiel 2005, s. 49-50. Zob. A.

Knade-Pla-skacz, Zasada odpowiedzialności pozaumownej Unii Europejskiej, Toruń 2011, s. 20 i n.

198 Innymi słowy: trzeciej drogi nie ma, w myśl zasady tertium non datur; H. Izdebski, Elementy teorii

i filozofii prawa, Warszawa 2011, s. 212.

199 R. Dworkin, Biorąc prawa poważnie, Warszawa 1998, s. 60-61.

200 „Natomiast «zasadą» nazywamy normę, która ma być przestrzegana […] dlatego, że tego domaga się sprawiedliwość, uczciwość lub inny aspekt moralności” ‒ R. Dworkin, Biorąc prawa poważnie…, s. 56-57. Znajdą one zastosowanie w przypadku luki w regułach lub gdy zastosowanie reguł w trudnych przypad-kach skutkowałoby niesprawiedliwością. M. Zirk-Sadowski pisze: „w sytuacji tzw. trudnego przypadku okazuje się jednak, że reguła może być niewystarczająca do wydania właściwej decyzji, np. okaże się, że zastosowanie reguły narusza pewność prawa, zaufanie obywateli do państwa lub ich słuszne prawa podmio-towe nabyte” ‒ M. Zirk-Sadowski, Wprowadzenie do filozofii prawa, Warszawa 2011, s. 168. Co ciekawe, w cytowanej sprawie Algera Trybunał podkreślił, że w przypadku luki prawnej w traktatach, gdyby wyrok miał prowadzić do niesprawiedliwości, sąd jest obowiązany rozstrzygnąć sprawę na podstawie wspólnych zasad państw członkowskich; J. Schwarze, European Administrative Law…, s. 941-942.

201 „Nawet te z nich [zasad ‒ Ł.P.], które najbardziej przypominają reguły, nie pociągają za sobą auto-matycznie konsekwencji prawnych, które występują, ilekroć zajdą odpowiednie okoliczności. Mówimy, że nasze prawo przestrzega zasady, iż nikt nie może czerpać zysku z wyrządzonego przez siebie zła, lecz nie mamy przez to na myśli, że prawo nigdy nie zezwala na to, aby ktoś czerpał zysk z wyrządzonego przez siebie zła. W rzeczywistości ludzie często, w sposób absolutnie legalny, czerpią zysk z wyrządzonej szkody. Najczęstszym przypadkiem jest wejście w posiadanie [raczej: w prawo własności ‒ Ł.P.] przez zasiedzenie – jeśli będę naruszał twoją ziemię wystarczająco długo, pewnego dnia uzyskam prawo do przechodzenia

Koncepcję R. Dworkina rozwinął R. Alexy, dla którego reguły (niem. Regeln) są normami, które mogą być spełnione lub nie. „Jeśli jakaś norma obowiązuje, to należy zrobić wszystko, czego ona wymaga, nie więcej ani mniej”202. Reguły mają wyraźnie określony zakres zastosowania i są stosowane przez prostą subsumcję do stanu faktycz-nego203. Natomiast zasady (niem. Prinzipien) są „[…] normami, które nakazują, żeby coś było realizowane we względnie dużym zakresie w stosunku do prawnych i rzeczy-wistych możliwości. Zgodnie z tym zasady są nakazami optymalizacji, których cechą jest to, że mogą być spełnione w różnym stopniu […]”. Zasady w procesie stosowania wymagają optymalizacji, a zatem realizacji określonego dobra (wartości) w stopniu możliwie największym w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych. W tym ujęciu reguły i zasady są obowiązującymi normami204, różniącymi się stopniem ich realizacji205.

Dla R. Alexy’ego „teoria zasad jest teorią wartości oczyszczoną z nieuzasadnionych założeń”206. Stopniowe spełnienie zasad koresponduje ze stopniową realizacją wartości. „Odpowiada temu to, że zdania Federalnego Trybunału Konstytucyjnego o wartościach można przeformułować w zdania o zasadach, zdania zaś o zasadach w zdania o warto-ściach, nie tracąc treści. Zamiast stwierdzić, że «wolność prasy […] kryje możliwość po-padnięcia w konflikt z innymi wartościami chronionymi przez ustawę zasadniczą» w wy-roku w sprawie Spiegla Trybunał mógłby też powiedzieć, że wolność prasy kryje możliwość

przez nią, ilekroć mi się spodoba” ‒ R. Dworkin, Biorąc prawa poważnie…, s. 61-62; H. Izdebski,

Doktry-ny polityczno-prawne…, s. 158-159; Z. Pulka, Pojęcie państwa w filozofii R. Dworkina, [w:] Z. Pulka (red.), Legitymizacja państwa w prawoznawstwie, Acta Universitatis Wratislaviensis No 1885, „Prawo” 1996,

t. CCLII, Wrocław, s. 157-172; M. Kordela, Zasady prawa…, s. 50-61; taż, Kategoria norm, zasad oraz

wartości prawnych. Uwagi metodologiczne w związku z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego,

„Prze-gląd Sądowy” 2009, Nr 5, s. 26-27.

