Nowoczesna polityka rozwoju powinna się koncentrować przede wszystkim na kwestii systemu dostarczania dóbr, podczas gdy dotychczas władze publiczne skupiały się na systemach regulacji, co ukierunkowuje politykę gospodarczą nie na rozwój, lecz na równowagę i koniunkturę.
Niestety w tym zakresie w teorii dóbr w ekonomii panuje nieład. Najczęściej ekonomiści i politycy gospodarczy odwołują się do ogromnie upraszczającego schematu rozróżniającego jedynie „dobra publiczne” i „dobra rynkowe”. Niewielu próbuje wyjść poza te ramy i dostrzec występowanie także dóbr innego rodzaju.
Klasyczna definicja czystego dobra publicznego została sformułowana przez Paula Samuelsona w następujący sposób: „każda indywidualna konsumpcja takie-go dobra nie jest ograniczana przez żadną inną jetakie-go indywidualną konsumpcję”
[Samuelson, 1954]. Ta koncepcja dobra publicznego zakłada, że jest ono niepo-dzielne dla konsumujących je jednostek, dla każdej z nich czyste dobro publiczne jest dostępne w całości, podczas gdy czyste dobra prywatne są podzielne w ten sposób. Tym samym nie można nikogo wyłączyć z konsumpcji czystego dobra publicznego i jednostka sama nie może się z niej wyłączyć, zrezygnować z niej ani odrzucić dobra publicznego. Przy czym wykluczalność z konsumpcji dobra pu-blicznego jest zakładana jako technicznie niemożliwa bądź ekonomicznie nieopła-calna. W konsekwencji nie da się wprowadzić powszechnej i obowiązkowej opłaty za korzystanie z dobra publicznego. Może być to co najwyżej opłata dobrowolna i uiszczana w wysokości, którą sam konsument uzna za właściwą.
Drugą powszechnie, podręcznikowo przyjmowaną cechą czystych dóbr pu-blicznych jest „nierywalizacyjność” (non-rivalness) ich konsumpcji, co jest ro-zumiane w ten sposób, że marginalny koszt uczestnictwa w konsumpcji takiego dobra kolejnej osoby jest równy zeru. Przy czym dobro „nierywalizacyjne” nieko-niecznie jest dobrem „niewykluczalnym” z konsumpcji.
Dobra publiczne w rzeczywistości nie są darmowe, ponieważ ich dostarczanie nie jest bezkosztowe. Nawet jeśli jest to dostarczanie całkowicie nieodpłatne, to w praktyce jest finansowane z podatków. Dobro publiczne nie ma rynkowej ceny, a więc ewentualna odpłatność jest rozumiana jako uiszczanie ryczałtowej i sym-bolicznej opłaty, częściowo pokrywającej koszty jego wytwarzania. A to oznacza, że jego wytwarzaniem i dostarczaniem nie są zainteresowani prywatni przedsię-biorcy, gdyż nie mogą w tym przypadku osiągnąć zysku. Czyste dobra publiczne są zatem finansowane z budżetu publicznego. To podejście wydaje mi się bardzo re-strykcyjne i zawężające ideę dóbr publicznych do sfery niektórych usług ogólnego pożytku publicznego. Ponadto implikuje ono bardzo prosty schemat postępowa-nia władzy publicznej, który prowadzi do jednoznacznego określepostępowa-nia, jakie dobra mogą zostać dopuszczone jako czyste dobra publiczne [zob. Schemat 1]. W moim przekonaniu w praktyce tak to nie działa i działać nie może.
84
Schemat 1: Schemat analizy dóbr w ekonomii neoklasycznej
Źródło: Brown, Jackson 1982, s. 29
Sektor publiczny ma przede wszystkim wytwarzać dobra publiczne. Jeżeli jed-nak czyni to nieudolnie, władza publiczna jest niesprawna i nadużywana, to za-miast „publicznego dobra” społeczeństwo może otrzymywać „publiczne zło”. Py-tanie, czy mogą temu zapobiec sektory prywatny i obywatelski oraz w jaki sposób.
