Radca prawny
1. Projekt nowelizacji i przebieg prac legislacyjnych
Ustawę z 3 grudnia 2010 r. uchwalono w wyniku prac nad projek-tem ustawy wniesionym przez Radę Ministrów. Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy k.p.a. oraz p.p.s.a. wpłynął do Sejmu RP w dniu 20 kwiet-nia 2010 r.9 Warto odnotować, że założenia projektu były również przed-miotem wypowiedzi doktryny10.
Zmiany w art. 7 i art. 8 k.p.a. zostały przewidziane w art. 1 pkt 1 i 2 pro-jektu. Zgodnie z tymi propozycjami, wspomniane przepisy k.p.a. powinny otrzymać następujące brzmienie:
1) „Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie
8 Zob. szerzej na ten temat np. A. Wiktorowska, Rola i znaczenie zasad ogólnych KPA
(funkcje zasad), w: Współczesne problemy administracji publicznej, „Studia Iuridica” 1996,
t. 32, s. 265 i nast.; J. Szreniawski, Rola i znaczenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania
administracyjnego w stosowaniu prawa, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., pod red. J. Niczyporuka, Lublin 2010, s. 810 i nast.; G. Rząsa, op. cit., s. 29.
9 Druk sejmowy nr 2987 (VI kadencja). Dalej powoływany jako „projekt”.
10 Zob. W. Chróścielewski, W sprawie projektu nowelizacji przepisów k.p.a. dotyczących
postępowania ogólnego opracowanego w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w roku 2009, w: Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga ju-bileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Ludwikowi Żukowskiemu, pod red. J. Posłusznego,
czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”;
2) „Art. 8. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej”.
W uzasadnieniu do projektu11 jako ogólne przesłanki proponowanych zmian k.p.a. wskazywano usprawnienie postępowania administracyjnego przez eliminację istniejących ograniczeń, stworzenie możliwości skarżenia nie tylko samej bezczynności organu administracji publicznej, ale rów-nież prowadzenie przez te organy postępowania w sposób przewlekły (długotrwale nieuzasadniony), przy jednoczesnym zmotywowaniu stron postępowania do bardziej czynnego ich udziału. Dodano również, że pro-jekt eliminuje istniejące luki prawne w k.p.a., dokonując ich wypełnienia w oparciu o ukształtowane orzecznictwo i literaturę przedmiotu, mając również na względzie opinie praktyków.
Jeżeli chodzi o nowelizację art. 7 k.p.a., to zdaniem projektodawców zmierzała ona do zaktywizowania stron. Chodziło o to, żeby strony nie prze-rzucały całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, z drugiej zaś strony nowelizacja miała przyznać stronom również prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
Z kolei celem proponowanej nowelizacji art. 8 kodeksu było dostoso-wanie tego przepisu do demokratycznego systemu władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem projektodawcy, postępowanie admini-stracyjne w danej sprawie nie może służyć i faktycznie nie służyło celom wychowawczo-edukacyjnym (pogłębianiu świadomości i kultury prawnej obywateli). Nie ulega jednak wątpliwości, że postępowanie to powinno być prowadzone w taki sposób, ażeby budziło zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, która z jednej strony ma wobec nich charakter słu-żebny, z drugiej zaś strony musi brać pod uwagę interes ogólnospołeczny w sytuacji konfliktu tego interesu z interesem jednostki.
W toku prac legislacyjnych, zarówno na etapie sejmowym, jak i senac-kim, nie zgłoszono poprawek w stosunku do propozycji zawartej w art. 1 pkt 1 i 2 projektu12. Innymi słowy, ustawa z 3 grudnia 2010 r. nadała nowe brzmienie art. 7 i art. 8 k.p.a. w wersji dokładnie takiej, jak zaproponowano
11 Zob. uzasadnienie projektu, s. 1 (por. przypis 8).
w projekcie. W trakcie dyskusji w komisjach sejmowych omawiane w niniej-szej publikacji zmiany k.p.a. nie budziły zresztą szerszego zainteresowania posłów13. Równocześnie warto odnotować kilka wypowiedzi posła spra-wozdawcy i przedstawiciela Rady Ministrów w trakcie posiedzeń komisji parlamentarnych pracujących nad projektem. Wypowiedzi te, podobnie jak treść uzasadnienia projektu, są istotne w aspekcie zastosowania wy-kładni historycznej przy interpretacji przyjętych rozwiązań14. Podczas po-siedzenia Komisji Nadzwyczajnej do spraw zmian w kodyfikacjach w dniu 22 września 2010 r. oraz 27 października 2010 r. poseł sprawozdawca Paweł Orłowski wskazywał, że „pewne sformułowania nowelizacji aktywizują strony postępowania”15, a także, że ideą nowelizacji k.p.a. jest „aktywizacja stron”16. Z kolei podczas posiedzenia senackiej Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji w dniu 10 listopada 2010 r. przedstawiciel Rady Ministrów Grzegorz Ziomek cele nowelizacji art. 7 i 8 k.p.a. określił w nastę-pujący sposób: „W projekcie ustawy – pokrótce omówię projekt, może nie w szczegółach, ale wskażę najważniejsze zmiany – proponuje się zmianę brzmienia dwóch artykułów zawartych w zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi o zasadę prawdy obiektywnej, której istotą jest podejmowanie przez organ administracji publicznej niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zostaje ona po prostu doprecyzowana. Zapro-ponowana zmiana zmierza do zmotywowania stron postępowania do aktywniejszego uczestnictwa w toczących się postępowaniach administra-cyjnych. Istotą zmiany jest uwypuklenie roli stron w kwestii zobligowania właściwego organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy. Zmieniamy również zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa. Zamierzeniem tej zmiany jest dostoso-wanie treści zasady do demokratycznego systemu władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie administracyjne powinno być 13 W odróżnieniu np. od kwestii tzw. skarg pieniackich i propozycji skreślenia § 2 w art. 239 k.p.a. (zob. stenogram z 77 posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do spraw zmian w kodyfikacjach w dniu 27 października 2010 r., „Biuletyn Biura Komisji Sejmowych” nr 4309/ VI, s. 6-9).
14 Por. np. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, wyd. 9, Toruń 2005, s. 186.
15 Zob. „Biuletyn Biura Komisji Sejmowych” z 74 posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do spraw zmian w kodyfikacjach w dniu 22 września 2010 r., nr 4138/VI, s. 15.
16 Zob. „Biuletyn Biura Komisji Sejmowych” z 77 posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do spraw zmian w kodyfikacjach, nr 4309/VI, s. 8.
prowadzone w taki sposób, ażeby budziło zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, która ma wobec nich z jednej strony charakter służeb-ny, a z drugiej musi brać pod uwagę interes ogólnospołeczny w sytuacji konfliktu tego interesu z interesem jednostki”17.
Kończąc wątek przebiegu prac legislacyjnych warto dodać, że zarówno w trakcie przygotowywania projektu w Ministerstwie Spraw Wewnętrz-nych i Administracji18, jak i na etapie prac parlamentarnych19, korzystano z opinii najwybitniejszych przedstawicieli nauki postępowania admini-stracyjnego.