202 R. Alexy, Teoria praw podstawowych, przeł. B. Kwiatkowska, J. Zajadło, Warszawa 2010, s. 78.

203 H. Izdebski, Elementy teorii i filozofii prawa…, s. 212; tenże, Doktryny polityczno-prawne…, s. 159-160.

204 „Tutaj reguły i zasady należy objąć jednym pojęciem normy. Zarówno reguły, jak i zasady są nor-mami, ponieważ obie mówią, co czynić jest powinne” ‒ R. Alexy, Teoria praw podstawowych…, s. 75. Chodzi o normy postępowania w ujęciu kontynentalnym. „Przez normę postępowania sformułowaną w określonym języku rozumie się takie wyrażenie tego języka, które określonym podmiotom (adresatom tej normy) nakazuje albo zakazuje określone zachowania w określonych okolicznościach” ‒ Z. Ziembiński, [w:] S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 25. „To właśnie norma postępo-wania jako norma prawna – a nie przepis czy fragment aktu normatywnego – stanowi podstawę do czynno-ści stosowania prawa. […] Alexy jednak […] pozostawił wspólną kategorię dla reguł i zasad: kategorię norm postępowania. Reguły i zasady są obowiązującymi normami prawnymi, mimo tak wyraźnej różnicy między nimi” ‒ M. Kordela, Kategorie norm, zasad oraz wartości prawnych..., s. 26-27.

205 R. Alexy, Teoria praw podstawowych…, s. 78; A. Wróbel, Prawo podmiotowe publiczne, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), dz. cyt., tom I, s. 310; H. Izdebski, Elementy teorii i filozofii

prawa…, s. 212; tenże, Doktryny polityczno-prawne…, s. 159-160; T. Gizbert-Studnicki, Zasady i reguły

prawne, „Państwo i Prawo” 1988, z. 3, passim; M. Kordela, Zasady prawa…, s. 61-86; taż, Kategoria norm, zasad oraz wartości prawnych…, s. 27; Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa…, s. 67; M. Dybowski, Prawa fundamentalne w orzecznictwie ETS, Warszawa 2007, s. 24-25; A. Frąckowiak-Adamska, dz. cyt., s. 27.

kolidowania z innymi zasadami ustanowionymi w ustawie zasadniczej”207. Generalnie rzecz ujmując można przyjąć, że każdej zasadzie odpowiada określona wartość, którą należy uwzględniać w argumentacji prawniczej. Jeżeli zaś różne zasady (wartości) koli-dują ze sobą, trzeba znaleźć optymalną równowagę między nimi208.

Stąd też należy przyjąć, że „zasady prawa zawsze mają wymiar aksjologiczny – formułują powinność nie określonego zachowania, lecz realizowania określonych war-tości […]”209. Innymi słowy, normy-zasady od norm-reguł odróżnia przedmiot obowiąz-ku. Normy-zasady nakazują realizację konkretnej wartości w stopniu maksymalnie możliwym, podczas gdy normy-reguły nakazują wykonanie określonego czynu210. W tym pierwszym przypadku możemy więc mówić o wartościach prawnych (ang. legal

value) inkorporowanych w zasady prawa211, które mają charakter wiążący212. Tak rozu-miane wartości prawne ujawniają się w procesie stosowania prawa przede wszystkim w systemach prawnych nie w pełni ukształtowanych, w szczególności tam, gdzie braku-je tekstu prawnego213.

Podobnie w nauce o europejskim prawie administracyjnym T. Tridimas akcentuje rolę wartości wyrażonych w zasadach ogólnych tego porządku prawnego. W jego oce-nie zasady ogólne muszą wyrażać fundamentalne i wspólne wartości systemu prawne-go214. Zdaniem zaś rzecznika generalnego D. de Lamothe, „zasady krajowych systemów prawnych przyczyniają się do powstania filozoficznego, politycznego i prawnego sub-stratu dla państw członkowskich, z którego na drodze orzecznictwa wyłania się niepisa-ne prawo wspólnotowe”215.

W końcu należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 TUE Unia Europejska opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości,

207 Tamże, s. 116-117.

208 A. Peczenik, On Law and Reason, Dordrecht-Boston-London 2008, s. 154-158. O procedurze wy-ważania zasad (ang. procedure of balancing) będzie mowa w dalszej części pracy.

209 H. Izdebski, Doktryny polityczno-prawne..., s. 158. O konstytucji i jej zasadach jako o „nośniku wartości” zob. J. Jeżewski, Wartości konstytucyjne jako podstawa stabilizacji ustroju samorządu

terytorial-nego we Francji, [w:] J. Zimmermann (red.), Aksjologia prawa administracyjterytorial-nego tom I, Warszawa 2017,

s. 91; R. Kusiak-Winter, Aksjologia w świetle konstytucjonalizacji prawa administracyjnego, [w:]

Aksjolo-gia prawa administracyjnego…, s. 73.

210 M. Kordela, Zasady prawa..., s. 9, s. 102 i s. 278.

211 W koncepcji M. Artienzy i J. Ruiza Manery zasady prawne traktowane są jako zdania charakteryzu-jące się zdolnością do „transportowania” wartości, szerzej zob. M. Kordela, Zasady prawa..., s. 110.

212 O obowiązywaniu zasad zob. M. Kordela, Zasady prawa..., s. 11-12.

213 O walorach wartości prawnych zob. szerzej. F. Longchamps, Z problemów poznania…, s. 45.

214 T. Tridimas, dz. cyt., s. 1-3. Zob. A. Kalisz-Prakopik, L. Leszczyński, Zasady prawa w stosowaniu

prawa wspólnotowego, „Europejski Przegląd Sądowy” 2005, nr 1, s. 23; J. Maliszewska-Nienartowicz,

Za-sada proporcjonalności w prawie Wspólnot Europejskich, Toruń 2007, s. 29.

215 Opinia rzecznika generalnego D. de Lamothe’a z dnia 2 grudnia 1970 r. przedstawiona w sprawie C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und

państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób nale-żących do mniejszości216. Zasady ogólne, które mają swoje umocowanie w wartości chronionej przez Traktaty, tj. wartości państwa prawnego, to między innymi zasada: pro-porcjonalności, pewności prawnej i ochrony uzasadnionych oczekiwań. Wszystkim tym zasadom może zostać nadana postać takich wypowiedzi, jakie nakazują realizowanie da-nej wartości odpowiednio: proporcjonalności, pewności prawda-nej i ochrony uzasadnionych oczekiwań217. Na tożsamość zasad i wartości zwraca również uwagę sieć naukowo-badaw-cza ReNEUAL we wprowadzeniu do modelu przepisów regulujących postępowanie admi-nistracyjne Unii Europejskiej (dalej jako ReNEUAL model przepisów)218, gdzie zauważo-no, że „wartości i zasady konstytucyjne są kluczowymi standardami normatywnymi przesądzającymi o kształcie zasad postępowania w zakresie wdrażania prawa UE. Należą do nich zasada praworządności oraz będące jej emanacjami zasada legalności, pewności prawa, proporcjonalności działań publicznych i ochrony uzasadnionych oczekiwań”219.

W tym miejscu należy również przypomnieć, że do cech przedmiotowo istotnych (essentialia negotii) zasad prawa należy przede wszystkim wysoka pozycja w hierarchii systemu prawa lub jego części220. Zasada prawna może mieć charakter naczelny dla całe-go systemu prawnecałe-go. Wówczas ma charakter konstytucyjny i jest wyrażona albo

expres-sis verbis w ustawie zasadniczej (np. zasada państwa prawnego), albo znajduje pośrednie umocowanie w ustawie zasadniczej, wymagające sięgnięcia po reguły inferencyjne (np. zasada zaufania)221. Źródła, z których rekonstruowane są zasady, zależą od właści-wości kultury prawnej i mogą wynikać wprost z tekstu prawnego lub z orzecznictwa.

W końcu należy zauważyć, że zasady prawne charakteryzują się dużą ogólnością, a tym samym elastycznością. Mają one szerszy zakres zastosowania niż normy-reguły222. Dlatego też ich treść musi być dookreślona przez orzecznictwo (prawo sędziowskie)

216 T. Tridimas, dz. cyt., s. 14-17; H.C.H. Hofmann, G.C. Rowe, A.H. Türk, Administrative Law…, s. 144-145.

217 M. Kordela, Zasady prawa..., s. 273-274; taż, Principles of Law as a Theoretical Category –

Re-marks on the Background of the General Principles of Community Law, [w:] A. Bodnar, M. Kowalski, R. Raible, F. Schorkopf (eds), The Emerging Constitutional Law of European Union – German and Polish

perspectives, Berlin-Heidelberg-New York 2003, s. 582.

218 W pracy posługuję się pojęciem ReNEUAL model przepisów, a nie terminem ReNEUAL model ko-deksu. W oryginalnym tytule nie ma słowa code. Sieć ReNEUAL posługuje się pojęciem rules (ReNEUAL

Model Rules on EU Administrative Procedure). A zatem ReNEUAL model przepisów dotyczących procedur

administracyjnych UE. Rules należy tłumaczyć jako przepisy, a nie jako zasady (principles).

219 P. Craig, D. Curtin, G. della Cananea, H.C.H. Hofmann, O. Mir, J.-P. Schneider, M. Wierzbowski, J. Ziller, Księga I – Przepisy ogólne. A. Wprowadzenie..., s. 5; P. Craig, D. Curtin, G. della Cananea, H.C.H. Hofmann, O. Mir, J.-P. Schneider, M. Wierzbowski, J. Ziller, Book I – General Provisions, [w:]

ReNEUAL Model…, s. 28-29.

220 Na przykład w prawie cywilnym materialnym: zasada swobody zawierania umów; w prawie kar-nym procesowym: zasada in dubio pro reo.

221 M. Kordela, Zasady prawa..., s. 286.

i doktrynę223. Reasumując, należy podkreślić, że zasady prawne to normy formujące na-kaz zrealizowania pewnych fundamentalnych wartości. Jednocześnie są to normy hierar-chicznie nadrzędne w stosunku do norm-reguł i charakteryzują się szerszym zakresem zastosowania.