Czy wykluczenie
85
Problemem podejmowanym przez neoklasyczną teorię ekonomii jest optyma-lizacja ilości dóbr publicznych. Formalnym rozwiązaniem tego zagadnienia jest reguła, zgodnie z którą suma krańcowych stóp substytucji pomiędzy dobrem pu-blicznym a dobrem prywatnym dla dwu jednostek musi być równa kosztowi krań-cowemu dostarczenia (dodatkowej jednostki) dobra publicznego. Teoria ta pod-powiada także dwa instytucjonalne mechanizmy stosowania tej formuły. Jednym z nich jest głosowanie, drugim imitacja rynkowego systemu alokacji.
Łatwo dostrzec, że oba te sposoby są praktycznie niewykonalne. Nie da się stworzyć systemu powszechnego głosowania, w którym można byłoby decydować o skali i proporcji dostarczania przez państwo różnego rodzaju dóbr publicznych.
Nie da się też stworzyć algorytmu obliczeniowego, który imitowałby zachowania uczestników rynku. Są to idee utopijne. Wytwarzaniem dóbr, w tym nawet pu-blicznych, nie można centralnie sterować. Praktycznie państwo może natomiast kreować, poprzez swoją politykę, odpowiednie rozwiązania instytucjonalne, które będą w określony sposób determinować proporcje wytwarzania różnego rodzaju dóbr. I to jest jedna z istotnych funkcji nowoczesnego państwa, mieszcząca się w zakresie polityki rozwoju.
Jeśli odrzuci się koncepcję rzeczywistego wyboru konsumenta, a jednocześnie przyjmie założenie, że dobra publiczne mają być dostarczane przez podmioty wła-dzy publicznej, to natychmiast rodzi się pytanie, jak władza publiczna powinna wyznaczać cenę i koszt dostarczania tych dóbr. Nie jest możliwe w tym przypadku żadne rozwiązanie optymalizacyjne, gdyż władza publiczna nie może znać funkcji preferencji wszystkich obywateli, tym bardziej że nie ma możliwości, aby mogli oni je faktycznie ujawnić. Nie ma zatem możliwości pełnej agregacji indywidual-nych preferencji dotyczących konsumpcji dóbr publiczindywidual-nych. Na co zresztą twórcy klasycznej teorii dóbr publicznych od początku wskazywali. Z czego wynika ra-cjonalna sugestia, aby w jak największym stopniu dostarczanie dóbr pozostawić rynkowi, a zakres dóbr publicznych ograniczyć do niezbędnego minimum.
Tak czy owak, rodzi się istotne pytanie: w jaki sposób można praktycznie defi-niować interes publiczny w ogóle, a w szczególności w zakresie dostarczania dóbr publicznych. To zasadniczy problem teorii i praktyki demokracji, ale jednocześnie jedno z kluczowych zagadnień ekonomicznych; sposób jego rozwiązania rzutuje na model rozwoju.
Omawiane powyżej podejście teoretyczne obejmuje także występowanie dóbr mieszanych (mixed goods), czyli takich, które mają cechy dóbr publicznych oraz prywatnych. Przykładem może być opieka zdrowotna: gdy konkretne świadczenie medyczne otrzymuje jednostka, jest ono uznawane za dobro prywatne, natomiast staje się jednocześnie dobrem publicznym jeśli (jak w przypadku szczepienia) inne osoby odnoszą z tego tytułu bezpośrednią korzyść (mogą się uchronić przed za-rażeniem).
86
W oparciu o omówione pojęcia i kryteria opracowana została klasyfikacja dóbr, powszechnie przyjęta w ekonomii neoklasycznej.
