w kwestii zmiany art. 7 k.p.a.
Zmiana treści art. 7 k.p.a.1, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., skłania do podjęcia rozważań dotyczących aktywności procesowej stron postępowania administracyjnego. Nowa regulacja tego przepisu, który stanowi, że „w toku po-stępowania organy administracji publicznej (…) z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy”, ma doprowadzić – wedle zamiaru usta-wodawcy – do aktywizacji stron postępowania administracyjnego przy ustalaniu stanu faktycznego rozpatrywanej przez organ sprawy. Taki przynajmniej wniosek wypływał z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie k.p.a. oraz p.p.s.a.
Stosunkowo krótki okres, jaki upłynął od chwili wejścia w życie powyższej regulacji, nie pozwala na sformułowanie zbyt daleko idących wniosków co do tego, czy ustawodawca w praktyce administracyjnej osiągnął swój cel. Czas ten skłania jednak do postawienia pytania o ocenę powyższej zmiany z punktu widzenia jej powiązania z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego oraz z niektórymi podstawowymi konstrukcjami postępowania dowodowego. Nie mniej istotna jest także próba odpowiedzi na pytanie, czy aktywizacji udziału stron w postępowaniu dowodowym nie służyłyby lepiej instrumenty prawne (w tym także te nieznane obecnie k.p.a.), takie jak m.in. prekluzja procesowa.
Podstawowa trudność w zakresie interpretacji nowego brzmienia art. 7 k.p.a. jest konsekwencją rozpatrywania go w y ł ą c z n i e w kontekście zasady prawdy materialnej, nie zaś – co moim zdaniem powinno mieć miejsce – zasady ofi-cjalności postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że cytowany
art. 7 k.p.a. powszechnie uznawany jest w literaturze przedmiotu za źródło – obowiązującej na gruncie tej procedury – zasady prawdy obiektywnej. Jednak niektórzy autorzy słusznie wskazują, że treść jej pozwala również na wyprowadzenie zasady oficjalności tego postępowania. Mowa jest bo-wiem w tym przepisie nie tylko o czynnościach związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, lecz o wszelkich innych czynnościach, które są „niezbędne do (…) załatwienia sprawy”. Poprzez te „inne czynności, które są niezbędne do (…) załatwienia sprawy” należy rozumieć szereg czynności procesowych niebędących czynnościami dowodowymi, a któ-rych celem jest doprowadzenie do wydania decyzji administracyjnej, jak np. czynności związane z zawieszeniem postępowania, przywróceniem terminu do dokonania czynności procesowej.
Zasada oficjalności postępowania może być rozpatrywana w dwóch aspektach: w ujęciu materialnoprawnym oraz w aspekcie formalnopraw-nym (procesowym)2. W ujęciu formalnoprawnym oficjalność postępowania administracyjnego oznacza ograniczenie w dysponowaniu przez stronę czynnościami procesowymi w toku postępowania. Kształtowanie jego biegu, np. przez cofnięcie odwołania, złożenia wniosku dowodowego, zawarcie ugody, podlega zwykle ocenie organu administracji publicznej, dokonywanej z punktu widzenia zgodności danej czynności (czy grupy powiązanych czynności) z prawem, interesem społecznym czy też ewen-tualnie innymi kryteriami. Kryterium tej oceny jest zróżnicowane i zależy od charakteru danej czynności oraz jej znaczenia dla dalszego toku po-stępowania i tym samym rozstrzygnięcia sprawy.
Komentowana zmiana art. 7 k.p.a. ma moim zdaniem charakter wyłącz-nie „kosmetyczny” i wyłącz-nie zmienia w żaden sposób dotychczasowych zasad aktywności strony w zakresie gromadzenia materiału dowodowego.
Przede wszystkim zauważyć należy, że nowe brzmienie art. 7 k.p.a. nie wpływa na rozwiązanie jednego z najważniejszych w praktyce admi-nistracyjnej problemów związanych z postępowaniem dowodowym, tj. problemu ciężaru dowodu. Zagadnienie to nadal jest interpretowane ad
causam na gruncie różnych spraw administracyjnych.
Zmiana treści art. 7 k.p.a. nie wnosi także nic nowego do problematyki inicjatywy dowodowej organu administracji publicznej i stron postępo-wania oraz zakresu tej inicjatywy. Problem interpretacji art. 7 k.p.a. leży
zatem nie w tym, że „gwarantuje” on czy „potwierdza” aktywny udział stron postępowania w postępowaniu dowodowym, bo takie uprawnienia stron nie budzą na gruncie k.p.a. wątpliwości.
