Uwagi końcowe

Ze względu na znaczenie przepisów k.p.a. dla ochrony praw i wolno-ści jednostek, szczególną wagę należy przywiązywać do ich nowelizacji. Zmiany przypisów muszą mieć charakter przemyślany, aby z jednej strony nie doprowadziły do dekodyfikacji kodeksu wyznaczającego podstawo-we standardy stosowania prawa administracyjnego, z drugiej zaś – aby brały pod uwagę przekształcenia zachodzące w rzeczywistości prawnej i społecznej.

Z tego punktu widzenia podkreślić należy, że ostatnie zmiany nie wprowadzają w zasadzie rozwiązań dekodyfikacyjnych. Co prawda po-jawienie się na tle u.o.m.f.p. odmiennej od przyjmowanej w k.p.a. prze-słanki rażącego naruszenia prawa może budzić pewne zastrzeżenia pod kątem zasad prawidłowej legislacji, nie stanowi jednak istotnego czynnika deregulacyjnego. Jednocześnie dokonane w tym okresie nowelizacje uwzględniają częściowo zmiany zachodzące w rzeczywistości społecznej. Wskazują bowiem na odmienną pozycję stron postępowania admini-stracyjnego, zwiększają udział tych stron w ustalaniu stanu faktycznego

sprawy, dostosowują prawo polskie do prawa unijnego w odniesieniu do zasady równości, wprowadzają zwiększone gwarancje w zakresie zacho-wania obiektywizmu i bezstronności postępozacho-wania, a poprzez określenie w drodze odrębnej ustawy zasad odpowiedzialności majątkowej funkcjo-nariuszy publicznych przewidują dodatkowe mechanizmy służące zwięk-szeniu praworządności rozstrzygnięć administracyjnych. Jednocześnie ułatwiają elektroniczny kontakt z administracją w celu realizacji interesów prawnych stron w toku postępowania. Zmiany te co do zasady poszerzają więc zakres praw i wolności jednostek, w szczególności adresatów aktów administracyjnych.

Ubolewać jednak należy, że wprowadzane kolejne nowelizacje ko-deksu nie mają do końca przemyślanego i spójnego charakteru, lecz mają charakter przypadkowy, uzależniony od różnego typu czynników zewnętrznych. Co prawda przy tej okazji dokonywane są także i inne, np. uporządkowywana jest po części terminologia i stosowane formy działania, brak jest jednak nadal, co potwierdzają także i ostatnie zmia-ny, całościowego spojrzenia na postępowanie administracyjne z punktu widzenia pełnionych przez nie funkcji, w tym w zakresie praw i wolności jednostki. Dokonane w ostatnim okresie nowelizacje k.p.a. nie przewidują bowiem nadal zapewnienia choćby minimalnych wymogów procedural-nych w odniesieniu do inprocedural-nych prawprocedural-nych form działania administracji. Jak dotąd kodeks reguluje zagadnienie wydawania decyzji i postanowień, natomiast dwie zawarte w nim procedury uproszczone dotyczą jedynie trybu skargowo-wnioskowego i wydawania zaświadczeń, czyli kwestii istotnych, ale mających jedynie znaczenie pośrednie z punktu widzenia praw i wolności. Brak zmian systemowych powoduje zatem, że doznaje ograniczenia zasada sprawiedliwości proceduralnej w odniesieniu do niektórych form działania administracji. Tymczasem w literaturze wskazuje się na formy alternatywne dla aktu administracyjnego33 i konieczność ich procesowego uregulowania.

W szczególności w toku ostatnich nowelizacji pominięto potrzebę zagwarantowania pewnego minimum proceduralnego w stosunku do innych aktów czy czynności i poszerzenia w tym zakresie postępowań 33 K. Ziemski, Akt administracyjny i jego alternatywy, w: Koncepcja systemu prawa

admini-stracyjnego, Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Adminiadmini-stracyjnego,

uproszczonych. Standard taki wytyczają co prawda w swoim orzecznictwie sądy administracyjne. Nie zawsze jest on jednak przestrzegany, a duża część spraw, w wyniku ich niezaskarżenia pozostaje w praktyce poza kontrolą sądową.

