po nowelizacji k.p.a.
1. Zarys ogólny zmian do k.p.a. z 2010 r.
Od 11 kwietnia 2011 roku obowiązują znowelizowane przepisy k.p.a., wprowadzone ustawą o zmianie k.p.a. oraz p.p.s.a.1 Rządowe uzasadnienie projektu nowelizacji wskazuje, że zmiana przepisów miała na celu m.in. usprawnienie postępowania administracyjnego przez eliminację istniejących ograniczeń, stworzenie możliwości skarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez organy administracyjne postępowania w sposób przewlekły, czyli długotrwale nieuzasadniony, przy jednoczesnym zmotywowaniu stron postępowania do bardziej czynnego ich udziału. W k.p.a. dotychczas istniał jedynie przepis pozwalający skarżyć bezczynność organu, nie było zaś regulacji pozwala-jącej skarżyć stronie przewlekłe prowadzenie postępowania administracyj-nego. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje zmiana treści art. 37 § 1 k.p.a., która wskazuje, że na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia nad organem zajmującym się sprawą. Jeżeli nie ma or-ganu wyższego stopnia, wówczas stronie przysługuje prawo złożenia tzw. wezwania do usunięcia naruszenia prawa do tego samego organu. Ważne jest to, że na organy administracji publicznej został nałożony obowiązek każdorazowego zawiadamiania stron o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Organ obowiązany jest podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy
termin załatwienia sprawy. Zasadą wynikającą z art. 35 k.p.a. powinno być załatwianie sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, jednakże kodeks nie określa, jak należy rozumieć zwłokę w załatwianiu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, w postanowieniu z 21 grudnia 2010 r., II GPP 5/102, wskazał natomiast, że jeżeli postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, wówczas mamy do czynienia z przewlekłością postępowania naruszającą prawo strony do rozpoznania sprawy bez nie-uzasadnionej zwłoki. Zgodnie z treścią art. 35 k.p.a., jeśli sprawa administra-cyjna wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie miesiąca lub dwóch, jeżeli jest to sprawa szczególnie skomplikowana. Istnieje również szereg przepisów szczególnych określających krótsze (np. w ustawie o dostępie do informacji publicznej3) lub dłuższe terminy załatwienia sprawy (np. w ustawie – Prawo budowlane4), aniżeli określone w art. 35 k.p.a. Praktyka obrotu prawnego i działania organów administracji niestety najczęściej okazują się inne niż te preferowane przez regulacje ustawowe. Wprowadzona nowelizacja może przyczynić się do zmiany tej sytuacji. Jeśli organ nadrzędny uzna, że winny zwłoki w załatwieniu sprawy jest urzędnik, to zostanie on ukarany. Zgodnie z przepisami urzędnik, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił spra-wy w terminie, podlega odpowiedzialności porządkowej, dyscyplinarnej lub innej przewidzianej w przepisach prawa5. Nowelizacja z 3 grudnia 2010 r. zmienia także przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyj-nymi. W ustawie tej znajdują się regulacje dotyczące wnoszenia skarg na działanie oraz bezczynność organów. De lege lata katalog czynności, które mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, zawiera również rozstrzygnięcie w sprawie zapoczątkowanej skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny6.
2 CBOSA.
3 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).
4 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).
5 LexPress 2011, nr 7 (130), www.lexpress.pl.
6 Warto przy tym pamiętać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
Nowelizacja z 2010 r. jednoznacznie reguluje wzbudzającą dotychczas wątpliwości kwestię ostateczności decyzji wydawanych w pierwszej in-stancji przez ministrów oraz samorządowe kolegia odwoławcze. Na mocy art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydawanych przez te organy w pierwszej in-stancji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie art. 16 § 1 k.p.a. w dotychczasowym brzmieniu wskazywał, że decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyj-nym toku instancji. Przepis ten doprecyzowano teraz poprzez dodanie, że przymiot ostateczności przysługuje zarówno tym decyzjom, od których nie służy odwołanie, jak i decyzjom, od których nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sprecyzowano również istotną kwestię dopuszczalnej długości trwania postępowania administracyjnego. Przy pozostawieniu ogólnej zasady, zgodnie z którą załatwienie sprawy ad-ministracyjnej powinno nastąpić nie później niż w terminie 1 miesiąca (a w sprawach szczególnie skomplikowanych w terminie 2 miesięcy), ustawa wskazuje, że przepisy szczególne mogą przewidywać odmienne
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego dzia-łanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ w tym momencie ma jeszcze czas, aby skargę uwzględnić, co będzie równoznaczne z podjęciem kroków zmierzających do zakończenia postępowania, którego skarga dotyczy. W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, któ-rego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jeśli sąd pierwszej instancji uwzględni skargę, to skarżącemu przysługuje zwrot kosz-tów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub prze-wlekłego prowadzenia postępowania. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny zobowiązuje i wyznacza organowi termin do załatwienia sprawy (tj. wydania decyzji lub innego rozstrzygnięcia). Jeżeli organ nie wykonałby wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na przewlekłość postępowania, skarżący po uprzednim pisemnym wezwaniu organu może wnieść ponownie skargę, żądając wymierzenia organowi grzywny. Istotną dla każdego obywatela regulacją jest to, że strona wnosząca do sądu skargę na bezczynność lub prze-wlekłe prowadzenie postępowania przez organy zwolniona jest od wszelkich kosztów sądowych. Szerzej: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 220-265.
