Instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO) została powo-łana ustawą z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich1. Od początku utworzenia tej instytucji jej naczelnym zadaniem jest stanie na straży przestrzegania konstytucyjnych praw i wolności obywateli. Zadanie to Rzecznik realizuje przez badanie, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji albo instytucji zobowiązanych do przestrzegania i realizacji wolności człowieka i obywatela nie nastąpiło naruszenie prawa oraz zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej i – w razie stwierdzenia takiego naruszenia – podejmowanie stosownych działań. Od 1 stycznia 2011 r. RPO stoi również na straży realizacji zasady równego traktowania2. W celu realizacji ustawowych zadań Rzecznika ustawodawca wyposażył go w szereg specyficznych kompetencji i uprawnień, których nie posia-dają inne organizacje i instytucje publiczne. Te właściwości Rzecznika powodują, że jego działalność ma różnorodny charakter i w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, skutki interwencji RPO wywierają inny re-zultat. W swym działaniu Rzecznik jest niezależny i suwerennie podejmuje decyzje co do wyboru metody interwencji. Celem niniejszego referatu jest przedstawienie kompetencji Rzecznika na przykładzie wybranych spraw dotyczących problemów powstałych na kanwie stosowania przepisów k.p.a. oraz nadsyłanych do Rzecznika skarg indywidualnych.
1 Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz.147 ze zm. – dalej: ustawa o RPO.
2 Na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2010 r. Nr 254, poz. 1700).
W myśl art. 80 Konstytucji RP każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej. Oznacza to, że o pomoc do Rzecznika może zwrócić się obywatel polski, cudzoziemiec, który znajduje się pod władzą Rzeczy-pospolitej Polskiej oraz osoba prawna, a nawet jednostka organizacyjna niemająca tej osobowości, jeśli tylko w myśl przepisów może być podmio-tem praw i obowiązków, a także organizacja obywateli i organ samorządu. Rzecznik może również podjąć sprawę z własnej inicjatywy, jeśli poweź-mie wiadomość o możliwości naruszenia praw i wolności obywatelskich. W roku 2010 r. do Biura RPO wpłynęło 56 641 spraw3 z zakresu wszystkich dziedzin prawa. Większość tych spraw nie wymagała jednak interwencji Rzecznika, wystarczyło bowiem poprzestać na udzieleniu wnioskodawcy informacji o przysługujących środkach działania oraz udzielić wyjaśnień w interesującej sprawie (miało to miejsce w 20 360 sprawach, co stanowi ogółem 59,4% wpływu). Sprawy podjęte do dalszego prowadzenia – to liczba 11 810 spraw, co stanowi 34,5% wpływu, z czego działania w ramach wystąpienia o charakterze generalnym podjęto w 2096 sprawach (6,1%). Ta ostatnia grupa spraw właśnie jest przedmiotem niniejszego opracowania. Pamiętać jednak należy, że z reguły źródłem aktywności Rzecznika jest indywidualna skarga obywatela. Odnieść należy się jeszcze do przywo-łanych powyżej danych statystycznych. Wskazują one z jednej strony na popularność Rzecznika Praw Obywatelskich i masowy wpływ wniosków do niego, z drugiej strony zaś pokazują, że w większości tych spraw nie jest konieczna interwencja RPO i wystarczy poprzestanie na udzieleniu zainteresowanym rzetelnej informacji prawnej.
Odnosząc się do zakresu działania Rzecznika Praw Obywatelskich, przykładowo wskazać należy, że zgodnie z konstytucyjnymi (art. 208 Konstytucji RP) i ustawowymi kompetencjami RPO może np. zbadać każdą sprawę na miejscu oraz zażądać akt sprawy lub informacji o stanie sprawy od każdej instytucji. Może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi albo o zbadanie zgodności przepisów aktów niższego rzędu z aktami wyższego rzędu. Z analogicznym wnioskiem co do
zgod-3 Informacja o działalności Rzecznika Praw Obywatelskich w roku 2010 oraz o stanie
ności aktu prawa miejscowego z aktami wyższego rzędu Rzecznik może wystąpić do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Choć Rzecznik nie dysponuje prawem inicjatywy ustawodawczej, może on wystąpić do wła-ściwych organów z wnioskiem o podjęcie takiej inicjatywy lub o wydanie czy zmianę aktu prawnego niższego rzędu. Rzecznik może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, brać udział w postępowaniu administra-cyjnym na prawach przysługujących prokuratorowi, wnieść skargę do sądu administracyjnego na akty i czynności organu administracji publicznej (art. 14 pkt 6 ustawy o RPO) oraz wnieść skargę kasacyjną od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego do Naczelnego Sądu Administra-cyjnego. Na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Rzecznik jako jeden z nielicznych organów ma kompetencję zwrócenia się do NSA o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego mającego na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecz-nictwie sądów administracyjnych. Poniżej omówione zostaną przykłady spraw z zakresu stosowania przepisów k.p.a., spraw, w których Rzecznik skorzystał ze swych kompetencji w celu wywołania takich zmian w prawie bądź rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego wywołującego rozbieżności w orzecznictwie sądowym, aby konstytucyjne standardy ochrony praw i wolności obywatela były przestrzegane i stosowane.