Tabela 1. Typologia dóbr
Wyszczególnienie Rywalizacyjne w konsumpcji
Nierywalizacyjne w konsumpcji Wykluczalność z konsumpcji dobra prywatne dobra klubowe Niewykluczalność
z konsumpcji
dobra wspólnego użytko-
wania (common pool) czyste dobra publiczne Źródło: Surdej [2006, s. 53]
Typologia ta jest zdecydowanie zbyt wąska. Bardziej rozbudowaną propozy-cję przedstawił Robert Picciotto [1999]. Najistotniejszy walor jego podejścia tkwi w tym, że autor wpisuje zaproponowaną przez siebie klasyfikację dóbr w koncepcję trójsektorowego społeczeństwa, w której obok sfery publicznej i prywatnej wystę-puje także obywatelska (wspólnotowa). Te trzy sektory społeczeństwa pełnią trzy podstawowe i komplementarne funkcje. Sektor publiczny ma zapewniać bezpie-czeństwo, sektor prywatny możliwości działania jednostek, a sektor obywatelski ma zapewnić jednostkom podmiotowość (empowerment). Tak więc te trzy sektory są z zasady zorientowane na wytwarzanie innych dóbr. Picciotto zaproponował w konsekwencji klasyfikację dóbr według tego, „kto je wytwarza, komu i na jakich zasadach je oferuje”.
Klasyfikacja ta obejmuje (zob. Schemat 2):
•
dobra rządowe (government goods) – wytwarza je sektor publiczny na swoje potrzeby, typowym przykładem może być działalność tajnych służb czy urzę-dów skarbowych;•
dobra publiczne (public goods) – wytwarzane przez sektor publiczny na po-trzeby obywateli, typowym przykładem może być działalność policji czy usłu-gi z zakresu zdrowia publicznego;•
dobra ryczałtowe (toll goods) – wytwarzane przez różne sektory, udostęp-niane każdemu za ryczałtową opłatą, typowym przykładem są autostrady czy parkingi;•
dobra prywatne (private goods) – typowe dobra rynkowe wytwarzane przez sektor prywatny w celach komercyjnych,•
dobra wspólnotowe (common pool goods) – wytwarzane przez różnego rodza-ju zbiorowości na potrzeby swoich członków;•
dobra obywatelskie (civil goods) – wytwarzane przez różne sektory, ale tylko dla obywateli upoważnionych do korzystania z nich.87
Schemat 2. Typologia dóbr i usług
Źródło: Picciotto [1999, s. 201]
Klasyfikację tę można wzbogacać o dodatkowe składniki, przykładowo wy-różniając szczególnego rodzaju dobra prywatne (np. dobra prestiżowe), czy też dodając skalę ich wytwarzania – globalną, międzynarodową, narodową czy regio-nalną (stąd między innymi coraz częściej operuje się pojęciem „globalnych dóbr publicznych”).
Zwolennicy klasycznej teorii dóbr przyjmują, że niektóre usługi powinny mieć publiczny charakter, aby w ten sposób uzyskać określone cele redystrybucyjne.
Przykładami takich usług są dla nich: edukacja, ochrona zdrowia, pomoc społeczna oraz mieszkalnictwo. W ślad za Richardem Musgrave’em [1938], dobra związane z tego rodzaju usługami są określane jako „dobra społecznie pożyteczne” (merit goods) i jako takie powinny być finansowane z budżetu. Przez to stają się dostępne dla każdego obywatela, choć mogłyby być dostarczane jako dobra prywatne – ale wtedy zakres ich konsumpcji byłby mniejszy.
W moim przekonaniu takie postawienie sprawy jest błędne. Tego rodzaju usłu-gi tylko w pewnym zakresie powinny być dostarczane przez władzę publiczną. Mo-nopol władzy publicznej na ich oferowanie to rozwiązanie nieefektywne.
Znacz-Hierarchia
(sektor państwowy)
Rynek
(sektor prywatny)
Działania zbiorowe
(społeczeństwo obywatelskie)
Dobra państwowe
Dobra wspólnego
wykorzy-stywania
Dobra publiczne
Dobra
prywatne Dobra
społeczne
Dobra wspólnej
puli
88
nie rozsądniej jest dopuścić do tego, aby mogły być oferowane przez podmioty o odmiennym statusie prawnowłasnościowym. Nie ma też żadnego powodu, aby dobra związane z tego rodzaju usługami były w całości finansowane budżetowo.
Przeciwnie, mechanizmy ich finansowania powinny być zróżnicowane i złożone.
