Co może oprócz złej koniunktury gospodarczej zahamować wzrost dochodów gmin? Niewątpliwie utrzymywanie się dotychczasowej tendencji przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego nowych zadań bez zachowania adekwatności ich finanso-wania spowoduje kłopoty ze znalezieniem środków na utrzymanie dotychczasowego poziomu inwestowania. J. Hrynkiewicz wskazuje, że aż jedna trzecia samorządów ma-zowieckich nie występuje o żadne środki unijne, gdyż projektów inwestycyjnych nie ma z czego współfinansować [Polskie finanse publiczne – stan i perspektywa. Raport z dru-giego posiedzenia Narodowej Rady Rozwoju, Warszawa 2010, Kancelaria Prezydenta RP]. Od dawna wiadomo, że znacznym obciążeniem dla finansów samorządowych jest finansowanie oświaty – przykładowo w 2013 r. samorządy otrzymały 39,5 mld zł w for-mie subwencji oświatowej i 0,5 mld zł w forfor-mie dotacji celowej na opiekę przedszkolną, wydatki na ten cel samorządów wyniosły 61,1 mld zł. Od 2003 roku udział środków wła-snych w wydatkach na edukację samorządów wzrósł o 267%, a subwencja oświatowa o 65% [Grabek 2014]. W związku z powyższym, wszelkie dodatkowe obciążenia samo-rządów wydatkami oświatowymi winny być szczegółowo analizowane pod kątem wy-dolności finansowej j.s.t.
Jest oczywiste, że wykorzystywane przez Polskę środki europejskie są jednym, ale nie jedynym z czynników kształtujących tempo wzrostu gospodarczego. Brak rzeczywi-stej reformy finansów publicznych powoduje szybkie zwiększanie się ich deficytu oraz długu publicznego, jak również nie pozwala ograniczyć wydatków sztywnych w bilansie sektora finansów publicznych. Władze centralne mają wciąż mały wpływ na rosnący de-ficyt sektora samorządowego, a co za tym idzie na powiększający się dług tego sektora. Stosowanie Ustawy z 29 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych [Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z póź. zm.], w połączeniu z innymi przepisami wynikającymi z polskiego systemu prawa, pozwala stwierdzić, że system obowiązującego w Polsce prawa nie za-wiera wystarczających mechanizmów zapobiegających nadmiernemu zadłużaniu się samorządów.
Kolejnym problemem może być zmiana polityki rządu w zakresie podniesienia kwo-ty wolnej od opodatkowania w podatku od osób fizycznych (PIT). Taka decyzja wydaje się koniecznością społeczną, natomiast dla jednostek samorządu terytorialnego, które zbliżyły się do wskaźnika maksymalnego z art. 243 ufp oznacza to konieczność
znaczne-go cięcia wydatków (przykładowo w Łodzi podczas dyskusji nad projektem budżetu na 2016 rok wskazano, że kwota ta może wynosić ok. 180–190 mln. zł – por. “Dziennik Łódz-ki” [2015, s. 5]), a w krańcowych sytuacjach wprowadzania programów naprawczych.
Niewątpliwie kłopoty finansowe jednostek samorządu terytorialnego wynikać będą również ze zmiany sposobu odliczania VAT-u w inwestycjach finansowanych ze środków unijnych. 29 września 2015 r. Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, że samorządowa jednostka budżetowa nie jest podatnikiem VAT [Wyrok TSUE o syg. G-276/14, Gmina Wrocław przeciwko Ministrowi Finansów]. W ślad za tym orzeczeniem w dniu 26 paź-dziernika 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest również nim samo-rządowy zakład budżetowy [Uchwała NSA o syg. akt I FPS 4/15].
Podatnikiem jest tylko gmina. Oznacza to, że podatnik musi rozliczyć VAT w swojej deklaracji oraz winien dokonać konsolidacji rozliczeń. Te korzystne dla gmin orzecze-nia niosą w sobie jednak dla niektórych jednostek samorządowych ryzyko poważnych perturbacji finansowych. Niektóre samorządy traktowały bowiem VAT jako tzw. koszt kwalifikowany przy rozliczeniach środków unijnych. Jeżeli samorząd uznawał, że nie ma prawa do jego odliczenia, to wówczas zgodnie z prawem unijnym koszt VAT-u był finansowany ze środków pomocowych. Niezależnie od tego, czy gmina skorzysta z pra-wa do odzyskania VAT czy nie, to w przypadku, gdy VAT był finansopra-wany ze środków pomocowych, musi oddać dotację, ponieważ Unia traktuje VAT jako koszt kwalifikowany tylko wtedy, gdy takiego prawa do odliczenia nie ma [Komunikat Ministerstwa Finansów w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 29 września 2015 r. w sprawie C-276/14 Gmina Wrocław przeciwko Ministrowi Finansów]. Gmina bę-dzie tracić prawo do zwrotu VAT-u po przedawnieniu się tego zobowiązania podatko-wego, a więc po pięciu latach, natomiast roszczenie o zwrot dotacji przedawnia się po upływie lat dziesięciu. Analiza zasad programów pomocowych UE wskazuje, że szcze-gólne kłopoty mogą w tym zakresie dotyczyć gmin miejskich, bo tutaj na ogół VAT był kosztem kwalifikowanym. Niestety w chwili obecnej Ministerstwo Finansów ani żadna inna instytucja w Polsce nie potrafi w przybliżeniu określić, jaka może być hipotetyczna kwota zwrotu. Podatkowa sytuacja gmin ulegnie jeszcze większemu skomplikowaniu od 1 stycznia 2016 r., ponieważ od tej daty jednostki samorządowe muszą wprowadzić nowe zasady odliczania VAT w sytuacji, gdy mieszają się ich dwie sfery działalności – ak-tywność gospodarcza oraz działalność organu władzy publicznej.