Rozpocząć należy od problemów dotyczących interpretacji art. 138 § 3 k.p.a. dodanego ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa4 i wątpliwo-ściami co do jego konstytucyjności. W wystąpieniu generalnym z 22 stycz-nia 2002 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Rzecznik poru-szył problem ograniczenia kompetencji organu odwoławczego w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego5. Rzecznik przedstawił stanowisko, że w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wy-rażonej w art. 15 k. p. a., każda sprawa administracyjna rozpoznana przez organ pierwszej instancji podlega – w wyniku złożonego przez stronę tego postępowania odwołania – ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Ustawodawca w celu zapewnienia szybkości postępowania administracyjnego tylko w ograniczonym zakresie
wyposa-4 Dz. U. Nr 162, poz. 1126 ze zm. – dalej: ustawa z 29 grudnia 1998 r.
żył organ odwoławczy w kompetencje kasacyjne (art. 138 k.p.a w brzmie-niu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r.). Zasada polegająca na merytorycznym rozstrzyganiu sprawy przez organ odwoławczy została jednak w istotny sposób ograniczona. Doda-ny ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. przepis art. 138 § 3 k.p.a. ograniczył kompetencje organu odwoławczego. Z jego treści bowiem wynikało, że w sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jego rozstrzygnięcia uzna-niu organu samorządu. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto Rzecznik podniósł, że tak skonstruowane odwołanie nie ma charakteru skutecznego środka zaskarżenia w rozumieniu art. 13 Europejskiej Konwencji. Minister nie podzielił jednak stanowiska RPO, wy-rażając pogląd, że art. 138 § 3 k.p.a. pozostawał w pełnej harmonii z art. 78 Konstytucji RP, ponieważ zmierzał do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji uznaniowej. Interwencja Rzecznika nie przyniosła więc w tej sprawie oczekiwanego rezultatu, gdyż organ posiadający inicjatywę ustawodawczą nie zgodził się z prezentowanym stanowiskiem (nieco później kwestionowany przez Rzecznika artykuł 138 § 3 k.p.a uchylony został ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępo-waniu przed sądami administracyjnymi)6.
Na tle badanych w Biurze RPO spraw ujawnił się problem, dotyczący stosowania przepisów k.p.a. w zakresie doręczania pism (materia jakże istotna z punktu widzenia poszanowania konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, a w szczególności prawa dostępu do sądu gwarantowane-go przez art. 45 Konstytucji RP). Swymi wątpliwościami RPO podzielił się z właściwym ministrem7, występując dnia 18 lutego 2004 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o pilne rozważenie podjęcia działań mających na celu nowelizację art. 44 k.p.a., który przewidywał 7-dniowy termin przechowywania pisma w placówce pocztowej w razie niemożności
6 Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.
jego doręczenia, z jednoczesnym zawiadomieniem adresata o przesył-ce. Zdaniem Rzecznika, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 września 2002 r., SK 35/018, dotyczącej doręczania pism w sprawach cywilnych, art. 44 k.p.a w ówczesnym brzmieniu naruszał konstytucyjną zasadę prawa do sądu oraz zasadę dwuinstancyjności. Zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym mają bowiem znaczący wpływ na skorzystanie przez strony postępowania z uprawnienia do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W sytuacji gdy art. 44 k.p.a w zakresie skutków procesowych uznaje doręczenie zastępcze za formę równorzędną doręczeniu właściwemu, przepis ten mógł stanowić podstawę do pozbawienia strony postępowania administracyjnego moż-liwości zainicjowania procedury odwoławczej. Minister poinformował, że w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji został przygotowany projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administra-cyjnego. Projekt przewidywał nowelizację art. 44 k.p.a, zgodnie z którą w razie niemożności doręczenia pisma, poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w placówce pocztowej. W przypadku doręczenia pisma przez pracownika lub upoważnioną osobę lub organ pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie gminy (miasta). Adresata zawiadamia się dwukrotnie o pozostawieniu pisma w określonych wyżej miejscach.