Należy żałować, że nowelizacja art. 7 k.p.a. ma charakter pozorny. Problem aktywnego udziału stron staje się bowiem aktualny szczególnie w sprawach wielopodmiotowych w przypadku, gdy jedna ze stron (lub niektóre strony) dysponuje materiałem dowodowym mogącym wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a nieznanym lub nie-dostępnym pozostałym stronom postępowania. Chodzi tu o przypadki, gdy postępowanie uruchamiane jest na wniosek jednej ze stron (tzw. strony głównej), a inne podmioty żądają uznania ich za stronę w celu ochrony ich interesu prawnego bądź ex lege uzyskują status strony na skutek wyraźnej regulacji ustawowej (tzw. strony uboczne)3. Uzyskanie statusu strony postępowania przez strony uboczne pociąga za sobą pyta-nie o ocenę ich aktywności procesowej, tj. sposoby korzystania przez pyta-nie z konstrukcji procesowych, przede wszystkim powoływanie doniosłych dla sprawy okoliczności faktycznych i zgłaszanie środków dowodowych oraz ocenę ich skuteczności dla toku postępowania.
W ogólnym postępowaniu administracyjnym organ administracji pu-blicznej jako domini litis ma obowiązek ex officio ustalić zakres podmiotowy postępowania i zapewnić w nim udział wszystkim stronom. Obowiązek ten wyraża się w pierwszej kolejności w powinności zawiadomienia każdej z nich o uruchomieniu procedury administracyjnej. Jednakże ani strona główna, ani strona uboczna nie mają obowiązku aktywnego udziału w postępowaniu ad-ministracyjnym i podejmowania obrony swojego interesu prawnego. Organ administracji publicznej nie może w żaden sposób „zmusić” stron do skorzy-stania z przysługujących im uprawnień procesowych (przy czym chodzi tu w szczególności o uprawnienia w sferze zgłaszania środków dowodowych oraz powoływanie doniosłych dla sprawy okoliczności faktycznych) oraz ak-tywnego uczestniczenia w czynnościach postępowania dowodowego. Udział stron w postępowaniu oparty jest na konstrukcji uprawnienia4. Oznacza to, że mają one prawo uczestniczenia w postępowaniu i podejmowania czynności procesowych, jednakże mogą zachowywać się biernie i mogą nie tylko nie 3 Por. rozważania autorski w monografii Współuczestnictwo w postępowaniu
administra-cyjnym, Warszawa 2009.
4 B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i
podejmować czynności, lecz nawet w ogóle nie „ujawniać” się w postępo-waniu. Zamierzony (tj. niewynikający z zaniedbań organu administracji) brak aktywności uczestnika legitymującego się interesem prawnym nie pozbawia go przymiotu strony, jednakże powoduje powstanie negatywnych skutków procesowych dla siebie dopiero po zakończeniu toku instancji. W wyroku z 4 czerwca 1982 r., I SA 212/825, NSA przyjął, że gdy istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie były znane organowi nie z powodu jego błędu lub zaniedbań, lecz wskutek zatajenia ich przez stronę, wówczas strona nie może skutecznie podnosić zarzutu niezgodności decyzji z prawem. Zdaniem sądu, w interesie strony jest powoływanie wszelkich doniosłych dla sprawy okoliczności i utrwalanie ich w aktach sprawy. W konsekwencji organ administracji może oprzeć rozstrzygnięcie na dostępnych dowodach, jeżeli strona wezwana do udziału w postępowaniu i złożenia wyjaśnień uporczywie odmawia wzięcia udziału w tym postępowaniu6.
Żałować należy, że polski ustawodawca zrezygnował w 1960 r. z prak-tycznej i sprawdzonej wieloletnim doświadczeniem konstrukcji prekluzji dowodowej. Konstrukcję prekluzji przewidywał art. 46 ust. 2 lit. b/ w zw. z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o po-stępowaniu administracyjnem7. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2 r.p.a.: „Władza może nie przyjąć w dalszym postępowaniu przed tą instancją żądań, wnio-sków i zarzutów, które nie zostały zgłoszone ani w terminie, przewidzianym w art. 46 ust. 2 lit. b/, ani ustnie podczas rozprawy, jeżeli żądania, wnioski lub zarzuty przy należytej staranności zgłaszającego mogłyby być zgłoszone w terminach wyżej wskazanych, a zwłaszcza jeżeli władza dojdzie do wnio-sku, że zgłoszenia te zmierzają do przewlekania sprawy. Odmienne posta-nowienia poszczególnych ustaw pozostają w mocy”. Powyższa konstrukcja niewątpliwie wzorowana była na – obowiązującej (ze zmianami) – do dnia dzisiejszego na gruncie austriackiej związkowej ustawy o postępowaniu administracyjnym (dalej: AVG) i niektórych ustaw niemieckich8.
