Początki kształtowania się systemu ochrony zdrowia w II RP

Sytuacja zdrowotna w II Rzeczypospolitej przedstawiała się negatywnie i była bardzo niestabilna. Złożyło się na to wiele czynników zarówno o charakterze wewnętrznym, jak i zewnętrznym. Odrodzona Polska powstawała z trzech zaborów, których warunki gospodarczo-społeczne oraz zdrowotne były różne. Najlepiej prezentowała się sytuacja higieniczno-sanitarna na ziemiach należących do zaboru pruskiego. Na terytorium okupowanym przez zabór austriacki była ona znacznie gorsza, natomiast najgorzej sprawy zdrowotne przedstawiały się na ziemiach objętych zaborem

46

rosyjskim⁹⁵.Na zły stan zdrowotny ludności w II Rzeczypospolitej miały wpływ także przeróżne czynniki: złe warunki materialne i mieszkaniowe, brak środków żywnościowych, niskie standardy w służbie zdrowia, liczne choroby a także niska świadomość społeczeństwa polskiego w zakresie tworzenia systemu opieki zdrowotnej na ziemiach polskich ⁹⁶.

Z chwilą odzyskania niepodległości przez państwo polskie pojawiły się dwie koncepcje dotyczące organizacji służby zdrowia 97

. Pierwszą reprezentował polski lekarz docent higieny społecznej Uniwersytetu Jagiellońskiego Tomasz Janiszewski, który postulował stworzenie jednolitego, państwowego systemu zarządzania sprawami zdrowia. Według niego utworzenie odrębnego Ministerstwa posiadającego prawo inicjatywy i egzekutywy z lekarzem na czele miało kluczowe znaczenie w aspekcie podnoszenia poziomu higieny społecznej, wzrastał posłuch dla przepisów higieny a tym samym ułatwiało to wykonywanie lekarzom swoich obowiązków. T. Janiszewski podkreślał, że: stworzenie osobnego Ministerstwa „szczególnie staje się potrzebą w krajach gdzie kultura sanitarna nisko stoi, stosunki zdrowotne są złe i sprawy zdrowotne są zaniedbane. Nie należy się też obawiać, że wymagania lekarzy pójdą zbyt daleko, że stworzenie osobnego Ministerstwa pociągnie za sobą zbyt wielkie wydatki. Obawy takie nie powinny stanowić przeszkody utworzenia tego urzędu. Każdy wie, że nie można korzystniej umieścić pieniędzy niż w urządzeniach i instytucjach mających na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego” 98

.Tomasz Janiszewski podkreślał rolę lekarza w systemie ochrony zdrowia, albowiem jego zdaniem: „lekarze biorą tak czynny udział w całej pracy społecznej, tak blisko stykają się z życiem, że dając im prawo inicjatywy i egzekutywy tym samym wkładamy na nich większą odpowiedzialność. Bowiem w administracji sanitarnej lekarz powinien przodować i decydować a prawnik pomagać mu swoją rada i wiedzą „ 99

.

Według drugiego poglądu Jana Polaka, doktora medycyny i higienisty nadrzędnym celem państwa było zbudowanie zdecentralizowanej administracji opieki zdrowotnej, na czele której miał być jeden z departamentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i innych resortów albo samorządowy nadzór nad sprawami zdrowia wykonywany przez

95

J. Górny, Stan zdrowia ludności u progu II Rzeczypospolitej, „Poznańskie Roczniki Medyczne“, t. IV-V, 1980-1981, s. 230.

96 J. Górny, Ochrona zdrowia ludności w Polsce w latach 1919-1939, s. 11 [w:] Kasy Chorych w Wielkopolsce. Przeszłość i teraźniejszość pod red. M. Musielaka, Poznań 2003.

97 A. Zemke-Górecka, Status samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i jego prywatyzacja, Warszawa 2010, s. 8-10.