Kwestionowany przepis został więc zmieniony, zgodnie z postulatem Rzecznika. Gdyby jednak nie został znowelizowany, konieczne byłoby wniesienie wniosku do TK celem usunięcia wadliwej i, w ocenie RPO, niekonstytucyjnej regulacji z sytemu prawnego.
W ostatnim czasie, w związku z ogromną migracją Polaków do Unii Europejskiej (i nie tylko) oraz, co jest z tym związane, z koniecznością prowadzenia przez nich spraw sądowych i administracyjnych w kraju, wątpliwości RPO wzbudziła kwestia dotycząca braku uznania terminu za zachowany w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy pismo zostało nadane w zagranicznej placówce pocztowej. Na gruncie badanych przez Rzecznika spraw ujawnił się problem dotyczący uznania terminu za zachowany w procedurze administracyjnej ogólnej, uregulowanej przepisami k.p.a.9 Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił stanowisko w piśmie z dnia 28 stycznia 2010 r. skierowanym do Ministra Spraw
We-8 OTK ZU-A 2002, nr 5, poz. 60.
wnętrznych i Administracji, w którym wyraził obawy co do możliwości uznania terminu za zachowany wówczas, gdy pismo przed upływem terminu zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora pu-blicznego. Zachowanie terminu nie będzie możliwe, gdy przed jego upływem pismo nadano w zagranicznej placówce pocztowej. Rzecznik wskazał, iż we wcześniejszych orzeczeniach sądy administracyjne podkre-ślały, że nadanie pisma w placówce pocztowej zagranicznego operatora lub w placówce polskiego operatora, ale niemającego statusu operatora publicznego, przed dniem upływu terminu, nie prowadzi do zachowania terminu. Ostatnio w orzecznictwie sądowoadministracyjnym spotkać można stanowisko, zgodnie z którym w przypadku, gdy pismo zostało nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym, termin do jego wniesienia należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo to zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W opinii Rzecznika rozszerzająca wykładnia zaproponowana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jednak wystarczająca. Przepis art. 57 § 5 pkt 3 k.p.a. wymaga nowelizacji. Ograniczenia przewidziane w tym przepi-sie uznać można za stojące w sprzeczności z fundamentami Wspólnoty Europejskiej. Podobne postulaty pojawiły się w najnowszej literaturze z zakresu nauki postępowania administracyjnego. Rzecznik zwrócił się więc do Ministra z prośbą o zajęcie stanowiska w przedstawionej sprawie. W odpowiedzi Minister wyraził pogląd, iż przyjęcie rozwiązania zapropo-nowanego przez Rzecznika mogłoby spowodować znaczne wydłużenie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji ograniczyć pewność obrotu prawnego.
Na tle wpływających skarg RPO dostrzegł także inny problem, a mia-nowicie rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącą traktowania soboty jako dnia ustawowo wolnego od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. W tej kwestii Rzecznik postanowił zwrócić się najpierw do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji10, podnosząc, że w związku z badanymi przez Rzecznika sprawami pojawił się problem natury ogólnej dotyczący traktowania soboty jako dnia ustawowo wolnego od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy, następny dzień powszedni. Wątpliwości Rzecznika
budziła możliwość uznania, w drodze wykładni tego przepisu, soboty za dzień ustawowo wolny od pracy, który pozwoliłby dokonać czynności procesowej w najbliższym następnym dniu powszednim, jeżeli koniec takiego terminu przypada właśnie na sobotę. Interpretacja art. 57 § 4 k.p.a. przez sądy administracyjne jest rozbieżna, co uzasadnia rozważenie nowelizacji tego przepisu.
