Na podstawie ustawy z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw dokonano również zmian w zakresie prawa do zasiłku macierzyńskiego określonego ustawą z 20 grudnia 1990 r.
o ubezpieczeniu społecznym rolników3. Zasiłek ten, zgodnie z przedmiotową zmianą, przysługuje ubezpieczonym w KRUS na takich samych zasadach i w takiej samej wysokości, jak opisane powyżej świadczenie rodzicielskie.
Po zmianach zasiłek macierzyński z ubezpieczenia społecznego rolników jest finansowany z funduszu emerytalno-rentowego. W celu częściowego sfinan-sowania wydatków na ten zasiłek fundusz emerytalno-rentowy jest zasilany środkami z Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników w formie odpisu w wysokości 40% wydatków na zasiłki macierzyńskie. Pozo-stałe wydatki na zasiłki macierzyńskie pokrywane są z uzupełniającej dotacji z budżetu państwa do funduszu emerytalno-rentowego.
3 Dz. U. 2020 poz. 174 i 782.
Te rozwiązania poprzedzał do 31 grudnia 2015 r. mechanizm, zgodnie z którym ubezpieczonemu w KRUS przysługiwało z ubezpieczenia wypadko-wego, chorobowego i macierzyńskiego prawo do jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia dziecka w wysokości czterokrotnej emerytury podstawowej4. Trzeba zaznaczyć, że rolnicy jako jedyna grupa zawodowa pozbawieni byli świadczeń z tytułu urodzenia dziecka aż do czasu, kiedy na podstawie ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin5 nabyli prawo do zasiłku macierzyńskiego. Było to świadczenie funkcjonujące łącznie z zasiłkiem porodowym, a podmiotem do niego uprawnionym, obok matki prowadzącej działalność rolniczą, był tak-że rolnik – ojciec dziecka. Przedmiotowe świadczenie przysługiwało z tytu-łu urodzenia się dziecka albo przyjęcia dziecka w wieku do jednego roku na wychowanie. Następnie zasiłek macierzyński jako jednorazowe świadczenie funkcjonował na podstawie ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu spo-łecznym rolników. Aż do 2016 r. zasiłek macierzyński był finansowany z Fun-duszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników bez udziału dotacji z budżetu państwa jako jedno ze świadczeń z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego. Oprócz zasiłku macierzyńskiego z ubez-pieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego na podstawie art.
9 ww. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nadal są przyznawane:
(1) jednorazowe odszkodowanie z tytułu stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu albo śmierci w skutek wypadku przy pracy rolniczej lub rolni-czej choroby zawodowej; (2) zasiłek chorobowy. Fundusz Składkowy Ubez-pieczenia Społecznego Rolników powstaje wyłącznie ze składek rolników na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie, które są jednakowe dla wszystkich podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników. Oprócz ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego w ramach ubezpieczenia społecznego rolników realizowanego przez KRUS, funkcjonu-je ubezpieczenie emerytalno-rentowe, z którego przysługujące świadczenia w przeważającej części są finansowane z dotacji budżetowej. Z tego wynika wniosek, że ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie posiada cechy ubezpieczeniowe, z kolei ubezpieczenie emerytalno-rentowe posiada zaopatrzeniowy charakter6.
Ustawodawca projektując świadczenie rodzicielskie w ustawie z 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw założył, że będzie ono przysługiwać osobom, które urodziły dziecko, a które nie są uprawnione do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia
macie-4 Wysokość emerytury podstawowej jest określona dla potrzeb wyliczania składek i świad-czeń na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
5 B. Tańska-Hus, Ewolucja systemu ubezpieczeń społecznych rolników w Polsce [w:] Ubez-pieczenia społeczne. Wieś i rolnictwo, red. M. Adamowicz, Warszawa 2002, s. 59.
6 Wyrok SN z 3 grudnia 2004 r., II UK 59/04, OSNPUSiSP 2005 nr 13 poz. 195.
rzyńskiego, a więc nie podlegały ubezpieczeniu społecznemu ani przymusowo, ani dobrowolnie. Z uzasadnienia projektu ww. ustawy7 wynika również, że ce-lem tej ustawy było rozszerzenie kręgu osób i rodzin, które mogłyby korzystać ze świadczeń pieniężnych związanych z urodzeniem dziecka i opieką nad nim, dopóki nie ukończy ono pierwszego roku życia, analogicznie jak mogą korzy-stać rodzice mający status pracownika. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że zmiana ma zagwarantować pośrednio pewien minimalny status, jaki gwaran-tuje państwo ze względu na macierzyństwo. W tym celu, aby uniknąć sytuacji, w której osoba ubezpieczona mogłaby otrzymać zasiłek macierzyński w kwocie niższej niż nowe świadczenie rodzicielskie, zaproponowano wprowadzenie mi-nimalnej wysokości wypłaty zasiłku macierzyńskiego oraz świadczeń z tytułu urodzenia dziecka w innych systemach niż powszechny system ubezpieczenio-wy i określenie jej w kwocie odpowiadającej świadczeniu rodzicielskiemu, czyli 1000 zł. Podwyższenie tych świadczeń według projektodawców miało zostać sfinansowane ze środków budżetu państwa.