Artykuł 242 Ustawy o finansach publicznych wskazuje, że organ stanowiący jednost-ki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatjednost-ki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżeto-wą z lat ubiegłych i wolne środki, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt. 6. Ustawodawca “wolne środki” definiuje jako nadwyżkę środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń wyemitowanych
95 papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Cięcia wydatków bieżą-cych są jednak bardzo niepopularne, a “wzrost dochodów” uzyskuje się przez niereali-styczne planowanie dochodów ze sprzedaży mienia. Organy nadzoru – regionalne izby obrachunkowe mają ograniczone możliwości np. w stwierdzeniu, że planowanie docho-dów ze sprzedaży majątku zostało zawyżone – to będzie widoczne dopiero podczas analizy wykonania budżetu, a więc dopiero w następnym roku budżetowym. Przepro-wadzona w tym zakresie przez regionalne izby obrachunkowe kontrola koordynowana pozwala zauważyć, że w latach 2010–2012 badane jednostki zrealizowały ze sprzedaży majątku odpowiednio 51%, 48% i 61% planowanych dochodów, a zatem niemal w każ-dym roku planowały prawie dwukrotnie wyższe przychody z tego tytułu [Kontrola ko-ordynowana KRRIO – Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego. Przestrzeganie ustawowych limitów zadłużenia, maj 2014].
Na szczęście w 2014 roku na tym polu nastąpiła zdecydowana poprawa – jest to niewątpliwie wynik konsekwentnego pokazywania przez organy nadzoru w opiniach z wykonania budżetu nierealistyczności dokonywanych założeń związanych z dochoda-mi z tytułu sprzedaży dochoda-mienia. Z drugiej strony jednak wzrost kwoty zobowiązań w 2014 roku miał miejsce w 47,7% samorządów.
Należy założyć, że mimo tych niepokojących prognoz, dług samorządowy w części jednostek samorządu terytorialnego będzie rósł, bo pozwalają na to przepisy Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych [Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.], która z dniem 1 stycznia 2014 r. zniosła odgórne limity zadłużania się samorzą-dów, uzależniając możliwości ich zadłużania się od tzw. indywidualnego wskaźnika za-dłużenia, który określa art. 243 ww. ustawy. Zmiany te pozwalają niektótym gminom na znaczne przekraczanie dotychczasowego limitu 60% dochodów budżetowych. Za-tem hipotetycznie dozwolone jest zadłużenie przekraczające nawet 100% dochodów budżetowych, ale pod warunkiem zachowania relacji wynikającej z indywidualnego wskaźnika.
Zgodnie z Ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która weszła w ży-cie od 1 stycznia 2010 r., jednostki samorządu terytorialnego miały do dyspozycji lata budżetowe 2011 i 2012 na zrestrukturyzowanie swoich wydatków oraz zrestrukturyzo-wanie zadłużenia, aby począwszy od projektu uchwały budżetowej na rok 2014 spełnić relację, o której mowa w art. 243 ustawy.
Jedną z kluczowych regulacji, która miała przygotować JST do spełnienia tej nowej reguły, jest art. 242, stanowiący, iż planowane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, zaś na koniec roku budżetowego wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki zadłużenia liczonego odrębnie dla każdej j.s.t.
W latach 2009–2013 i po 1 stycznia 2014 r. obowiązują dwa reżimy prawne, ograni-czające zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązujące do 31 grudnia 2013 roku dwa limity (art. 169 i 170 Ustawy o finansach publicznych z 2006 r.) długu (60% wykonanych dochodów ogółem) i spłaty zobowiązań (15% planowanych dochodów ogółem), zastąpione zostały konstrukcją prawną określoną w art. 243 Ustawy o finan-sach publicznych z 2009 r., w ramach której, ustalany w oparciu o parametry finansowe z trzech lat poprzedzających rok budżetowy maksymalny wskaźnik, limituje wysokość spłat określonych zobowiązań w danym roku. Reguła art. 243 dotyczy wyłącznie tych JST, które w swoich budżetach planują:
· spłaty rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 oraz art. 90, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90,
· wykup papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2–4 oraz art. 90 wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90,
· potencjalne spłaty kwot wynikające z udzielonych poręczeń oraz gwarancji, · gdyż tylko powyższe wydatki budżetowe oraz rozchody w świetle ustawy o finan-sach publicznych są objęte limitem spłaty zadłużenia.