W odpowiedzi sekretarz stanu w MSWiA (pismo z dnia 29 kwietnia 2010 r.) poinformował RPO, że wątpliwości wskazane w wystąpieniu Rzecz-nika związane z traktowaniem soboty jako dnia wolnego od pracy były rozważane w trakcie prac nad projektem ustawy o zmianie k.p.a. oraz p.p.s.a., prowadzonych w MSWiA, jednak odstąpiono od zmiany art. 57 § 4 k.p.a. W opinii Ministerstwa sytuację, w której uchybienie terminowi zwią-zane było z brakiem możliwości nadania pisma procesowego w sobotę w placówce pocztowej lub w innym urzędzie, należy uznać za okoliczność uprawdopodobniającą, że uchybienie nastąpiło bez winy nadawcy, co zgodnie z powołanym wyżej art. 58 k.p.a. stanowi jedną z przesłanek do przywrócenia terminu. W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywa-telskich w dniu 14 stycznia 2011 r. złożył wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, czy sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozu-mieniu art. 57 § 4 k.p.a.11
Jak już wspomniano, Rzecznikowi Praw Obywatelskich nie przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej, jednakże na mocy art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o RPO może zwrócić się do podmiotów, które taką możliwość posiadają. Konieczne jest więc przywołanie opracowania projektu ustawy w sprawie przepisów ogólnych prawa administracyjnego, opracowanego przez Zespół ekspercki ds. opracowania przepisów ogólnych prawa ad-ministracyjnego powołany przez RPO13. W tej to materii Rzecznik wystąpił do Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów, Marszałka Sejmu, Marszałka Senatu, sygnalizując konieczność podjęcia inicjatywy legislacyjnej w za-kresie przygotowania projektu ustawy dotyczącej przepisów ogólnych prawa administracyjnego.
11 W dniu 15 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, że „sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.” (sygn. akt I OPS 1/11), ONSAiWSA 2011, nr 5, poz. 95.
RPO wyraził stanowisko, że prawo administracyjne, choć stanowi najob-szerniejszą gałąź prawa, nie ma swojej części ogólnej, określającej zasady jego stosowania i ułatwiającej jednolite jego rozumienie. Brak ten jest mocno odczuwany, zwłaszcza wobec dynamicznego rozwoju prawa admi-nistracyjnego i coraz wyraźniejszej potrzeby określenia jasnych kryteriów kontroli działania organów administrujących, szczególnie w sferze tzw. luzów decyzyjnych. Z tego powodu Rzecznik powołał Zespół ekspercki ds. opracowania przepisów ogólnych prawa administracyjnego. W toku prac Zespołu przygotowany został projekt ustawy, który uwzględnia zarówno potrzeby praktyki, jak również dotychczasowy dorobek piśmiennictwa w tym zakresie oraz rekomendacje Unii Europejskiej i Rady Europy. Do podstawowych celów regulacji należy zaliczyć: porządkowanie zamierzeń prawodawcy, wzmocnienie jednolitości orzecznictwa administracyjnego, ujednolicenie kryteriów kontroli administracji publicznej, wyraźne określe-nie dyrektyw wypełniania luk prawnych oraz stosowania prawa w przypad-ku kolizji norm. Rzecznik wyraził nadzieję, że stosowanie szczegółowych regulacji zawartych w projekcie tej ustawy mogłoby znacząco poprawić standard ochrony praw jednostki w jej kontaktach z administracją publicz-ną oraz jakość administrowania, obniżając przy tym znacznie poziom jej zbiurokratyzowania. Projekt ten został przyjęty do dalszego procedowania przez sejmową Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowieka.
Opisane powyżej przykłady wybranych spraw prowadzonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące stosowania k.p.a. pokazują sposób działania i argumentacji Rzecznika oraz fakt, że nie zawsze stano-wisko Rzecznika zyskuje aprobatę. Ze spraw tych wynika jednoznacznie, jak przepisy proceduralne k.p.a. wpływają na sytuację jednostki wobec organu władzy publicznej i w jakim stopniu mogą wpływać na uszczuple-nie konstytucyjnych praw podmiotowych. Pozycja ustrojowa Rzecznika gwarantuje mu co prawda niezależność i suwerenność, jednakże jego kompetencje są ograniczone. RPO nie może zmienić wydanego orzeczenia sądowego, nie dysponuje też możliwością zmiany przepisów budzących jego wątpliwość. W tym celu RPO musi przedstawić odpowiednie ar-gumenty, które przekonają innych uczestników procesu legislacyjnego do rozważenia możliwości zainicjowania zmian prawnych. Nadrzędnym celem tych zmian jest troska o realizację podmiotowych praw jednostki gwarantowanych przez Konstytucję RP, takich jak: prawo do sądu, prawo do informacji oraz wolność słowa. W tym zakresie konieczne jest jednak
współdziałanie wszystkich władz: ustawodawczej, wykonawczej oraz sądowniczej, zaś wynikiem tej współpracy powinna być efektywniejsza ochrona jednostki przed arbitralnością władzy publicznej i to z punktu widzenia Rzecznika Praw Obywatelskich jest najważniejsze.