Typologia zasad ogólnych europejskiego prawa administracyjnego

Zasady ogólne europejskiego prawa administracyjnego nie mają charakteru jed-norodnego. Ich wielość wymaga więc jakiegoś uporządkowania klasyfikującego. Dlate-go należy zrekonstruować typologię zasad ogólnych, zidentyfikować miejsce zasady ogólnej ochrony uzasadnionych oczekiwań jednostki w tej typologii oraz przedstawić wynikające z tego implikacje.

Na wstępie tych rozważań należy zastrzec, że przedstawiony poniżej przegląd nie ma charakteru wyczerpującego. Zaprezentowane zostaną bowiem tylko te klasyfikacje zasad ogólnych, które będą przydatne do ustalenia charakteru prawnego zasady ogólnej ochrony uzasadnionych oczekiwań jednostki.

I tak J. Raitio wyróżnia następujące typy zasad prawa europejskiego: 1) zasady wynikające z Traktatów,

2) zasady ogólne prawa europejskiego (inaczej: zasady wspólne), 3) zasady oparte na case law TS224.

Pierwsza grupa została wyróżniona ze względu na kryterium źródła zasad, którym są Traktaty. Do tej kategorii J. Raitio zalicza zasadę: lojalnej kooperacji (art. 4 ust. 3 TUE), niedyskryminacji (art. 10 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskie, dalej TFUE, art. 18 TFUE)225, równości kobiet i mężczyzn (art. 153 TFUE i art. 157 TFUE), równości (art. 19 TFUE), legalności (art. 5 ust. 1 TUE i art. 263 TFUE), pomocniczości (art. 5 ust. 3 TUE) i proporcjonalności (art. 5 ust. 3 TUE)226.

Co się zaś tyczy drugiej kategorii, J. Raitio pisze, że zasady ogólne prawa euro-pejskiego pełnią rozmaite funkcje. Przede wszystkim są pomocne w procesie wykładni

223 J. Maliszewska-Nienartowicz, Zasady ogólne prawa jako źródło..., s. 26-29. Ta elastyczność tylko pozornie może przemawiać o braku potrzeby systematyzacji. Dorobek TSUE dotyczący zakresu zastosowa-nia zasady ogólnej ochrony uzasadnionych oczekiwań jest na tyle ugruntowany, że na podstawie jego ana-lizy można dokonać pewnych uogólnień. Rzecznik generalny P. Léger wyjaśnił, że: „uwzględniając jej su-biektywny charakter, trudno jest podać wyczerpującą definicję zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Jednakże z punktu widzenia jej zastawania w orzecznictwie można powiedzieć, że naruszenie tej zasady następuje, w sytuacji gdy spełnione są następujące przesłanki […]” ‒ opinia rzecznika generalnego P. Lége-ra z dnia 9 lutego 2006 r., przedstawiona w spLége-rawach połączonych C-182/03 i C-217/03, Belgia i Forum 187

v. Komisji, pkt 368, niepubl. Zob. opinia rzecznika generalnego Y. Bota z dnia 23 kwietnia 2009 r.

przedsta-wiona w sprawie C-519/07, Komisja v. Koninklije Friesland Foods NV, pkt 74-80, niepubl.

224 J. Raitio, dz. cyt., s. 95.

225 Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wersje skonsolidowane, Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 47-390.

prawa europejskiego i wypełnianiu luk w tym systemie prawnym (ang. fill gaps in EU

law). Naruszenie zasady ogólnej może być też podstawą odpowiedzialności deliktowej Unii Europejskiej i podstawą kontroli legalności działań legislacyjnych oraz administra-cyjnych Unii. Mówiąc wprost, zasady ogólne mają chronić jednostkę przed nadmierną ingerencją władzy publicznej w sferę jej praw. J. Raitio podkreśla przy tym, że wynikają one ze wspólnego dziedzictwa prawnego państw członkowskich. W tej kategorii wymie-nia zasady: pewności prawa, państwa prawnego, odwołalności nielegalnych aktów nor-matywnych w rozsądnym czasie, dobrej administracji, nadużycia władzy, rzetelnego procesu, proporcjonalności, ne bis in idem, lis pendens, nulla poena sine lege, prawa do sądu, dostępu do akt sprawy, ochrony prywatności, ochrony prawa własności, pacta

sunt servanda, dobrej wiary, zakazu bezpodstawnego wzbogacenia się i ochrony praw podstawowych. J. Raitio zaznacza jednak, że przedstawiona lista ma charakter przykła-dowy, a nie wyczerpujący227.