5 ONSA 1982, nr 1, poz. 51.
6 Wyrok NSA z 14 marca 1988 r., IV SA 1152/87, „Gospodarka, Administracja Państwowa” 1988, nr 4, s. 17.
7 Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm. – dalej: r.p.a.
8 Zob. na ten temat w szczególności F. Philipp, Präklusionsvorschriften im
Verwaltung-sverfahren. Rechtsvergleichende Betrachtung zwischen Österreich und Deutschland im Lichte des Europarechts, Wien 2002. Zob. też G. Wielinger, Einführung in das österreichische Verwal-tungsverfahrensrecht, Graz 2010, s. 70.
Prekluzja procesowa i mieszcząca się w jej zakresie prekluzja dowo-dowa są konstrukcjami zmuszającymi strony do ujawnienia się w postę-powaniu i wykazania przynajmniej minimalnej aktywności procesowej. Prekluzja (procesowa, formalna) polega na ograniczeniu prawa stron do zgłaszania nowych twierdzeń i/lub powoływania się na nowe fakty lub dowody do określonego stadium postępowania. Jeżeli zostały zgłoszone po upływie terminu prekluzyjnego nie mogą być brane pod uwagę przez organ rozstrzygający sprawę. Prekluzja dotyczy przy tym jedynie twierdzeń co do faktów oraz dowodów na poparcie tychże twierdzeń. Nie dotyczy natomiast argumentacji prawnej, którą podnieść można bez względu na upływ ewentualnych terminów prekluzyjnych.
Konstrukcja prekluzji prowadzi do koncentracji materiału dowodowe-go, a tym samym służy usprawnieniu przebiegu postępowania oraz zwięk-szenia jego szybkości. Celem prekluzji jest przede wszystkim nałożenie na strony uboczne obowiązku włączenia się do postępowania dowodowego poprzez powoływanie okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz nowych dowodów na możliwie najwcześniejszym jego etapie. Surowy skutek prekluzji w postaci niemożności zgłoszenia tych środków po wy-znaczonym terminie prowadzi do ich uaktywnienia, ułatwiając organowi administracji publicznej doprowadzenie do możliwie pełnej koncentracji materiału dowodowego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że tylko aktywny udział wszystkich stron postępowania administracyjnego przyczynia się do ustalenia prawdy obiektywnej. Bez współdziałania (wszystkich) stron pewne elementy stanu faktycznego – chociażby z uwagi na wysoki stopień jego skomplikowania – nie będą możliwe do zrekonstruowania.
Aktywny udział stron ma także wpływ na szybkość rozpatrzenia spra-wy, co – jak powszechnie wiadomo – stanowi poważny problem praktyki polskich organów administracji publicznej. Uaktywnienie się stron dopiero poprzez wniesienie odwołania bądź w trakcie postępowania odwoławcze-go powoduje nierzadko ujawnienie nowych okoliczności faktycznych i/lub nowych dowodów dopiero na tym etapie postępowania. Jeżeli dowody te mają istotne znaczenie dla sprawy, powoduje to istotne komplikacje proceduralne (chociażby z tego względu, że postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji ma charakter jedynie uzupełniający).
Wprowadzenie omawianej konstrukcji na grunt polskiego postępowa-nia administracyjnego byłoby pożądane przede wszystkim z tego względu, że pozwala ona na odpowiednio wczesną aktywizację stron, w pierwszej
kolejności w postępowaniach, w których interesy prawne stron, tj. strony głównej i ubocznej nie są tożsame. Prekluzja eliminuje wówczas możliwość świadomego zaniechania przez strony uboczne udziału w postępowaniu dowodowym w pierwszej instancji i włączeniu się do niego dopiero na etapie postępowania odwoławczego bądź nawet już po jego zakończeniu poprzez uruchomienie nadzwyczajnych środków prawnych. Umożliwia także w miarę precyzyjne zakreślenie granic postępowania administra-cyjnego – zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym, gdyż strony uboczne obowiązane są „ujawnić” się w postępowaniu i pod-nieść wszystkie zarzuty, jakie zgłaszają przeciwko uruchamiającemu pro-cedurę wnioskowi strony głównej oraz wskazać dowody na ich poparcie. Prekluzja nie pozbawia przy tym podmiotu, który w zamierzony sposób przejawia brak aktywności w postępowaniu administracyjnym, przymiotu strony. Realizację powyższego obowiązku umożliwia już istniejąca insty-tucja zawiadomienia przez organ ex officio wszystkich stron o wszczęciu postępowania administracyjnego.