Zatem w zamyśle projektodawcy, również świadczenie macierzyńskie dla osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników powinno zo-stać podwyższone do poziomu świadczenia rodzicielskiego i to podwyż-szenie miało być sfinansowane ze środków budżetu państwa. Aby uniknąć zaburzenia dotychczasowej konstrukcji w zakresie zasad finansowania ubez-pieczenia społecznego rolników, nowy zasiłek macierzyński na zasadach określonych analogicznie dla świadczenia rodzicielskiego, jest po zmianach świadczeniem z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, a nie jak dotych-czas z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego. Takie rozwiązanie wynika wyłącznie z potrzeby zachowania ubezpieczeniowego charakteru ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego, gdzie składki rolników na to ubezpieczenie stanowią źródło finansowania świadczeń z tego ubezpieczenia. Dodatkowo Fundusz Składkowy Ubezpie-czenia Społecznego Rolników, gdzie są gromadzone składki na ubezpiecze-nie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie, w części finansuje wydatki na zasiłki macierzyńskie, reszta środków na sfinansowanie tego świadczenia pochodzi natomiast z dotacji budżetu państwa. Zatem zasadniczą przesłanką przeniesienia zasiłku macierzyńskiego było pozostawienie dotychczasowej konstrukcji finansowania Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecz-nego. Konieczne było także wsparcie wysiłków związanych z działaniami na rzecz wzrostu demograficznego i danie rolnikom możliwości korzystania z nowych rozwiązań.
Pojawiają się jednak opinie, że wprowadzona od 1 stycznia 2016 r. od-mienna konstrukcja zasiłku macierzyńskiego została stworzona z całkowitym
7 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3335, Sejm VII kadencji.
pominięciem istoty i funkcji rolniczych ubezpieczeń społecznych8. Ponadto, zdaniem autora tej opinii, to świadczenie w obecnej postaci nie uwzględnia nie tylko przedmiotu ochrony tego ubezpieczenia – ochrony zdolności rolnika do zdobywania własną pracą środków utrzymania w rodzinnym gospodar-stwie rolnym, lecz także biologicznych aspektów macierzyństwa i ojcostwa.
Jak stwierdził autor omawianej opinii, ubezpieczenie to nie chroni zatem właściwie osób pracujących w rolnictwie i nie sprzyja ochronie gospodarstw rodzinnych. Urodzenie się dziecka jest bowiem jedyną pozytywną przeszkodą w wykonywaniu pracy. Niemniej jednak jest to przeszkoda uniemożliwiająca zdobywanie własną pracą środków utrzymania. Przedmiotem ochrony rolni-czego ubezpieczenia macierzyńskiego jest utrata zdolności do zdobywania własną pracą środków utrzymania w rodzinnym gospodarstwie rolnym z po-wodu urodzenia dziecka i konieczności sprawowania nad nim osobistej opieki, co wymusza przerwę w pracy uwarunkowaną biologicznie.
Nie można się do końca zgodzić z takimi twierdzeniami, chociażby dlatego, że wprowadzone zmiany są konsekwencją przyjętego modelu w całym syste-mie zabezpieczenia społecznego. Nie znajdowałoby więc uzasadnienia hamo-wanie nowych rozwiązań z ewidentną szkodą dla osób podlegających ubezpie-czeniu społecznemu rolników. Ponadto mając na uwadze zasady przyznawania świadczenia rodzicielskiego, należy stwierdzić, że świadczenie to uzupełnia system świadczeń rodzinnych oraz rozwiązania w systemie powszechnym od-nośnie świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa na zasadzie analogicznej do zasiłku macierzyńskiego, ale jest ono skierowane do innego kręgu podmiotów niż pracownicy, którzy takiej po-mocy byli pozbawieni.