Do trzeciej kategorii zasad J. Raitio zalicza zasadę: pierwszeństwa i bezpośred-niego obowiązywania prawa europejskiego, obowiązku proeuropejskiej wykładni prawa krajowego, odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednost-kom w wyniku naruszenia prawa europejskiego przez te państwa. Są to zasady, które służą przede wszystkim do rozstrzygania konfliktów norm prawa europejskiego i krajo-wego. Określają więc skutki prawa europejskiego w systemie prawnym państw człon-kowskich228.

Natomiast A. Kalisz-Prakopik i L. Leszczyński proponują następujący podział za-sad ogólnych prawa europejskiego:

1) „zasady dotyczące zagadnień ustrojowych”, wywodzące się z konstytucyjnych tradycji państw członkowskich,

2) zasady odnoszące się do relacji między prawem europejskim a krajowym, 3) zasady dotyczące praw i wolności jednostki,

4) tzw. swobody prawa gospodarczego.

Pierwszą kategorię stanowią wspólne fundamenty europejskiej kultury prawej (jak np. zasada praworządności). „Wynikają one w sposób bezpośredni lub dorozumiany nie tylko z samej regulacji konstytucyjnych obowiązujących w państwach członkowskich Wspólnoty, ale także z umów międzynarodowych zawartych przez państwa członkow-skie oraz – w sposób niejako wtórny – z traktatów założycielskich samej Wspólnoty”229.

Zasady dotyczące relacji między prawem europejskim a krajowym to przede wszystkim zasada pierwszeństwa i bezpośredniego skutku. Niektóre z nich, jak np. zasada

227 Tamże, 101-104.

228 Tamże, s. 105-116.

subsydiarności, należą do prawa pisanego. Inne są „odkrywane” i formułowane przez Trybunał230.

Trzecia grupa to prawa podstawowe zawarte w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej KPP), zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskich (art. 6 ust. 1 i 3 TUE)231.

Natomiast swobody prawa gospodarczego, to zasady materialnego (gospodarcze-go) prawa europejskiego związane z podstawowymi wolnościami jednolitego rynku eu-ropejskiego. Innymi słowy, są to „[…] materialne i skodyfikowane zasady prawa wspól-notowego, dotyczące jego poszczególnych dziedzin i wynikające ze źródeł analogicznych jak w przypadku grupy drugiej”232.

J. Maliszewska-Nienartowicz zasady ogólne systematyzuje w następujący sposób: 1) zasady wywodzące się z prawa międzynarodowego,

2) zasady specyficzne dla europejskiego prawa administracyjnego, 3) zasady wspólne dla systemów prawnych państw członkowskich, 4) prawa podmiotowe233.

Jeżeli chodzi o pierwszą kategorię, to A. Maliszewska-Nienartowicz wskazuje, że Trybunał rzadko odwołuje się do zasad ogólnych prawa międzynarodowego lub do zwy-czaju234. Natomiast zasady specyficzne dla prawa europejskiego wynikają przede wszyst-kim z Traktatów235.

Co się zaś tyczy zasad wspólnych, to są one rekonstruowane przez Trybunał z ustawodawstwa, doktryny i orzecznictwa państw członkowskich, a czasem nawet mają swoje źródło w prawie rzymskim. Konkretna zasada może zostać uznana za zasadę wspólną tylko wtedy, gdy jest zgodna ze strukturą i celami UE. Trybunał dokonuje bo-wiem oceny z punktu widzenia potrzeb Unii. Często tak ustalone zasady „wracają” do państw członkowskich wzbogacone o „wartość dodaną” przez Trybunał (mogą mieć na-wet inną treść lub zakres zastosowania)236.