Tym samym rola władzy publicznej w zapewnianiu różnym konsumentom merit goods powinna być zróżnicowana. Z pewnością powinna ona zadbać o to, aby tego rodzaju dobra były faktycznie dostępne i miały odpowiednio wysoką jakość. Nato-miast nie powinna zajmować się ich dostarczaniem, powinna raczej koncentrować się na tworzeniu odpowiednich warunków, aby inne podmioty były w stanie do-starczać te dobra i były tym zainteresowane, a konsumenci mogli i chcieli z nich korzystać. Jednym z kluczowych tego komponentów powinno być działanie władzy publicznej na rzecz różnorodności mechanizmów dostarczania dóbr i stwarzania konsumentom (obywatelom) możliwości wyboru dogodnego sposobu korzysta-nia z nich. W rachubę wchodzą takie mechanizmy, jak różne formy finansowa-nia budżetowego, ubezpieczenie obowiązkowe i dobrowolne, publiczne, prywatne i wzajemnościowe, finansowanie prywatne oraz różnego rodzaju rozwiązania hy-brydowe.
Powstaje jednak problem, jak porównywać efektywność różnych instytucjonal-nych rozwiązań, gdy konsumenci nie mają w istocie wyboru – przykładem może tu być więziennictwo. Należy więc przyjąć, że pewna część dóbr publicznych musi być dostarczana przez władzę publiczną według z góry ustalonego mechanizmu finansowania, z tym że można wprowadzać różne rozwiązania zarządcze i opera-cyjne oraz weryfikować i porównywać ich efektywność.
Jeśli klasyczna teoria dóbr publicznych miałaby być podstawowym argumen-tem objaśniającym rolę państwa, to należy uznać, że całkowicie zawodzi. Dobra publiczne bowiem nie muszą być dostarczane – i w praktyce nie są – wyłącznie przez podmioty publiczne, a jednocześnie wiele dóbr faktycznie uznanych za pu-bliczne nie ma cech, które ta teoria im przypisuje. Nie ma zatem powodu, aby w tej teorii szukać argumentów uzasadniających istotny wzrost wydatków publicznych.
Konstrukcja systemu dostarczania dóbr w danej dziedzinie powinna być taka, aby stworzyć jednostkom i grupom społecznym możliwie szeroki zakres wyboru dóbr i sposobów korzystania z nich, między innymi dając im możliwość wyboru między różnymi ofertami tych dóbr (opcja exit), ale także faktyczny wpływ na to, przez kogo i w jaki sposób są one oferowane (opcja voice). Instytucje społeczne powinny przy tym kreować i taką możliwość, że obywatele nie tylko są konsumen-tami określonych dóbr, ale mogą być także ich wytwórcami.
Współczesna gospodarka to gospodarka usług, a nie produkcji. Istotne jest i to, że w coraz większym stopniu są to usługi intelektualne, nie zaś materialne. Teo-ria dóbr i polityka rozwoju powinny to uwzględnić. W konsekwencji coraz więcej ważnych dla rozwoju społeczno-gospodarczego dóbr będzie miało mieszany cha-rakter; nie będą czystymi dobrami prywatnymi ani czystymi dobrami publicznymi.
89
Będą tworzone prywatnie z myślą o spieniężeniu, ale z ich konsumpcji z różnych powodów nie da się i nie powinno wyłączać tych, którzy nie są w stanie zapłacić za nie rynkowej ceny. Kwestia ta wiąże się szczególnie z problemem praw własno-ści intelektualnej. Własnowłasno-ści intelektualnej nie można chronić, tak jak chroni się własność materialną. Zapewniając jej ekskluzywność, doprowadzono by do pry-watyzacji kultury i wiedzy, co zahamowałoby rozwój, bo blokowałoby kreatywność i innowacyjność.