Trend ujednolicania rozwiązań dotyczących polityki rodzinnej można tak-że zaobserwować na podstawie innych rozwiązań, które mają zastosowanie do osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników. Chociażby rozwią-zania wprowadzone na podstawie ustawy z 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw9. W projek-cie tej ustawy10 zawarta została propozycja zmiany zasad w zakresie podlega-nia ubezpieczeniom społecznym w okresie przerwy w aktywności zawodowej, w związku z wychowywaniem małego dziecka. Projektodawca uznał bowiem, że realizując cele polityki prorodzinnej i kierując się potrzebą zadbania o wy-sokość przyszłych świadczeń osób wychowujących dzieci, należy rozszerzyć krąg osób, za które budżet państwa będzie opłacał składki w związku ze spra-wowaniem opieki nad dzieckiem. Składki te, tak jak w przypadku osób
prze-8 D. Puślecki, Nowa konstrukcja zasiłku macierzyńskiego z ubezpieczenia społecznego rol-ników, „Ubezpieczenia w Rolnictwie. Materiały i Studia” 2015, nr 55–56, s. 87.
9 Dz. U. poz. 983.
10 Uzasadnienie do Rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, druk Sejmowy nr 939 (Sejm VII kadencji).
bywających na urlopach wychowawczych, finansuje w całości budżet państwa za pośrednictwem KRUS-u oraz ZUS-u. Do czasu tej zmiany tylko pracowni-cy mogli korzystać z urlopu wychowawczego, w trakcie którego były za nich finansowane składki na ubezpieczenie społeczne. Po zmianie z tej możliwo-ści mogą korzystać pozostałe grupy zawodowe oraz osoby nieubezpieczone.
W myśl zasad wprowadzonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, na podstawie tej ustawy, za rolnika lub domownika podlegającego ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, w związku z osobistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem w wieku odpowiednio do lat 4 lub 18 oraz w okresie do 3 lat i odpowiednio do 6 lat, składka na ubezpieczenie emerytalno-rentowe fi-nansowana jest z dotacji budżetu państwa do funduszu emerytalno-rentowego przeznaczonej na te składki od dnia zgłoszenia przez rolnika albo domownika wniosku wraz z oświadczeniem o sprawowaniu przez te osoby osobistej opieki nad dzieckiem. Z tej możliwości mogą również skorzystać osoby dotychczas niepodlegające ubezpieczeniu społecznemu rolników.
W tym momencie warto zwrócić uwagę, że osoby chcące skorzystać z moż-liwości finansowania składek przez budżet państwa powinny zaprzestać bądź zawiesić prowadzenie dotychczasowej działalności. Ustawodawca uwzględ-niając jednak specyfikę działalności rolniczej, nie wymaga tego wyjątkowo od osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników, ponieważ nie jest możliwe dokonanie przerwy w prowadzeniu działalności rolniczej w okre-sie sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Wiązałoby się to bowiem z całkowitym zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej (przekaza-niem rodzinnego gospodarstwa rolnego i utratą statusu rolnika), pozbawie(przekaza-niem warsztatu pracy i źródła utrzymania dla całej rodziny rolniczej (małżonka i domowników). W okresie sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem dzia-łalność rolnicza może być prowadzona w zakresie ograniczonym, np. jedynie w zakresie zarządzania gospodarstwem. Natomiast w przypadku małżonka rolnika wymaganie zastosowania przerwy w pracy z uwagi na sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem byłoby sprzeczne z generalną zasadą ubez-pieczenia społecznego rolników, która traktuje małżonka rolnika w kwestii obowiązku ubezpieczenia tak jak rolnika, nawet jeżeli małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnym, a jedynie w gospodarstwie domowym bezpośred-nio związanym z tym gospodarstwem rolnym (art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Specyfika pracy w rodzinnym gospodarstwie rolnym przejawia się bowiem także w jedności gospodarstwa rolnego i gospodarstwa domowego, a co za tym idzie wiąże się z brakiem czasowego i przestrzennego oddzielenia sfery produkcji od działań na rzecz gospodarstwa domowego. Tak więc prowadzenie przez małżonka rolnika gospodarstwa domowego i spra-wowanie opieki nad dzieckiem nie wyłącza go z ubezpieczenia społecznego rolników i obowiązku opłacania składek. Problem ten głównie dotyczy kobiet.
Jeżeli w tym czasie składka jest finansowana z budżetu państwa, staje się to wymierną pomocą dla rodziny rolniczej w ramach prowadzonej polityki proro-dzinnej, co jest zgodne z celami obu przedstawionych regulacji.
Zatem przedmiotowe rozwiązania wpisują się w filozofię długookresowych działań państwa, polegających na ujednolicaniu obowiązujących rozwiązań, których zadaniem jest odwrócenie zjawiska depopulacji Polski, przy jednocze-snym uwzględnianiu specyfiki prowadzenia działalności rolniczej i odrębnych regulacji w zakresie ubezpieczenia społecznego rolników.