Prawa podstawowe stanowią zaś odrębną kategorię, pomimo że ich źródło wynika z prawa międzynarodowego lub tradycji konstytucyjnych państw członkowskich (a za-tem mogłyby być zaliczone do kategorii pierwszej bądź trzeciej)237.

230 Tamże.

231 Tamże.

232 Tamże.

233 J. Maliszewska-Nienartowicz, Zasada proporcjonalności…, s. 34-35.

234 Tamże, s. 34.

235 Tamże, s. 34-35.

236 Tamże, s. 25-36.

W literaturze zagranicznej znany jest podział na zasady aksjomatyczne (fr.

princi-pes axiomatiques), strukturalne (fr. principrinci-pes structurels) i wspólne (fr. principrinci-pes com-muns)238. Te pierwsze wynikają z samego pojęcia porządku prawnego, a zatem nie obo-wiązują z uzasadnienia tetycznego. Natomiast zasady strukturalne to te, które wynikają ze specyfiki Unii Europejskiej i są skonstruowane specjalnie na potrzeby jej porządku prawnego (np. zasada pierwszeństwa i bezpośredniego skutku). Zasady wspólne to kate-goria charakterystyczna dla ponadnarodowych systemów prawnych (ang.

supra-natio-nal legal systems), na dowód czego wskazuje się, że art. 340 TFUE odsyła do zasad

ogólnych wspólnych dla państw członkowskich, podobnie jak art. 38 Statutu Międzyna-rodowego Trybunału Sprawiedliwości239.

T. Tridimas, kontestując powyższą klasyfikację, wyróżnia zasady wynikające z wartości państwa prawnego i zasady systemowe240. Do tej pierwszej kategorii zalicza między innymi zasadę: ochrony praw podstawowych, równości, proporcjonalności, pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań i prawa do obrony. Są one rekon-struowane przez Trybunał ze wspólnej tradycji prawnej państw członkowskich opartej na zasadzie państwa prawnego. Ta wspólna koncepcja zbliżona jest do niemieckiej kon-strukcji Rechtsstaat konstytuującej materialne i proceduralne ograniczenia kompetencji władzy publicznej. A zatem zasady te regulują przede wszystkim relacje pomiędzy jed-nostką oraz władzą wykonawczą (zarówno na poziomie unijnym, jak i krajowym). Dla-tego to właśnie te zasady są kwintesencją europejskiego prawa administracyjnego241.

Zasady systemowe określają natomiast konstytucyjną strukturę Unii Europejskiej i regulują relacje pomiędzy Unią a państwami członkowskim. Do tej kategorii T. Tridi-mas zalicza zasadę: przypisanych kompetencji (art. 5 ust. 1 TUE), pomocniczości (art. 5 ust. 3 TUE), lojalnej kooperacji (art. 4 ust. 3 TUE) i równowagi instytucjonalnej. Ponad-to do zasad systemowych należą zasady wynikające z cech charakterystycznych prawa europejskiego, czyli zasada pierwszeństwa i bezpośredniego skutku242.

Na podstawie dotychczasowych ustaleń i na potrzeby niniejszej pracy należy zapro-ponować następujący podział zasad ogólnych europejskiego prawa administracyjnego:

1) zasady ogólne wynikające expressis verbis z Traktatów,

238 T. Tridimas, dz. cyt., s. 3.

239 Karta Narodów Zjednoczonych, Statut Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości i porozu-mienia ustanawiającego Komisję Przygotowawczą Narodów Zjednoczonych z dnia 6 czerwca 1945 r., Dz. U. 1947, Nr 23, poz. 90.

240 T. Tridimas, dz. cyt., s. 4.

241 Tamże. J.-M. Woehrling pisze, że sądowa kontrola administracji w Europie prowadzi do wykształ-cenia wspólnych zasad prawnych wpisanych w wartość państwa prawnego (wynikających z formuły pań-stwa opartego na rządach prawa) takich jak: zasada bezstronności, równości wobec prawa, proporcjonalno-ści, uzasadnionych oczekiwań itd. Tenże, Judicial Control of Administrative Authorities in Europe: Toward

a Common Model, „Hrvatska Javna Uprava” 2006, Nr 3, s. 48-51.