Kształtowanie nowoczesnych kompleksowych systemów dostarczania dóbr wymaga rewizji spojrzenia na relacje między podstawowymi segmentami aktyw-ności gospodarczej, a mianowicie gospodarstwami domowymi / rodzinami, biz-nesem, państwem i stowarzyszeniami/fundacjami. Trzeba też przyjąć, że w przy-padku wielu dóbr żadna organizacyjna forma ich dostarczania nie ma trwałej i bezwzględnej przewagi. A zatem dopuszczenie do rywalizacji różnych form or-ganizacyjnych dostarczania dóbr oraz formowania się nowych hybrydowych form organizacyjnych jest postulatem rozumnym. W ten sposób najskuteczniej moż-na zapewnić występowanie w gospodarce procesów rekombimoż-nacji i rekompozycji, które wyznaczają zmiany strukturalne i warunkują dostosowywanie się modelu rozwoju. Przyjęcie takiego podejścia oznacza, że w praktyce systemy dostarczania większości dóbr muszą być systemami mieszanymi i otwartymi. I tak się w krajach wysoko rozwiniętych w coraz większym stopniu dzieje. Z takiego myślenia wyra-sta między innymi koncepcja welfare mix, której orędownicy postulują zastępowa-nie tradycyjnego jednosektorowego podejścia do polityki społecznej podejściem wielosektorowym i odchodzenie od klasycznej formuły państwa opiekuńczego ku współdziałaniu w obszarze usług społecznych państwa, rynku, organizacji społecz-nych oraz wspólnot gospodarstw domowych.
Kompleksowość nowoczesnych systemów dostarczania dóbr polega nie tylko na różnorodności form organizacyjnych ich dostarczycieli, ale także na wielości źródeł i mechanizmów ich finansowania. Nie chodzi tylko o to, że różne dobra mogą być finansowane ze środków prywatnych, publicznych lub obywatelskich, lecz także o to, że w przypadku tych samych dóbr te źródła mogą występować równolegle, a czasami wdrażane są mieszane mechanizmy finansowania określo-nych dóbr, np. publiczne-prywatne (jak częściowa odpłatność lub opłata ryczał-towa za dostęp do świadczeń medycznych objętych zasadniczo finansowaniem publicznym).
Cechą kompleksowych systemów dostarczania dóbr jest i to, że granice między ich wytwarzaniem i konsumowaniem – kiedyś bardzo wyraźne – powoli się zacie-rają, co odzwierciedla coraz powszechniejsze pojęcie „prosumenci”, czyli ci, którzy jednocześnie wytwarzają i konsumują, odnoszone zwłaszcza do dóbr symbolicz-nych, w tym zwłaszcza dóbr kultury czy informacji. Coraz częściej współcześ- ni konsumenci nabywają nie pojedyncze dobra, lecz dostęp do zintegrowanych systemów i pakietów użytkowych. Nikogo obecnie nie dziwi, że komputer, telefon
90
komórkowy czy dekoder jest oferowany za darmo lub za symboliczną opłatą, pod warunkiem że konsument zobowiąże się korzystać z pakietu komplementarnych usług oferowanych przez dostawcę. To zresztą jest szczególnym przejawem inne-go zjawiska charakterystyczneinne-go dla współczesnej inne-gospodarki, a mianowicie za-cierania się granic między produkcją i usługami oraz przełamywania rozdzielenia podaży i popytu. Nowoczesne systemy dostarczania dóbr wykorzystują złożone łańcuchy produkcyjno-usługowe, a jednocześnie włączają konsumenta w ich inter- aktywne kreowanie. Często to właśnie kreowana sieć interakcji między wytwórcą i konsumentem dóbr tworzy wartość dodaną w gospodarce opartej na wiedzy.
Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że formowanie kompleksowych systemów dostarczania dóbr, w tym zwłaszcza usług społecznych i dóbr społecznie pożą-danych, nie jest możliwe, jeśli nie następuje wyraźne poszerzenie kryteriów oce-ny (ewaluacji) tych systemów, w tym rewizja spojrzenia na kwestię efektywności i odpowiedzialności. W szczególności kryterium efektywności wykorzystania za-sobów powinno zostać uzupełnione o kryteria dotyczące: respektowania stanowi-ska interesariuszy i rzeczywistej odpowiedzialności dostarczycieli dóbr wobec nich oraz edukacji i aktywizacji społecznej. Idzie tu o to, czy działanie dostarczycieli dóbr skutecznie wpływa na samowiedzę społeczną oraz sprzyja innowacjom spo-łecznym, a tym samym czy służy trwałemu rozwiązywaniu określonych proble-mów społecznych.