Przepisy o ponownym wykorzystywaniu są wyrazem zauważenia potencjału komercyj-nego i społeczkomercyj-nego informacji, który znajduje się w posiadaniu sektora publiczkomercyj-nego. Pierwotny cel wytworzenia takiej informacji ma charakter publiczny, ale interesujący nas potencjał informacji jest związany z dalszym wykorzystywaniem informacji przez wszyst-kich zainteresowanych w określanych przez nich celach. Stąd też pojęcie „ponownego wykorzystywania” obejmuje każde wykorzystywanie przez użytkowników (tj. osoby fi-zyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej) informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny, publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Natomiast ponow-ne wykorzystywanie nie dotyczy używania informacji przez pierwotponow-nego wytwórcę dla realizacji zadań publicznych oraz udostępniania (przekazywania) informacji innym pod-miotom wykonującym zadania publiczne wyłącznie w celu realizacji tychże zadań. Po-nowne wykorzystywanie – z punktu widzenia administracyjnego – następować będzie więc w sferze zewnętrznej.
Cele ponownego wykorzystywania można podzielić na realizujące interesy indywi-dualne oraz interes publiczny. Przede wszystkim informacje pochodzące z sektora pu-blicznego będą eksploatowane przez zainteresowanych użytkowników komercyjnie lub niekomercyjnie, przy czym najbardziej przydatne do użycia pozostają zasoby cyfrowe. Informacja sektora publicznego podlega komercyjnej eksploatacji, stanowiąc wartość dodaną w produktach i usługach. Przedsiębiorcy agregują i odpowiednio organizują in-formacje, po to aby w wyniku ich przetwarzania (np. zestawiania z informacjami z innych źródeł, opracowywania i dostosowywania), stworzyć usługę lub produkt przeznaczone dla dalszych użytkowników (użytkowników końcowych). W dużej mierze są to usługi dostępne w sieci publicznej, oparte na rozwiązaniach aplikacyjnych. Mają one bardzo zróżnicowany charakter. Informacje z sektora publicznego pozwalają na aplikacjach mo-bilnych sprawdzić w Norwegii aktualną sytuację rzek i akwenów wodnych, a użytkują ją przede wszystkim korzystający ze środowiska. Amerykański serwis internetowy
Are-191 aVibes w oparciu o pozyskane dane stworzył ranking 22 000 miast i dzielnic w Stanach Zjednoczonych. Głównym celem strony jest ocena „mieszkalności” (ang. livability) miast i dzielnic z przeznaczeniem dla osób planujących przeprowadzkę do innego miasta/ regionu lub dokonujących wyboru nowego miejsca zamieszkania. Z kolei CamperMate to nowozelandzka aplikacja mobilna, zawierająca dane dotyczące infrastruktury tury-stycznej, zarówno przeznaczonej dla wszystkich, jak również tej dla podróżujących cam-pervanami. Przykładem zaawansowanej usługi w Stanach Zjednoczonych są bazujące na specjalnym oprogramowaniu analizy danych energetycznych pochodzących z liczni-ków inteligentnych, co pozwala tworzyć prognozy zużycia energii i systemy optymaliza-cji zarządzania siecią energetyczną [Warszawki Instytut Studiów Ekonomicznych 2014].
Informacja będzie jednak używana również w celach niekomercyjnych, przede wszyst-kim w inicjatywach obywatelskich, wspierając – co tak ważne – zaangażowanie społecz-ne, w tym też wspólnot lokalnych. Przykładem jest norweski serwis internetowy Holder de ord (Dotrzymaj słowa), który na podstawie danych z norweskiego parlamentu umożliwia monitorowanie, jak partie dotrzymują swoich obietnic wyborczych, jak wygląda ich zaan-gażowanie w prace parlamentu, jak przebiegają rozmowy i debaty w poruszanych przez parlament kwestiach [Warszawki Instytut Studiów Ekonomicznych 2014].
Komisja Europejska wskazuje, że największe zapotrzebowanie użytkowników wystę-puje na kilka kategorii tematycznych: dane geoprzestrzenne, dane o środowisku (w tym informacja meteorologiczna), dane o transporcie, dane statystyczne oraz dane o działal-ności gospodarczej [Komisja Europejska 2014]. Zasoby informacyjne tworzy się w sek-torze publicznym nie tylko na poziomie centralnym, ale także poziomie lokalnym, przy czym część z zasobów występuje tylko lokalnie.