98 T. Janiszewski, Polskie Ministerstwo Zdrowia Publicznego, Kraków 1917, s. 13-14. 99 Ibidem, s.14.

47

Ministerstwo Samorządów. Argumentem przemawiającym za tą drugą koncepcją miała być funkcja przypisywana samorządom, które będąc bliżej społeczeństwa lepiej rozumieją jego potrzeby, a tym samym skuteczniej samorząd może sprostać zadaniom sektora zdrowotnego¹⁰⁰. Zwyciężyła jednak pierwsza koncepcja Tomasza Janiszewskiego, która wykreowała państwową publiczną opiekę medyczną. Na powołanie Ministerstwa Zdrowia miało wpływ wiele czynników. Przede wszystkim wyodrębnienie oddzielnego resortu zdrowia miało przyczynić się do poprawy stanu zdrowia społeczeństwa oraz udoskonalić organizację służby zdrowia, a także pomóc w zdobywaniu odpowiedniej pozycji dla państwa polskiego w dziedzinie opieki zdrowotnej 101

.Rada Regencyjna dekretem z dnia 4 kwietnia 1918 roku utworzyła Ministerstwo Zdrowia Publicznego Opieki Społecznej i

Ochrony Pracy, które zostało wyodrębnione z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych ¹⁰².

Ministrem, a zarazem podsekretarzem stanu nowego resortu został profesor higieny, lekarz psychiatra i neurolog, społecznik, polityk Witold Chodźko103

. Do podstawowych funkcji Ministerstwa Zdrowia należał nadzór nad opieką medyczną społeczeństwa, jak również nad wszystkimi sprawami lekarskimi oraz sanitarnymi w państwie. Ponadto do kompetencji resortu zdrowia należał nadzór epidemiologiczny nad działaniami samorządów oraz zakładanie szpitali i lecznic. Podlegała mu również samorządowa służba zdrowia. Samorządy terytorialne były bezpośrednio zobowiązane zapewnić opiekę ludności zamieszkałej na ich terenie, a zadanie to musiało miało być wykonane pod nadzorem władz państwowych. Samorządy współpracowały też z Ministerstwem Zdrowia w zakresie zwalczania chorób zakaźnych i wenerycznych.

Ministerstwo Zdrowia Publicznego posiadało swój statut nadany przez Radę Ministrów. Był to władczy akt prawny regulujący zadania, wewnętrzną strukturę

100 J. Fijałek, J. Michalski, Publiczna opieka zdrowotna u początków Polski Niepodległej, Archiwum Historii Medycyny 1978, LXI,4, s. 399.

101 Biuletyn Ministerstwa Zdrowia, 1919 rok, nr 9, s. 2.

102 Dekret Rady Regencyjnej z dnia 4 kwietnia 1918 roku o utworzeniu Ministerstwa Zdrowia Publicznego Opieki Społecznej i Ochrony Pracy Dz. U. 1918, Nr 14, poz. 31 ze zm.

103

Witold Chodźko był członkiem Towarzystwa Lekarskiego Lubelskiego, brał udział w Komisji do Spraw Przemysłu Lekarskiego, został członkiem Oddziału Lubelskiego Warszawskiego Towarzystwa Higienicznego. Brał również czynny udział w Towarzystwie Oświatowo-Kulturalnym "Światło" z Stefanem Żeromskim. Wypowiadał się on o Witoldzie Chodźko w następujący sposób: „Tyle udzieliliście dobrego, tak wytrwale pracowaliście przy najcięższej pracy, przy przeoraniu początkowym najbardziej zarosłego ugoru, że , gdy się teraz myśli o waszej nieobecności prawdziwy żal przejmuje…Wiem, że gdziekolwiek będziecie, będziecie tak samo walczyć jak tu, ale przywiązujemy się do prac, zabiegów, ludzi.” Witold Chodźko był również wiceprezesem i prezesem Polskiego Komitetu Walki z Handlem Kobietami i Dziećmi (1923); prezesem Federacji Polskich Stowarzyszeń Ligi Narodów (1925), wiceprezesem Centralnego Komitetu Społecznego Ofiarom Powodzi (1925), L. Hass, Ambicje, rachuby, rzeczywistość: wolnomularstwo w Europie Środkowo-Wschodniej 1905-1928, Warszawa 1984, s. 361.