Gdyby tak ujęta konstrukcja prekluzji została powiązana z istniejącą już instytucją zawiadomienia przez organ wszystkich stron o wszczę-ciu postępowania administracyjnego zarówno w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym (oraz w trybach nadzwyczajnych), mogłaby stać się interesującym narzędziem procesowym służącym rze-czywistej aktywizacji stron postępowania administracyjnego. Podnieść przy tym należy, że skutek prekluzyjny nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia prawdy materialnej. Zawsze organ administracji publicznej może podnieść dowód niemożliwy do podniesienia przez stronę z uwagi na prekluzję.
Trzeba jednak podkreślić, że przyjęcie konstrukcji prekluzji nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku określenia z urzędu kręgu stron postępowania ani gromadzenia materiału dowodowego z własnej inicjatywy. Negatywną konsekwencją prekluzji jest natomiast utrata możli-wości powoływania zarzutów i zgłaszania dowodów na ich poparcie w to-ku postępowania i po jego zakończeniu. Brak współdziałania z organem administracji przy rozpatrywaniu sprawy niesie za sobą także pewne ry-zyko procesowe nie tylko dla osoby prekludowanej. W niektórych bowiem wypadkach bez współdziałania wszystkich stron pewne elementy stanu faktycznego – chociażby z uwagi na wysoki stopień jego skomplikowania – nie będą możliwe do zrekonstruowania.
Koncentracja środków dowodowych, zakreślenie stanowisk poszcze-gólnych stron oraz obowiązek ujawnienia się wszystkich potencjalnych współuczestników decydują niewątpliwie o atrakcyjności konstrukcji prekluzji. Podkreślić oczywiście należy, że nie chodzi tu w żadnym razie o zamiar zawężenia obowiązków organu administracji publicznej zwią-zanych z ustaleniem kręgu stron z urzędu, a także z ustaleniem – z urzę-du – stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Prekluzja miałaby służyć jedynie dyscyplinowaniu stron postępowania, zwłaszcza w niektórych przypadkach współuczestnictwa materialnego, w których „sporność” interesów strony głównej i stron ubocznych (w ramach współuczestnictwa materialnego dochodzić może jeszcze do polaryzacji w zakresie interesów prawnych w ramach kategorii stron ubocznych: tzw. przeciwnicy wnioskodawcy i grupa jego zwolenników) i zwykle skomplikowany stan faktyczny sprawy (wynikający np. z wielości środków dowodowych, czy ewentualnej wzajemnej sprzeczności niektó-rych środków) stanowią zasadniczą przesłankę powodującą niezawinione przez organ przewlekanie rozpatrywania i rozstrzygnięcia sprawy.
Prekluzja nie zwalnia organu administracji publicznej z jego obowiązku ustalenia z urzędu stanu faktycznego sprawy ani nie ogranicza uprawnień procesowych stron postępowania. Zakreśla jednak ramy czasowe dla przedstawienia środków dowodowych oraz powołania się na okoliczności faktyczne istotne dla sprawy. Surowy zaś skutek prekluzji mógłby zostać złagodzony poprzez rozwiązanie – analogiczne do sformułowanego przez AVG – wedle którego organ mógłby dopuścić uchylenie skutków prekluzyjnych w razie uznania, że strona nie mogła przedstawić środków dowodowych (lub powołać okoliczności faktycznych) wcześniej bądź że potrzeba ich przedstawienia pojawiła się później.
Ponieważ na gruncie prawa polskiego obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady prowadze-nia postępowaprowadze-nia w trybie gabinetowym, prekluzji nie należy łączyć z rozprawą (takie rozwiązanie przyjmowane jest na gruncie AVG), lecz wyznaczyć termin, do którego strony – od dnia zawiadomienia o udziale w postępowaniu o mogą zgłaszać środki dowodowe oraz powoływać nowe okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.