Uproszczeniem byłoby twierdzenie, że ponowne wykorzystywanie służy tylko reali-zacji interesów indywidualnych. Informacja sektora publicznego odgrywa ważną rolę gospodarczą i społeczną. Jej ponowne wykorzystywanie stymuluje rozwój nowych usług opartych na nowatorskich sposobach łączenia i korzystania z takich informacji, co pobudza wzrost gospodarczy i wspiera zaangażowanie społeczne. Oprócz tego udo-stępnianie (przekazywanie) informacji do ponownego wykorzystywania może okazać się korzystne dla samych podmiotów publicznych (dysponentów informacji), ponieważ wspiera ich przejrzystość i odpowiedzialność oraz zapewnia informację zwrotną od po-nownych użytkowników i użytkowników końcowych, która pozwala zainteresowanemu podmiotowi sektora publicznego na poprawę jakości gromadzonych informacji.
Powstaje pytanie, czy celów ponownego wykorzystywania nie można realizować, stosując przepisy o powszechnym dostępie do informacji o działalności władzy (w Pol-sce przepisy o dostępie do informacji publicznej). W doktrynie pojawia się stanowisko o zbędności przepisów o ponownym wykorzystywaniu, ponieważ ich cele można osią-gnąć, korzystając z powszechnego prawa do informacji [Bernaczyk 2014]. Pomijając, że
są to jedynie postulaty niebiorące pod uwagę aktualnie obowiązujących przepisów pra-wa UE i prapra-wa polskiego dotyczących ponownego wykorzystypra-wania, to w mojej oce-nie istoce-nieją istotne argumenty za wyodręboce-nieoce-niem, chociaż częściowym, tych dwóch rodzajów przepisów: o ponownym wykorzystywaniu oraz o dostępie do informacji [Sibiga 2016]. Po pierwsze, w przypadku informacji chronionych prawami własności intelektualnej (przede wszystkim chodzi o utwory i bazy danych), ich powszechna do-stępność automatycznie nie przekłada się na możliwość bezwarunkowego wykorzysty-wania [Górzyńska 2013]. Po drugie, jednym z celów ponownego wykorzystywykorzysty-wania jest zapewnienie uczciwych, proporcjonalnych i niedyskryminacyjnych warunków takiego wykorzystywania, szczególnie w kontekście zasad ochrony konkurencji. Dyskryminują-ce lub nieuczciwe warunki ponownego wykorzystywania mogą zakłócać konkurencję na rynku produktów i usług opartych na informacji sektora publicznego. Część zasad ponownego wykorzystywania nakierunkowana jest właśnie na ochronę tych celów (np. zasady niedyskryminacji czy zakazu umów na wyłączność). Wspomnianym zagadnie-niem nie zajmują się bezpośrednio przepisy o dostępie, których przedmiotem jest jedy-nie wyznaczejedy-nie zasad i trybów udostępniania informacji. Wreszcie trzecią przyczyną, najmniej zauważaną w dyskusji, jest ustalanie w ponownym wykorzystywaniu, choćby w ograniczonym zakresie, sytuacji końcowych użytkowników informacji i możliwość wprowadzenia, co prawda ograniczonych, gwarancji dla nich. W przepisach dostępo-wych prawodawcę interesuje jedynie stosunek miedzy pomiotem wykonującym zada-nia publiczne (podmiotem udostępzada-niającym informację) oraz osobą wykonującą prawo do informacji. Tymczasem w ponownym wykorzystywaniu pozyskana przez użytkowni-ka informacja będzie użyta w jego produktach i usługach skierowanych do ich nabyw-ców (końcowych użytkowników). Ponieważ informacja pochodzi ze sfery publicznej, podmiot sektora publicznego (udostępniający informację) może za pomocą warunków nakładanych na użytkownika wpływać na kolejny stosunek związany z ponownym wykorzystywaniem, tj. stosunek użytkownik – końcowy użytkownik, w szczególności w celu polepszenia sytuacji końcowego użytkownika.
Podkreślenia wymagają także odmienne cele ponownego wykorzystywania wzglę-dem dostępu do informacji. Podczas gdy celem prawa dostępu do informacji jest, w największym skrócie, demokratyzacja życia publicznego, to w ponownym wykorzy-stywaniu akcentuje się użytkowy charakter informacji realizujący cele użytkowników (komercyjne i niekomercyjne).
193
Prawo Unii Europejskiej
Ponowne wykorzystywanie informacji sektora podlega harmonizacji prawnej w pań-stwach Unii Europejskiej, poprzez regulację zawartą w:
1. Dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego,
2. Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/37/UE z 26 czerwca 2013 r. zmieniającej dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania infor-macji sektora publicznego.