48

organizacyjną i sposób działania organu administracji publicznej. Funkcjonował on według następujących zasad:

- wszystkie sprawy zdrowotne skupione były w jednym urzędzie, który nosi nazwę Ministerstwa albo Departamentu Zdrowia Publicznego. „Administracja sanitarna zyskuje egzekutywę i konieczną dla skutecznego działania samodzielność”,

- na czele Ministerstwa stał lekarz,

- Minister był mianowany na pewien okres czasu z możliwością wybrania na ponowną kadencję,

- administracja sanitarna cywilna łączyła się z wojskową pod jednym zarządem. Obie korzystają ze wspólnych przepisów,

- organami egzekutywy byli zaprzysiężeni funkcjonariusze albo żandarmeria,

- budżet Ministerstwa czerpie dochody z ogólnych funduszy państwowych, jak również posiada własne źródła dochodu na przykład podatki szpitalne, kary czy też fundusze instytucji ubezpieczenia od wypadków,

- Ministerstwo składało się z działu administracyjnego, technicznego oraz prawniczego¹⁰⁴.

Dział administracyjny składał się z Najwyższej Rady Zdrowia, oraz z Gubernialnych, Powiatowych i Gminnych Rad Zdrowia. Były one organami opiniodawczymi w Ministerstwie na szczeblu naczelnym i samorządowym. Dział administracyjny zajmował się sprawami organizacyjnymi państwowej służby zdrowia. Do działu technicznego należała cała obsługa techniczna służby zdrowia natomiast dział prawny zajmował się szeroko pojętym ustawodawstwem m.in. kodyfikacją ustaw i rozporządzeń. Ministerstwo Zdrowia Publicznego zostało zlikwidowane ustawą z dnia 28 listopada 1923 roku. Oznaczało to niewątpliwie pewną recesję i uwstecznienie systemu ochrony zdrowia w Polsce. Zgodnie z art. 1 ustawa z dnia 28 listopada 1923 roku o zniesieniu Ministerstwa Zdrowia Publicznego prawa i obowiązki ministra zdrowia publicznego przechodzą na ministra spraw wewnętrznych i ministra pracy i opieki społecznej” 105. Tę modyfikację uwzględniono w nowym statucie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych zatwierdzonym

rozporządzeniem Rady Ministrów z 3 marca 1924 roku 106

. Na jego mocy utworzono

104 T. Janiszewski, Polskie Ministerstwo Zdrowia Publicznego, op. cit., s. 22.

105 Ustawa z dnia 28 listopada 1923 roku w przedmiocie zniesienia Ministerstwa Zdrowia Publicznego, Dz. U.1923, Nr 131, poz. 1061 ze zm.

106 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 marca 1924 roku w sprawie zatwierdzenia Statutu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Dz. U. 1924, Nr 9, poz. 86.

49

Generalną Dyrekcję Służby Zdrowia na prawach departamentu 107

.Natomiast w 1932 roku przeprowadzono kolejną reorganizację i służbą zdrowia zajęło się Ministerstwo Opieki Społecznej. W tym samym czasie utworzono organ doradczy Ministerstwa Opieki Społecznej tzw. Państwową Naczelną Radę Zdrowia. Głównym zadaniem Państwowej Naczelnej Rady Zdrowia był: nadzór nad akcjami zapobiegawczymi w postaci zwalczania chorób zakaźnych i społecznych i monitorowanie stanu sanitarnego kraju oraz nadzór nad lecznictwem głównie nad szpitalami.

1.2 Pierwsze regulacje dotyczące problematyki ubezpieczenia na wypadek