(krótsze lub dłuższe) terminy na załatwienie określonego rodzaju spraw. Jednocześnie organy administracji publicznej, które nie dochowają tak określonego terminu na załatwienie sprawy, będą zobowiązane do poin-formowania o tym fakcie stron postępowania wraz z podaniem przyczyn zwłoki i określeniem terminu zakończenia sprawy. Wprowadzono też możliwość zaskarżenia przez stronę nadmiernej i długotrwale nieuzasad-nionej przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Instytucja skargi na przewlekłość postępowania do organu wyższego stopnia ma zapobiec często spotykanej nieefektywności organów prowadzących postępo-wanie, a przejawiającej się w podejmowaniu poszczególnych czynności w znacznych odstępach czasu lub podejmowaniu czynności pozornych, pozostających bez wpływu na sprawę lub związku ze sprawą. Nowelizacja poddaje też sprawy o przewlekłość właściwości sądów administracyjnych uprawnionych m.in. do stosowania grzywny względem przewlekle działa-jących jednostek administracji publicznej. Nowe przepisy inaczej regulują także kwestię doręczeń pism stronom postępowania zamieszkałym lub mającym siedzibę poza granicą kraju. Strony takie w wypadku, gdy nie działają za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika, zobowiązane będą do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń. Jeśli strona nie dopełni tego obowiązku, przeznaczone dla niej pisma pozostawiane będą w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.
Po wejściu w życie nowelizacji z 3 grudnia 2010 r. niebudzące wątpli-wości stanie się również uprawnienie organów administracji publicznej do dokonywania w sprawach niecierpiących zwłoki wezwań osób do stawien-nictwa w celu udziału w podejmowanych czynnościach oraz do złożenia telefonicznie wyjaśnień i zeznań. Dotychczasowa bowiem sprzeczność przepisów uniemożliwiała de facto organom administracji działanie tego typu. Ustawodawca przesądził także tryb działania w sprawach wniosków o wszczęcie postępowania składanych przez podmioty nielegitymujące się przymiotem strony. Wdrożono więc swoisty rodzaj postępowania wstęp-nego, w ramach którego organ administracji ma rozstrzygać wyłącznie kwestię posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony. Przesądzenie przez organ, iż żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebę-dącej stroną lub też stwierdzenie, że postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, skutkować będzie orzeczeniem o od-mowie wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcia takie zapadną w drodze postanowienia, na które przysługiwać będzie zażalenie. Powyższa zasada
będzie również miała zastosowanie do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym dotychczas organy orzekały w drodze decyzji. W drodze postanowienia organ administracji publicznej orzeknie również o odmowie wznowienia postępowania.
Przyjęta nowelizacja zmienia formę przekazywania przez organy podań składanych przez strony do organów niewłaściwych w określonych sprawach. Podania takie dotychczas przekazywane były pomiędzy organami admini-stracji publicznej w drodze postanowień, na które przysługiwało zażalenie. Ustawodawca zrezygnował z tej procedury, a nieprawidłowo skierowane podania przekazywane będą zgodnie z właściwością zwykłymi pismami przy jednoczesnym zawiadomieniu wnioskodawców o dokonanej czynności. Dopuszczono też możliwość sporządzania przez stronę kopii z akt sprawy. Kopie takie mogą być na żądanie strony uwierzytelniane przez organy.
Od chwili wejścia w życie nowelizacji z 3 grudnia 2010 r. przesądzono, że nie tylko zawieszenie postępowania administracyjnego, lecz również podjęcie postępowania uprzednio zawieszonego nastąpi w drodze po-stanowienia. Na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie będzie jednak służyło zażalenie. Zażaleniem będzie można natomiast zaskarżyć odmowę podjęcia przez organ administracji postępowania zawieszonego.
Dotychczas obowiązujące przepisy dopuszczały możliwość uzupełnie-nia decyzji w zakresie rozstrzygnięcia i prawa zaskarżeuzupełnie-nia jedynie na wnio-sek strony złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Od dnia wejścia w życie nowelizacji organ administracji będzie mógł uzupełnić decyzję również z urzędu. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji nastąpi w formie postanowienia, na które nie będzie przysługiwało zażalenie.
Zmienia się również zakres rozstrzygnięć dopuszczalnych w postępo-waniu odwoławczym. W szczególności ograniczeniu ulec ma możliwość wydawania tzw. rozstrzygnięć kasacyjnych polegających na uchyleniu decyzji organów pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Takie rozstrzygnięcia będą możliwe wyłącznie w przypad-kach, gdy decyzja organu pierwszej instancji zostanie wydana z narusze-niem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W opinii ustawodawcy ma to ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej wyłącznie do sytuacji, w której rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do