2) zasady wspólne dla tradycji prawnych państw członkowskich, wywodzące się z wartości państwa prawnego (niem. Rechtsstaat, ang. the Rule of law, fr. État

de droit),

3) zasady regulujące relacje pomiędzy Unią Europejską i państwami członkowski-mi, w tym określające skutek prawa europejskiego w państwach członkowskich, 4) prawa podstawowe (art. 6 ust. 3 TFUE),

5) zasady wynikające z prawa międzynarodowego publicznego.

Zasada ogólna ochrony uzasadnionych oczekiwań nie jest wyrażona wprost w przepisach traktatowych, nie reguluje też kolizji norm europejskiego prawa admini-stracyjnego i krajowego oraz nie należy do kategorii praw podstawowych243. W prawie międzynarodowym publicznym ochrona uzasadnionych oczekiwań może przyjmować formę estoppelu. Według A. Kozłowskiego charakter prawny Unii Europejskiej pozwala

243 W doktrynie zwraca się uwagę, że treść zasady dobrej administracji z art. 41 KPP może dublować się z niektórymi zasadami wspólnymi tradycjom prawnym państw członkowskich, takimi jak choćby zasada ogólna ochrony uzasadnionych oczekiwań jednostki ‒ K.D. Classen, Gute Verwaltung im Recht

der Europäischen Union. Eine Untersuchung zu Herkunft, Entstehung und Bedeutung des Art. 41 Abs. 1 und 2 der Europäischen Grundrechtscharta, Berlin 2008, s. 373. Wprawdzie art. 41 KPP wśród

elemen-tów dobrej administracji wprost nie wymienia ochrony uzasadnionych oczekiwań, jednak nie można za-pominać, że katalog ten ma charakter otwarty. Rozwinięcia tej regulacji można więc poszukiwać w uchwalonym przez Parlament Europejski 6.09.2001 r. Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Admini-stracyjnej (dalej EKDPA, J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji (wprowadzenie, tekst,

komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych), Warszawa 2007,

s. 27) oraz w akcie Rady Europy, tj. w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy CM/Rec (2007) 7 z 20.07.2007 r. – Prawo do dobrej administracji (dalej RKM, opublikowany w: „Biuletyn RPO – Materiały” 2008/60, s. 251-259), zob. Z. Kmieciak, Prawo administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo

europej-skie, Warszawa 2010, s. 64. I tak art. 10 ust. 2 EKDPA zaleca urzędnikowi uwzględnienie uzasadnionych i słusznych oczekiwań jednostki, które wynikają z działań podejmowanych przez daną instytucję w prze-szłości. Nie wdając się w szczegóły w tym zakresie, można zauważyć, że cytowana norma (instrukcja urzędnicza) w swym zakresie przedmiotowym odnosi się tylko do utrwalonej praktyki administrowania będącej w tym wypadku wyłącznym źródłem uzasadnionych oczekiwań. Tymczasem w RKM w ogóle pominięto kwestię ochrony uzasadnionych oczekiwań; Z. Kmieciak, Prawo administracyjne i

sądowoad-ministracyjne…, s. 72. Dlatego też przedmiotem dalszych rozważań należy uczynić zasadę ogólną ochrony

uzasadnionych oczekiwań wspólną tradycjom prawnym państw członkowskich opartych na wartości pań-stwa prawnego, nie ograniczając się tylko do prawa do dobrej administracji; Ł. Prus, W kwestii ochrony

uzasadnionych oczekiwań..., s. 34. Zgodnie z zaleceniem nr 1 rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia

15 stycznia 2013 r. zawierającego zalecenia dla Komisji w sprawie prawodawstwa dotyczącego postępowa-nia administracyjnego w Unii Europejskiej (2012/2024(INL)), przyszłe rozporządzenie regulujące proce-dury administracyjne przed instytucjami, organami i jednostkami organizacyjnymi Unii (tzw. administra-cją unijną lub administraadministra-cją bezpośrednią) powinny gwarantować prawo do dobrej administracji za pomocą otwartej, efektywnej i niezależnej administracji w oparciu o europejskie prawodawstwo dotyczące postępowania administracyjnego. Stosownie do zalecenia nr 3 przyszłe rozporządzenie powinno regulo-wać zasadę spójności i uzasadnionych oczekiwań: administracja unijna powinna wykazyregulo-wać konsekwen-cję we własnych działaniach i działać zgodnie z normalnymi praktykami administracyjnymi, które zostaną podane do publicznej wiadomości. W przypadku uzasadnionych podstaw do odstąpienia od takiej normal-nej praktyki administracyjnormal-nej w indywidualnych przypadkach należy podać ważne uzasadnienie takiego odstępstwa. Uzasadnione i słuszne oczekiwania osób wynikające ze sposobu, w jaki administracja unijna działała w przeszłości, powinny być respektowane. Z powyższego nie wynika jednak, aby rezolucja okre-ślała relacje pomiędzy prawem do dobrej administracji, a zasadą spójności i uzasadnionych oczekiwań.

na zarysowanie dwóch podstawowych kierunków skuteczności estoppelu w prawie eu-ropejskim. „Występuje tu aspekt zewnętrznej skuteczności estoppelu w relacjach WE/ UE z innymi oraz płaszczyzna skuteczności wewnętrznej w ramach współpracy organi-zacyjnej” (wzajemne relacje między państwami członkowskimi i między nimi a samą Unią)244. A. Kozłowski podkreśla przy tym, że wprawdzie estoppel i zasada ogólna ochrony uzasadnionych oczekiwań jednostki dotyczą tych samych wartości, jednak różnią się w szczegółach. Ten pierwszy w prawie UE przyjmuje formę tzw. estoppelu

sensu stricto, który jest konstrukcyjnie odmienny od zasady ogólnej ochrony uzasadnio-nych oczekiwań245. Estoppel w ścisłym tego słowa znaczeniu zawiera konstytutywny elementy w postaci szkody majątkowej bądź nieuprawnionej korzyści. Dopiero estoppel

sensu largo bez tego elementu (szkody) zbliżony jest do zasady ogólnej ochrony uzasad-nionych oczekiwań246. Jednakże w prawie unijnym estoppel przyjmuje formę estoppelu

sensu stricto²⁴⁷.

Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań jednostki jest przykładem zasady wspólnej dla tradycji państw członkowskich, czego do końca nie można powiedzieć o estoppelu w sferze stosunków wewnętrznych UE248. Tytułem uzupełnienia można od-notować, że zarówno w sferze zewnętrznej, jak i wewnętrznej w ramach Unii Europej-skiej estoppel dotyczy relacji między państwami lub organami administracji publicznej. Bezpośrednio nie reguluje zaś ochrony sytuacji prawnej jednostki (relacje wertykalne). Tymczasem przedmiotem dalszych rozważań jest ochrona uzasadnionych oczekiwań jednostki.

W końcu należy podnieść, że w judykaturze i doktrynie powszechny jest pogląd, iż ochrona uzasadnionych oczekiwań jednostki jest zasadą wspólną dla tradycji praw-nych państw członkowskich, która znajduje swoje umocowanie w wartości państwa prawnego249. Należy więc przejść do omówienia charakteru prawnego i funkcji zasad wspólnych dla tradycji prawnych państw członkowskich.

244 A. Kozłowski, Estoppel jako ogólna zasada prawa międzynarodowego…, s. 337-338.

245 Tamże, s. 342.

246 Tak A. Kozłowski, Estoppel w prawie wspólnotowym…, s. 318.

247 Tenże, Estoppel jako ogólna zasada prawa międzynarodowego…, s. 342.

248 Tamże, s. 342.

249 J. Schwarze pisze nawet, że zasady ogólne ochrony pewności prawnej i uzasadnionych oczekiwań stanowią najwyższą zasadę („[…] principles of legal certainty and of the protection of legitimate expecta-tions constitute «superior rules of law»”) ‒ J. Schwarze, European Administrative Law…, s. 940-941 i s. 949-953. Zob. P. Craig, G. de Búrca, dz. cyt., s. 586; P. Craig, Substantive Legitimate Expectations

in Domestic and Community Law…, s. 289-312; P. Reynolds, dz. cyt., s. 340; A. Wentkowska, [w:] J. Barcik,

3.4.3. Zasady wspólne dla tradycji prawnych państw członkowskich i ich