Brak jest też uwzględnienia nowych form działania administracji pu-blicznej, w tym czynności dwustronnych, które mogą być zakwalifikowane jako umowy administracyjne. Przykładem takim mogą być umowy zawie-rane przez administrację publiczną, których przedmiotem są świadczenia publicznoprawne na rzecz osób uprawnionych, będących drugą stroną umowy. Dotyczy to m.in. kontraktu socjalnego z art. 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej34. Może być on zawierany w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, a w przypadku osób bezrobotnych na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy. Zdaniem A. Wróbla cechy tego kontraktu oraz brak ustawowego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.c. przemawiają za tym, że kontrakt taki jest nową formą działania administracji publicznej, której cechy odpowiadają definicji umowy administracyjnej. Tymczasem

de lege lata k.p.a. nie ma zastosowania do spraw załatwianych w innych

niż ugoda dwustronnych formach działania administracji35.

Brak poszerzenia zakresu k.p.a. na inne formy działania jest często mo-tywowany obawą przed nadmierną procesualizacją działania administracji, co oddziaływałoby niekorzystnie na szybkość jej postępowania i godziło w istocie w prawa i wolności jednostek. Wydaje się jednak, że problem ten mógłby być rozwiązany przez poszerzenie procedur uproszczonych i wprowadzenie w tym zakresie minimalnych standardów procedural-nych, wynikających zresztą często z naszych zobowiązań międzynarodo-wych36. Przy okazji można by dokonać uproszczenia istniejących procedur. W literaturze zwracano bowiem uwagę na konieczność odmiennego uregulowania postępowania w stosunku do dużej liczby podmiotów.

34 Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.

35 A. Wróbel, Komentarz do art. 1, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz

aktualizowa-ny…, Lex/el 2011, pkt Decyzja administracyjna(9).

36 Kompromisowe stanowisko zajmuje przykładowo w tej mierze E. Ochendowski,

Gene-za, wejście w życie i nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, w: Kodyfikacja…,

s. 584, który wskazuje na możliwość poszerzenia uproszczonych trybów postępowania np. na umowy publicznoprawne.

Wskazywano, że przepisy k.p.a. praktycznie nie zawierają w tym zakresie żadnych rozwiązań. Proponowano w związku z tym wykorzystanie do-świadczeń innych państw poprzez ustanawianie w takich przypadkach wspólnego przedstawiciela dla uczestników postępowania, a w razie jego braku – umożliwienie ustanowienia takiego pełnomocnika przez organ administracji37. Wysuwano także „postulat podjęcia próby zróżnicowania regulacji k.p.a. w zakresie ochrony sytuacji prawnych stron tego postępo-wania w taki sposób, aby stopień ochrony »głównych« i innych adresatów aktu administracyjnego był nie tylko proporcjonalny do obiektywnie wyznaczonej potrzeby ochrony należnej tym poszczególnym kategoriom podmiotów, lecz również uwzględniał charakter zależności pomiędzy nimi i związki tych podmiotów ze sprawą administracyjną, a w konsekwencji, aby ochrona jednej grupy adresatów aktu jurysdykcyjnego nie następowa-ła kosztem ograniczenia ochrony innych adresatów, zwnastępowa-łaszcza głównych adresatów aktu administracyjnego”38.

Jak zwraca też uwagę M. Gajda-Durlik, k.p.a. nawet w części odnoszącej się do ogólnego procesu administracyjnego nadal „nie jest de facto kodek-sem w ścisłym tego słowa znaczeniu. Pomimo licznych zabiegów w drodze do unifikacji, (…) jest aktem, któremu nie można przypisać waloru zbioru regulującego wyczerpująco dziedzinę prawa procesowego”39. Jest to wy-nikiem tendencji łączenia norm procesowych i materialnych w jednym akcie oraz konsekwencją niewykształcenia przez k.p.a. mechanizmów zapobiegających deregulacji. Stąd polski system prawa procesowego zo-stał zdominowany przez procedury nieautonomiczne i fragmentaryczne rozwiązania procesowe40.

Okazjonalność zmian powoduje przy tym inne niekorzystne kon-sekwencje. Niektóre z nich mają charakter zasadniczy. Jak podkreślają W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J.P. Tarno, w wyniku nieprzemyślanej, woluntarystycznej i nacechowanej przypadkowością działalności

usta-37 W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego a prawo do

dobrej administracji, w: Kodyfikacja…, s. 73-74, czy Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 88 i nast.

