Szczegółowo kwestię załączników do wniosku o pozwolenie na budowę normowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie

wnio-sku o pozwolenie na budowę – obowiązujące do dnia 17 grudnia 2016 r. [Dz. U. 2015, poz. 1146]. Jego istotnym walorem było to, że wymieniało ono enumeratywnie wszyst-kie wymagane przepisami obowiązującego prawa załączniki. W odniesieniu do obiektów budowlanych innych niż budynek mieszkalny jednorodzinny zostały one wyszczególnio-ne w części F (składającej się z części F.1. i F.2.) załącznika nr 1. Prawodawca w części F.1. zaliczył do nich: cztery egzemplarze projektu budowlanego, zaświadczenie projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu architektów, oświadczenie o posia-danym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo (jeśli pełnomocnik został ustanowiony). Z kolei w części F.2. wymienione zostały: decy-zja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest wymagana, decydecy-zja, o której mowa w Ustawie o obszarach morskich i administracji morskiej, postanowienie o uzgodnieniu projektowanych rozwiązań w odpowiednim zakresie z właściwym orga-nem administracji architektoniczno-budowlanej, wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, specjalistyczna opinia, o której mowa w art. 33 ust. 3 Prawa budowlanego, zgoda na budowę gazociągu o zasięgu krajowym; zgoda wojewody na budowę obiektu budowlanego na obszarze Pomnika Zagłady lub jego strefy ochronnej, dowód uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku, dowód uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – jeśli zostało ustanowione, decyzja środowiskowa – jeśli jest wymagana, dokumenty wymienione w art. 127 Ustawy o odpadach – jeśli przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę jest składowisko odpadów, zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami ruchu, pozwolenie wodnoprawne – jeśli jest wy-magane, decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, decyzja o udzieleniu zgo-dy Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki – w przypadku budowy gazociągu, zezwolenie na budowę obiektu jądrowego – w przypadku budowy takiego obiektu, decyzja regio-nalnego dyrektora ochrony środowiska ustalająca warunki prowadzenia robót, o których mowa w art. 118 ust. 8 i 118a Ustawy o ochronie przyrody, zezwolenie na lokalizację zjaz-du z drogi publicznej, zgoda na przebudowę lub remont obiektów budowlanych poło-żonych w pasie drogowym, a niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, zgoda na umieszczenie nadziemnych urządzeń liniowych w odległości mniejszej niż 5 m. od granicy pasa drogowego drogi publicznej; zgoda na usytuowanie obiektu budowla-nego w odległości mniejszej niż określona w art. 43 Ustawy o drogach publicznych.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w swoim rozporządzeniu z dnia 24 sierpnia 2016 r., obowiązującym od dnia 17 grudnia 2016 r. uprościł treść formularza we wzorze wniosku o pozwolenie na budowę [Dz. U. 2016, poz. 1493]. Obecnie formularz ten nie wy-szczególnia enumeratywnie wszystkich załączników (niezależnie od rodzaju inwestycji), wymaganych w toku postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę. Jedna ze zmian polega na tym, że nie wymienia on już wprost decyzji o wyłączeniu gruntów z produk-cji rolnej jako jednego z niezbędnych załączników. Nie oznacza to jednak, że decyzja ta nie jest wymagana. W pkt. IV formularza zatytułowanym: „Informacja dotycząca załącz-ników” wskazano, że oprócz tych, które są w tymże wzorze wymienione – obowiązek dołączenia innych załączników może wynikać z odrębnych przepisów. W odniesieniu do decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej obowiązek przedłożenia tejże decyzji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zarówno pod rządami rozporządzenia z 24 lipca 2015, jak i 24 sierpnia 2016 r., wynikał i wynika z przepisów Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [tekst jednolity Dz. U. z 2015, poz. 909, ost. zm. Dz. U. 2016, poz. 904, dalej: Uogril].

IV. Stosownie do treści art. 11 ust. 4 Uogril: „Wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1–2 (czyli decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej – E. Sz.), następuje przed uzyska-niem pozwolenia na budowę”. Powszechną praktykę w odniesieniu do wymienionej wy-żej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, stanowi to, że starostowie wymagają od inwestora, aby w momencie jej przedkładania – decyzji takiej przysługiwał walor osta-teczności. W związku z powyższym organy administracji kierują do inwestorów w trakcie trwania postępowania administracyjnego, mającego za przedmiot pozwolenie na budo-wę, wezwania oparte na art. 64 § 2 Kpa, do przedkładania w terminie 7 dni liczonych od dnia doręczenia takiego wezwania, ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów z produk-cji rolnej. Jej wydanie również należy do kompetenproduk-cji starosty. Oznacza to, że nikt nie ma lepszej orientacji od tego właśnie organu co do charakteru wydawanej przez niego na wniosek inwestora decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Z kolei powszechna praktyka po stronie inwestorów polega na tym, że albo wraz ze wszczęciem postępowa-nia o udzielenie pozwolepostępowa-nia na budowę składają oni jednocześnie do tego samego or-ganu wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, ale składają ten wniosek w trak-cie trwania postępowania o pozwolenie na budowę. W tego typu przypadkach starosta pozostawia wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz o udzielenie pozwole-nia na budowę bez rozpoznapozwole-nia z powodu nieprzedłożepozwole-nia przed upływem 7-dniowe-go ustawowe7-dniowe-go terminu na uzupełnienie wniosku ostatecznej decyzji te7-dniowe-goż starosty o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Dzieje się tak niekiedy nawet wtedy, gdy przed upływem wspomnianego 7-dniowego terminu, inwestor przedkłada decyzję starosty o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, z tym jednak, że nie ma ona jeszcze wówczas

179 waloru decyzji ostatecznej. Co więcej, dzieje się tak nawet wówczas, gdy w dniu, w któ-rym starosta postanawia pozostawić wniosek inwestora bez rozpoznania, decyzja tegoż starosty o wyłączeniu działek gruntu z produkcji rolnej ma już walor ostateczności, ale nabyty już po upływie owego 7-dniowego terminu określonego w wezwaniu.