Dokumentem mającym służyć pomocą państwom członkowskim we wdrażaniu tych przepisów, przewidzianym w Dyrektywie 2013/37/UE, są wydane przez Komisję Eu-ropejską w dniu 24.07.2014 r. w formie obwieszczenia „Wytyczne w sprawie zalecanych licencji standardowych, zbiorów danych i opłat za ponowne wykorzystywanie (2014/C 240/01)”.
Pojęciem wyznaczającym zakres przedmiotowy dyrektywy jest „dokument”, ponie-waż jego ponownego wykorzystywania dotyczą reguły ustanowione w dyrektywie. We-dług definicji legalnej, zawartej w tym akcie prawa, dokument oznacza: „a) jakąkolwiek treść niezależnie od zastosowanego nośnika (zapisaną na papierze lub zapisaną w for-mie elektronicznej lub zarejestrowaną w forfor-mie dźwiękowej, wizualnej albo audiowizu-alnej); b) każdą część tej treści”.
Dyrektywa określa minimalny zestaw reguł określających ponowne wykorzystywa-nie oraz praktyczne środki ułatwiające ponowne wykorzystywawykorzystywa-nie, a od 2013 r. prze-widuje obowiązek zapewnienia zainteresowanym możliwości ponownego wykorzysty-wania wszystkich dokumentów, z wyjątkiem tych dokumentów, do których dostęp jest ograniczony lub wyłączony na mocy prawa krajowego.
Dla realizacji swoich celów dyrektywa wprowadza szereg zasad odnoszących się do ponownego wykorzystywania:
1. dostępnych formatów danych, tj. udostępniania dokumentów w ich istniejącym formacie lub języku, przy użyciu formatów otwartych przeznaczonych do odczytu maszynowego wraz z ich metadanymi, na najwyższym poziomie szczegółowości i z zapewnieniem interoperacyjności przy wykorzystaniu środków elektronicznych tam, gdzie jest to możliwe i właściwe (jednak ta zasada nie obliguje organów sektora publicznego do wymagającego nieproporcjonalnego wysiłku tworzenia i dostoso-wywania dokumentów, jak również dostarczania z nich wyciągów),
2. pobierania opłat za ponowne wykorzystywanie, określa się – co do zasady – maksymalną wysokość nakładanych opłat na poziomie nie wyższym niż koszty krańcowe,
3. przejrzystości ponownego wykorzystywania, tj. uprzedniego ustanawiania oraz elektronicznego publikowania stosowanych warunków oraz standardowych opłat za ponowne wykorzystywanie; przejrzystość odnosi się także do zapewnienia wnio-skującym informacji na temat środków odwoławczych od decyzji organów sekto-ra publicznego osekto-raz podawania na żądanie podstawy obliczenia opublikowanych opłat, w tym wskazania, jakie czynniki będą brane pod uwagę przy obliczaniu opłat za zlecenia nietypowe,
4. licencji określających warunki ponownego wykorzystywania, ponieważ ponow-ne wykorzystywanie odbywa się w oparciu o czynności prawa cywilponow-nego, tj. zgodę organu sektora publicznego na bezwarunkowe wykorzystywanie lub na podstawie umów licencyjnych, przy czym to organy sektora publicznego ustalają licencje stan-dardowe, które można dostosować do określonych wniosków o licencje i które są dostępne w formacie cyfrowym i mogą być przetwarzane elektronicznie,
5. rozwiązań praktycznych, co polega na zapewnianiu rozwiązań ułatwiających poszukiwanie dokumentów dostępnych do ponownego wykorzystywania, chodzi o umieszczone w Internecie wykazy aktywów głównych dokumentów oraz portale połączone ze zdecentralizowanymi wykazami aktywów,
6. zakazu dyskryminacji, polegającego przede wszystkim na tym, że nakładane warunki ponownego wykorzystywania nie mogą dyskryminować porównywalnych kategorii ponownego wykorzystywania (np. w celach komercyjnych),
7. zakazu zawierania umów o wyłączności, oznaczającego, ze ponowne wyko-rzystywanie jest otwarte dla wszystkich potencjalnych uczestników rynku, nawet jeśli jeden lub kilku jego uczestników już używa dokumentów jako wartości doda-nej w swoich produktach (usługach), co oznacza wprowadzenia jako reguły zakazu udzielania przez organ sektora publicznego w drodze umownej praw wyłącznych do ponownego wykorzystywania dokumentu.
Oprócz zasad, dyrektywa zawiera również przepisy dotyczące wnioskowego trybu załatwiania spraw dotyczących ponownego wykorzystywania. Rozpoznanie takiego wniosku kończy się pozytywnie poprzez udostępnienie dokumentów lub przedstawie-nie wnioskującemu końcowej oferty licencji albo też decyzją negatywną, od której mu-szą przysługiwać środki zaskarżenia.