38 W. Jakimowicz, O ochronie adresata aktu jurysdykcji administracyjnej, w: Kodyfikacja…, s. 253.

39 M. Gajda-Durlik, Dekodyfikacja postępowania administracyjnego, w: Koncepcja systemu

prawa administracyjnego…, s. 518.

wodawcy – obserwowany jest kryzys prawa i upadek jego autorytetu (widziany także na tle procedury administracyjnej)41. Zmiany doraźne sprzyjają też fragmentaryczności regulacji, brakowi koordynacji poszcze-gólnych rozwiązań itp. Ten brak koordynacji jest szczególnie widoczny na tle niedostosowania niektórych przepisów postępowania admini-stracyjnego (z wyjątkiem o.p.) do przepisów p.p.s.a. i braku możliwości uwzględnienia w postępowaniu przed organami administracji publicznej naruszenia prawa wspólnotowego i prawa unijnego jako przesłanki wzno-wienia (z wyjątkiem art. 145b k.p.a.). Rozwiązania takie wprowadzono natomiast do prawa podatkowego ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych in-nych ustaw42. Dodała ona art. 1 pkt 85 lit. a/ nowe podstawy wznowienia w art. 240 o.p. Stąd w postępowaniu podatkowym przyczyną wznowienia jest także sytuacja, gdy „ratyfikowana umowa o unikaniu podwójnego opodatkowania lub inna ratyfikowana umowa międzynarodowa, której stroną jest Rzeczpospolita Polska, ma wpływ na treść wydanej decyzji; a także gdy wynik zakończonej procedury wzajemnego porozumiewania lub procedury arbitrażowej, prowadzonych na podstawie ratyfikowanej umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania lub innej ratyfikowanej umowy międzynarodowej, której stroną jest Rzeczpospolita Polska, ma wpływ na treść wydanej decyzji, bądź w przypadku, gdy orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ma wpływ na treść wydanej decyzji”.

Ponieważ brak jest takiej regulacji w k.p.a. – nie istnieje obecnie moż-liwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na póź-niejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości (z wyjątkiem art. 145b)43. Jednocześnie linia orzecznicza ETS raczej nie pozostawia wątpliwości, że organ administracji publicznej zobowiązany byłby w takich sytuacjach uruchomić tryb weryfikacji decyzji ostatecznej. Ze względu na tę ułom-ność kodeksu w literaturze padają różne propozycje, m.in. wykorzystania

41 W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J. P. Tarno, Procedura administracyjna a zasady

popraw-nej legislacji, w: Podmioty administracji publiczpopraw-nej…, s. 101 i nast. Por. też J.P. Tarno, Psucie Kodeksu postępowania administracyjnego, w: Kodyfikacja…, s. 847 i nast.

42 Dz. U. Nr 143, poz. 1199 ze zm.

43 Odmienny pogląd prezentuje M.P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania

administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2004, nr 2, s. 281 i nast.

w tym celu trybu z art. 154, 155 i 161 k.p.a., prowadzących do podobnych rezultatów44.

Problem braku synchronizacji między przepisami procesowymi nabiera szczególnego znaczenia z uwagi na zmianę dokonaną art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów nistracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami admi-nistracyjnymi45. Przewiduje on bowiem możliwość wznowienia postępo-wania sądowoadministracyjnego w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego, działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpo spolitą Polską. Tymczasem mimo zgłaszanych postulatów46 nie dokonano w k.p.a. zmian w tym zakresie. Niezsynchronizowanie powyższych przepisów, a jedno-cześnie konieczność uwzględniania wyroków sądów administra cyjnych w konkretnej sprawie może doprowadzić do różnicowania zakresu praw i wolności obywateli z uwagi na zaskarżenie bądź brak zaskarżenia decyzji administracyjnej.

Wskazane niedostatki podkreślają konieczność dokonania komplek-sowej nowelizacji przepisów procesowych. Zmiany takie powinny mieć jednak spójny charakter, a nie być wymuszane przez doraźne potrzeby, takie jak np. reforma sądownictwa administracyjnego, uwzględnianie regulacji ustawy o informatyzacji, następstwo zmian w k.c. w zakresie od-powiedzialności za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy publicznych, czy dostosowanie do kolejnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, albo do wymogów prawa unijnego. Zmiany doraźne, mimo ich istotnego niejednokrotnie znaczenia, nie sprzyjają bowiem jednolitości rozwiązań, nie pozwalają również na szersze spojrzenie na istotę i cel postępowania administracyjnego nie tylko z punktu widzenia sprawności działania administracji publicznej, ale także z punktu widzenia praw i wolności jednostki.

44 Z. Kmieciak, op. cit., s. 44 i nast.

45 Dz. U. Nr 36, poz. 196.

46 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, s. 658; B. Adamiak w: System prawa administracyjnego…, t. 9, Prawo…, s. 257.