Warto jeszcze zastanowić się nad zmieniającym się charakterem prawnym zasiłku macierzyńskiego z ubezpieczenia społecznego rolników. Pierwszopla-nową cechą zasiłku macierzyńskiego było to, że jest on świadczeniem pienięż-nym wypłacapienięż-nym w ramach ubezpieczenia społecznego rolników. Do czasu opisywanej na wstępie zmiany, ciężar finansowania tej części ubezpieczenia społecznego rolników, z której finansowane było to świadczenie, ponosili sami ubezpieczeni wpłacający składki na wyodrębniony Fundusz Składkowy Ubez-pieczenia Społecznego Rolników. Kolejną cechą zasiłku jest to, że do czasu opisywanej zmiany był on wypłacany jednorazowo, ze względu na specyfikę działalności rolniczej, której nie można zawiesić na czas opieki nad dzieckiem, jeżeli opieka ta jest sprawowana w gospodarstwie domowym związanym z gospodarstwem rolnym. W tym miejscu należy zastanowić się nad celem przyznawania zasiłku macierzyńskiego i jego ewolucją na bazie przedstawio-nych zmian, które wykazują cechy wspólne nie tylko wśród osób aktywprzedstawio-nych zawodowo, lecz także osób, które tej aktywności nie wykazywały przed uro-dzeniem dziecka.
Powszechnie akceptowane jest stanowisko, że zasiłek macierzyński ma zrekompensować utracony dochód wynikający z dezaktywacji zarobkowej z powodu porodu oraz potrzeby pielęgnacji niemowlęcia lub konieczno-ści sprawowania opieki nad małym dzieckiem przyjętym na wychowanie11. Jednak zmiany w zakresie uprawnień związanych z rodzicielstwem, w tym rozszerzenie prawa do świadczeń związanych z rodzicielstwem oraz
możli-11 H. Kasińsk, Urlopy i zasiłki macierzyńskie po zmianach, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2002, nr 3, s. 19; B. Kłos, Opinia merytoryczna do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3335 (Sejm VII kadencji), 7.06.2016, s. 20. Na temat celu przyznania zasiłku macierzyńskiego zob. też: Ł. Prasołek [w:] Społeczne ubezpieczenia wypadkowe i chorobowe. Komentarz, red.
M. Gersdorf, B. Gudowska, Warszawa 2012, s. 562 i nast.; A. Ślązak [w:] Meritum. Ubezpie-czenia społeczne 2016, red. J. Kuźniar, Warszawa 2016, s. 388 i nast.; I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2016, s. 222; A. Radzi-sław, Ustawa o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Komentarz, Warszawa 2016, s. 143 i nast.; B. Bury podkreśla, że zasiłek ma-cierzyński jest świadczeniem rekompensującym brak dochodów: B. Bury, Prawo ojca dziecka niebędącego pracownikiem do realizacji uprawnień rodzicielskich związanych z urlopem ma-cierzyńskim, „Monitor Prawa Pracy” 2016, nr 5, s. 247.
wości podlegania ubezpieczeniu w okresie sprawowania opieki nad małym dzieckiem nawet na osoby nieaktywne zawodowo spowodowały, że jest on dziś świadczeniem chroniącym rodzicielstwo. W związku z tym również w ramach rolniczego ubezpieczenia społecznego nie ma uzasadnienia do do-szukiwania się innego charakteru tego świadczenia. Tym bardziej nie powinno się mu przypisywać roli związanej z zapewnieniem podtrzymania produkcji w rodzinnym gospodarstwie rolnym. Jak sama nazwa wskazuje rodzinne go-spodarstwo rolne nie opiera się tylko na osobie sprawującej opiekę nad dziec-kiem, którą jest z zasady kobieta. Mimo że sprawuje ona opiekę nad dziecdziec-kiem, to często pełni dodatkowo istotną rolę w gospodarstwie domowym. Mając na względzie specyfikę działalności rolniczej, stanowi to jej istotny element.
Dzięki wprowadzonym zmianom zwiększyła się ponad dwukrotnie pomoc dla rodzin rolniczych związana z macierzyństwem12. Tego typu zmiana w sta-nie prawnym funkcjonującym do końca 2015 r. byłaby sta-nie do pomyślenia, gdyż musiałaby się wiązać z drastycznym podwyższeniem składek na ubezpiecze-nie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie, na co ubezpiecze-nie byłoby zgody samych ubezpieczonych. Ponadto został zachowany dotychczasowy samofinansujący charakter wyodrębnionej części ubezpieczenia społecznego rolników – ubez-pieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego.