Postępowanie odwoławcze

2.2.5.2 Pierwszym z kluczowych obowiązków informacyjnych spoczywających na zarządcy infrastruktury na gruncie prawa polskiego, implementującym unijny wymóg sporzą-dzenia i opublikowania sprawozdania o stanie sieci, jest, omówiony w pkt. 2.2.1.6, obowiązek ogłoszenia „regulaminu przydzielania tras pociągów i korzystania z przy-dzielonych tras pociągów przez przewoźników kolejowych”. Jego ogłoszenie powinno nastąpić w sposób zwyczajowo przyjęty, nie później niż na cztery miesiące przed upływem terminu składania wniosków o przyznanie tras pociągów (art. 32 ust. 2 usta-wy o transporcie kolejousta-wym, Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94)³¹³. Drugim z węzłowych obowiązków informacyjnych jest wymóg podania do publicznej wiadomości, w spo-sób zwyczajowo przyjęty, odrębnie dla przewozu ospo-sób i przewozu rzeczy, wysokości i rodzajów stawek opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych (art. 33 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym).

2.2.6 Postępowanie odwoławcze.

2.2.6.1 Ostatnim z węzłowych elementów systemu alokacji zdolności przepustowej infra-struktury jest uregulowane w dyrektywie 2001/14/WE (Dz. U. L 75 z 15.3.2001, str.

29) postępowanie odwoławcze. Ma ono dwuinstancyjny charakter. W instancji pierw-szej właściwy do rozstrzygnięcia sporu jest organ administracyjny, zaś w instancji drugiej sąd. Zagadnienie to jest immanentnie związane z wprowadzonym dyrektywą obowiązkiem ustanowienia przez państwa członkowskie organów pełniących funkcje regulacyjne. Znamienny jest tu pkt 46 preambuły dyrektywy 2001/14/WE, gdzie pra-wodawca unijny wskazuje, iż „(…) sprawiedliwe i niedyskryminujące wykorzystanie infrastruktury kolejowej wymaga powołania organu kontrolnego (regulatora), który ocenia stosowanie zasad Wspólnoty i który działa jako organ odwoławczy, jednak z możliwością kontroli sądowej jego orzeczenia”. Obowiązek powołania organu regu-lacyjnego stanowi odstępstwo od zasady autonomii instytucjonalnej państw członkow-skich. Jest charakterystyczny również dla innych sektorów sieciowych. W świetle prawodawstwa unijnego organy regulacyjne mogą się znacząco od siebie różnić w ich

313 Zob. też §17 ust. 2 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infra-struktury kolejowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 35, poz. 274).

133 formach organizacyjno-prawnych oraz pozycji ustrojowej, w zależności od rodzaju sektora sieciowego, jak i - w obrębie sektora tego samego rodzaju – w skali poszcze-gólnych państw członkowskich. Możemy jednak wskazać, za I. Kawką, pewne wspól-ne, charakterystyczne dla tych organów cechy, a to³¹⁴:

(a) wymóg ich powołania wynikający z prawa unijnego;

(b) cel ich działania, którym jest przede wszystkim implementacja przepisów tego prawa;

(c) sektorowy charakter; są one mianowicie ustanawiane odrębnie dla poszczególnych sektorów gospodarki i realizują cele specyficzne dla danego sektora;

(d) podleganie nakazowi rozdzielenia działalności gospodarczej od regulacyjnej;

(e) wyposażenie w określone w prawie unijnym zadania i kompetencje.

Cechy te można uzupełnić o wynikające z prawa unijnego pewne minimalne wymogi (standardy) w odniesieniu do procedury, w oparciu o którą mają działać³¹⁵.

2.2.6.2 Według modelowej koncepcji, funkcje regulacyjne powinny być sprawowane przez organy spełniające wymóg tzw. podwójnej niezależności – od regulowanych przedsię-biorstw i od organów władzy politycznej³¹⁶. Niektórzy spośród przedstawicieli dok-tryny uznają, iż jest to cecha definicyjna organu regulacyjnego³¹⁷. Powyższe poglądy doktryny nie korespondują jednak z obowiązującym w sektorze transportu kolejowego prawodawstwem. W opozycji do tych poglądów, stoję na stanowisku, iż kryterium de-cydujące o statusie organu regulacyjnego stanowi fakt powierzenia danemu organowi zadań i kompetencji regulacyjnych. Niezależność od organów władzy politycznej, ja-ko cecha definicyjna owego organu jest natomiast wyrazem jednej z funkcjonujących w doktrynie koncepcji organu regulacyjnego, czy też szerzej, koncepcji regulacji jako instytucji prawnej. Koncepcja ta nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach

314 I. Kawka: Telekomunikacyjne organy regulacyjne. Problematyka prawna, Kantor Wydawniczy Zakamycze, 2006, str. 64.

315 Ingerencja w procedurę działania organów regulacyjnych ogranicza autonomię proceduralną państw człon-kowskich. Ma na celu zagwarantowanie, już na szczeblu Unii, pewnych minimalnych standardów działania organów administracji oraz uprawnień jednostek w stosunkach z nimi. Wchodzą one w zakres tzw. prawa do dobrej administracji, które jest jednym z praw podstawowych chronionych przez unijny porządek prawny. Sze-rzej na ten temat zob. M. Szydło: Prawo do dobrej administracji jako prawo podstawowe w unijnym porządku prawnym, Studia Europejskie, nr 1/2004, str. 87-107.

316 Na temat koncepcji tzw. podwójnej niezależności zob. szerzej T. Skoczny: Ochrona konkurencji a prokonku-rencyjna regulacja sektorowa…, str. 18-20.

317 Tak, W. Hoff: Polski model regulacji na tle porównawczym [w:] Ochrona konkurencji i niezależna regulacja sektorowa, Problemy zarządzania, nr 3/2004, str. 127-128 i 131-132. Autor ten stoi na stanowisku, że w sytuacji gdy władza polityczna państwa może być i w istocie bywa używana jako instrument realizacji interesów przed-siębiorstw zarówno państwowych, jak i prywatnych, to wymóg niezależności regulatora od podmiotów regulo-wanych musi być rozumiany także jako niezależność od czynnika politycznego, a zwłaszcza od rządu, nawet jeśli nie wynika to wprost z przepisów prawa. Tak rozumiana niezależność jest według autora cechą definicyjną organu regulacyjnego. Zob. też W. Hoff: Recepcja pojęcia regulacji i organu regulacyjnego na przykładzie prawa polskiego, Państwo i Prawo, nr 8/2005, str. 37-54.

134 dyrektyw kolejowych. Dyrektywa 2001/14/WE (Dz. U. L 75 z 15.3.2001, str. 29) sta-nowi, iż organ nadzorczy „(…)będzie niezależny w swojej organizacji, decyzjach fi-nansowych, strukturach prawnych i podejmowaniu decyzji od któregokolwiek zarząd-cy infrastruktury, organu pobierającego opłaty, organu alokującego lub wnioskodaw-cy” i „(…) zachowuje funkcjonalną niezależność od wszelkich właściwych organów uczestniczących w udzielaniu publicznych zamówień na usługi” (art. 30 ust. 1). Te sa-me kryteria niezależności powinien spełniać organ właściwy w sprawach „monitoro-wania” konkurencji na rynku przewozów kolejowych (art. 10 ust. 7 dyrektywy 91/440/EWG, Dz. U. L 237 z 24.8.1991, str. 25). Zgodnie z dyrektywą 2004/49/WE w sprawie bezpieczeństwa kolei (Dz. U. L 164 z 30.4.2004, str. 44) organ właściwy w sprawach bezpieczeństwa transportu kolejowego powinien być „(…)niezależny pod względem organizacyjnym, prawnym i decyzyjnym od jakiegokolwiek przedsiębiorstwa kolejowego, zarządcy infrastruktury, wnioskodawcy oraz podmiotu zamawiającego”

(art. 16 ust. 1). Przy spełnieniu tych warunków obydwie ww. dyrektywy dopuszczają, w sposób literalny, powierzenie statusu organu regulacyjnego ministrowi właściwemu ds. transportu, a więc organowi o ściśle politycznym charakterze. Dyrektywa

95/18/WE w sprawie wydawania licencji przedsiębiorstwom kolejowym (Dz. U. L 143 z 27.6.1995, str. 70) wymaga z kolei, by organ właściwy w sprawach

li-cencjonowania przewozów kolejowych nie świadczył samemu kolejowych usług transportowych i był niezależny od organów lub przedsiębiorstw, które tym się zajmu-ją (art. 3). Również i ona nie wprowadza jednak wymogu niezależności organu licen-cjonującego od czynnika władzy politycznej. Do czasu zatem, aż koncepcja tzw. po-dwójnej niezależności nie zostanie recypowana do obowiązującego prawodawstwa, niezależność organów regulacyjnych od organów władzy politycznej powinno się roz-patrywać wyłącznie w kategoriach jednego z możliwych sposobów zorganizowania ustroju organów regulacyjnych. Czym innym jest natomiast udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w danym, konkretnym przypadku brak niezależności od organów władzy politycznej daje się pogodzić z wymaganą przez dyrektywy kolejowe niezależnością organu regulacyjnego od poddanych regulacji przedsiębiorstw. Uważam, że wymóg ten nie będzie spełniony dopóty, dopóki na regulowanym rynku działać będą przedsię-biorstwa kolejowe, w których państwo członkowskie posiada udział kapitałowy. Sytu-acja taka niesie bowiem za sobą konflikt interesów, dający się znieść wyłącznie po-przez prywatyzację tych przedsiębiorstw lub przyznanie organom regulacyjnym gwa-rancji niezależności od organów władzy politycznej.

135 2.2.6.3 Dyrektywy kolejowe wprowadzają obowiązek ustanowienia czterech rodzajów

krajo-wych organów regulacyjnych. Nie wyklucza to jednak zgrupowania ich zadań i kom-petencji w jednym organie. Spośród nich, kluczowy z punktu widzenia problematyki systemu alokacji zdolności przepustowej infrastruktury jest organ nadzorczy, o którym mowa w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2001/14/WE (Dz. U. L 75 z 15.3.2001, str. 29). Dy-rektywa ta dzieli funkcje organu nadzorczego na dwie grupy: odwoławcze oraz nad-zorcze (sensu stricto). Prawodawca unijny dopuszcza przy tym możliwość ich rozdzie-lenia pomiędzy odrębne organy. Relewantna w stosunku do prowadzonych tu rozwa-żań funkcja odwoławcza, obejmuje kompetencję do rozstrzygania sporów, w zakresie dotyczącym:

(a) sprawozdania o stanie sieci;

(b) kryteriów w nim zawartych;

(c) procesu alokacji i jego wyniku;

(d) poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty;

(e) prawa dostępu do infrastruktury kolejowej.

Wnioskodawca może złożyć odwołanie do organu nadzorczego, jeżeli uważa, że w ww. sprawach został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jaki-kolwiek inny sposób poszkodowany, a w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury albo, jeżeli to stosowne, przedsiębiorstwo kolejowe. Dy-rektywa 2001/14/WE stanowi, iż w przypadku odwołania się przeciwko odmowie przyznania zdolności przepustowej lub przeciwko warunkom oferty zdolności przepu-stowej, organ nadzorczy albo potwierdzi, że decyzja zarządcy infrastruktury nie wy-maga żadnych zmian, albo będzie wywy-magał zmiany tej decyzji zgodnie z określonymi przez siebie wskazówkami. Dyrektywa przesądza zatem reformatoryjny charakter roz-strzygnięcia organu nadzorczego. W celu umożliwienia organowi nadzorczemu wyko-nywania spoczywających na nim zadań i kompetencji powinien on zostać wyposażony

w kompetencję do żądania informacji od zarządcy infrastruktury, wnioskodawców i wszelkich włączonych do sprawy stron trzecich w ramach zainteresowanego państwa

członkowskiego (art. 30 ust. 4 dyrektywy 2001/14/WE). Rozstrzygnięcia organu kon-trolnego powinny podlegać kontroli sądowej (art. 30 ust. 6 dyrektywy 2001/14/WE).