V. Opisana wyżej praktyka starostów nie ma żadnego oparcia w przepisach obowiązu-jącego prawa. Stanowisko tych organów jest nie do pogodzenia z art. 11 ust. 4 Uogril. Skutkiem zaś owej bezprawnej praktyki jest to, że inwestorzy ponoszą znaczne koszty w sprawach, w których przygotowywane przez nich projekty są zarówno czasochłonne, jak finansowo chłonne.

W wielu przypadkach opisana wyżej praktyka starostów udaremniła inwestorom re-alizację planowanej przez nich inwestycji, ze względu na wejście z dniem 15 lipca 2016 r. tzw. „ustawy antywiatrakowej” czyli Ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w za-kresie elektrowni wiatrowych [Dz. U. 2016, poz. 961], której postanowienia tak zaostrzyły wymagania stawiane tego rodzaju przedsięwzięciom, że praktycznie doprowadziły one do zaniku nowych inwestycji w tej sferze gospodarki. W efekcie końcowym, bezzasadne żądania organów administracji architektoniczno-budowlanej, kończące się pozostawie-niem wniosków o pozwolenie na budowę tego typu inwestycji bez rozpoznania narażały inwestorów na niepowetowane, liczone w setkach milionów złotych, szkody finansowe. VI. Jak wynika z przytoczonego w pkt II niniejszego opracowania art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia, o których mowa, wymagane przez przepisy szczególne, stanowią w istocie załączniki do wniosku o pozwolenie na budowę i muszą być uzyskane przez inwestora przed wydaniem pozwolenia na budowę.

Z teoretyczno-prawnego punktu widzenia oczywiste jest, że wszystkie załączniki do wniosku o pozwolenie na budowę, których przedłożenia domagają się starostowie, mu-szą być „wymagane” przepisami prawa. Zgodnie bowiem z konstytucyjną [Górzyńska 1998, s. 95; Skrzydło 2000, s. 19] i kodeksową zasadą praworządności (wyrażoną w art. 6 Konstytucji RP oraz w art. 6 i 7 ab initio Kpa), każde działanie organu administracji publicznej musi mieć swe oparcie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że organ administracji nie powinien żądać żadnych innych załączników do wniosku o pozwolenie na budowę, jak tylko tych, które są wymagane przepisami po-wszechnie obowiązującego prawa.

Z punktu widzenia ochrony interesu inwestorów kwestia ta korzystniej prezento-wała się pod rządami Rozporządzenia z 24 lipca 2014 r., gdyż w części F załącznika nr 1 zawierało ono zamknięty katalog załączników do wniosku o pozwolenie na budo-wę. Oznaczało to, że to, czego ustawodawca w tym wykazie nie wymienił, tego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie miał prawa żądać od wnioskodawcy

o udzielenie pozwolenia na budowę. Rozporządzenie z 24 sierpnia 2016 r. nie wymie-nia enumeratywnie załączników do wniosku o pozwolenie na budowę, odsyłając w tym zakresie do obowiązku dołączenia tych załączników, które mogą wynikać z przepisów odrębnych. Można mieć przez to obawy, iż rozszerzy to w stosunku do stanu wcześniej-szego pole do nadużyć ze strony organów administracji architektoniczno-budowlanej, w kwestii nieuprawnionych żądań przedkładania rozmaitych załączników do wniosku o pozwolenie na budowę.

VII. Analizowane przepisy art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego formułują wymóg uprzedniego uzyskania decyzji, uzgodnień i opinii wymaganych prze-pisami odrębnymi. W odniesieniu do decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej taki sam wymóg formułuje przepis art. 11 ust. 4 Uogril, stanowiąc, że „Wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1–2 (czyli decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej – E. Sz.), następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę”. Z przytoczonych przepisów wynika relacja czasowa, jaka ma zachodzić pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. A mianowicie: decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej ma zostać wydana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zwrot „wydanie decyzji” nie należy do zwrotów o znaczeniu bezspornym w nauce prawa oraz w judykaturze. Można jednak stwierdzić, że zarówno nauka prawa, jak i ju-dykatura, skłaniają się do poglądu, według którego „wydanie decyzji” oznacza moment wskazany – zgodnie z treścią art. 107 § 1 Kpa – w decyzji i określony datą (jej wydania) jako moment podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, której decyzja dotyczy [Frankiewicz 2002, s. 73; Dolnicki 2009, s. 80; Dolnicki 2010, s. 161].

Prowadzi to do konstatacji, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją określa-ną w polskiej doktrynie prawa mianem decyzji zależnej od decyzji o wyłączeniu grun-tów z produkcji rolnej. Oznacza to, że jednym z prawnych warunków niezbędnych do wydania pozwolenia na budowę jest uprzednie wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej w znaczeniu wyżej podanym. Wyklucza to tym samym dopuszczal-ność równoczesnego wydania przez starostę decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o udzieleniu pozwole-nia na budowę. W takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej, prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę, musi się oprzeć na innej de-cyzji – dede-cyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Jest to decyzja pochodna, gdyż organ, podejmując rozstrzygnięcie, jest związany inną decyzją. W dorobku judykatury, określając charakter decyzji zależnej, wskazuje się, że „Chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawarte w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu są-dowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt

prawo-181