2.2.6.4 Na gruncie prawa polskiego organem właściwym w sprawach rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych dotyczących regulaminu oraz przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej jest Prezes Urzędu Transportu

Kole-136 jowego (art. 13 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym, Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz.

94). Prezesa UTK powołuje, na pięcioletnią kadencję, i odwołuje Prezes Rady Mini-strów, na wniosek ministra właściwego ds. transportu, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Minister właściwy ds. transportu sprawuje również nad Prezesem UTK nadzór. Określenie stopnia niezależności Preze-sa UTK, jako organu sprawującego funkcje regulacyjne, wymaga przeprowadzenia analizy przepisów statuujących jego pozycję w strukturze organów administracyjnych państwa. Punktem wyjścia i kluczem do tej analizy jest jego status centralnego organu administracji rządowej³¹⁸. Pociąga on za sobą dwie podstawowe konsekwencje. I tak, jako centralny organ administracji rządowej Prezes UTK podlega nadzorowi admini-stracyjnemu organu zwierzchniego, w tym wypadku sprawowanemu przez ministra właściwego ds. transportu³¹⁹. Ponieważ nie istnieje jedno, wszechstronnie trafne poję-cie i zakres nadzoru, zatem szczegółową treść tego pojęcia musimy za każdym razem rekonstruować na podstawie przepisów, które nadzór normują³²⁰. Chociaż w ich świe-tle minister ma prawo wydawać kierownikom centralnych organów administracji rzą-dowej wiążące ich wytyczne i polecenia, to uprawnienie to nie może być wykonywane w sposób dowolny. Po pierwsze, wytyczne i polecenia mogą zostać wydane tylko w celu dostosowania zasad i kierunków działania nadzorowanych centralnych orga-nów administracji rządowej do polityki ustalonej przez Radę Ministrów³²¹. Po drugie, nie mogą one dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej³²². Po trzecie, treść wytycznych i poleceń nie może wykraczać rów-nież poza zakres zadań danego ministra³²³. I po czwarte, w sytuacji gdy zakres zadań danego ministra nie jest określony w sposób dostatecznie precyzyjny lub gdy jest on wyrażony za pomocą jedynie bardzo ogólnej klauzuli generalnej, należy uznać, że mi-nister nie będzie mógł wydawać wytycznych i poleceń dotyczących tych zadań, które w wyraźny i niebudzący wątpliwości sposób zostały przypisane centralnemu organowi administracji rządowej³²⁴. Status centralnego organu administracji rządowej implikuje również następstwa na płaszczyźnie sposobu weryfikacji wydawanych przez niego de-cyzji w sprawach indywidualnych. Są one mianowicie ostateczne w rozumieniu

318 Art. 10 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94).

319 Art. 27 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437) oraz art. 11 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94); por. J. Boć: Organizacja prawna administra-cji [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wydawnictwo Kolonia Limited, Milicz 2002, str. 157-161.

320 Tamże, str. 235-236.

321 Art. 34a ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 199).

322 Art. 34a ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 199).

323 Tak, A. Walaszek – Pyzioł: Energia i prawo, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, str. 21-22.

324 Tak, M. Szydło: Regulacja sektorów infrastrukturalnych…, str. 307-308.

137 deksu postępowania administracyjnego, co oznacza, iż nie służy od nich odwołanie w administracyjnym toku instancji³²⁵. Podlegają one zaskarżeniu na drodze sądowej, w zależności od kategorii spraw, albo do sądu ochrony konkurencji i konsumentów al-bo do sądu administracyjnego³²⁶. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż w sferze rozstrzygania indywidualnych spraw regulacyjnych Prezes UTK jest nieza-leżny od ministra właściwego ds. transportu, który nie dysponuje prawnymi możliwo-ściami wpływania na sposób ich rozstrzygnięcia.