W spółczesny problem pryw atyzacji bezpieczeństw a w krajach dem okratycznych pojaw ił się w II połow ie X X w ieku. Pryw atyzację, jako aprobatę dla rynkow ego działania w zakresie bezpieczeństw a firm kom ercyjnych, uzasadniano głów nie niezdolnością państw a do zapew nienia bezpieczeństw a na poziom ie satysfakcjonującym każdego oby watela. Pojaw ienie się kom ercyjnego system u bezpieczeństw a w yw o łało nieprzychylne reakcje ze strony służb publicznych, m im o licznych zalet firm pryw atnych. W wielu krajach tarcia te należą do przeszłości, a standardem je st w szechstronna w spółpraca obu sektorów. W spółpra ca taka, zw łaszcza w zakresie zapobiegania przestępczości, je st rów nież zalecana w Unii Europejskiej, co pow inno w yznaczać kierunki rozwoju kom ercyjnego sektora bezpieczeństw a w Polsce.
W ydaje się, że dobrym punktem w yjścia do rozw ażań nad pry watyzacją bezpieczeństwa stanowić będą dwa, wolno sądzić - niekontro- wersyjne stwierdzenia:
1) zadania państwa w zakresie bezpieczeństwa w ewnętrznego mają zasadniczo charakter władczy, dlatego ich całkow ita pryw atyzacja je st niem ożliwa, i
2) każda osoba jest upraw niona do troski o sw oje bezpieczeń stwo, a zatem m onopol państw a w tej dziedzinie je st w ykluczony [Ahlf, s.335].
Zauważmy, iż termin „prywatyzacja bezpieczeństwa” w obu w y mienionych punktach ma nieco inne znaczenie; z grubsza biorąc w (1) chodzi o to, że realizację części, (ale tylko części) „władczych funkcji państwa” można przekazać organizacji niepaństwowej, na przykład pry watnej, która zrealizuje podobne lub identyczne przedsięwzięcia, ja k te, które wykonałaby jednostka państwowa, działając jednak komercyjnie, dla osiągnięcia zysku. Tego rodzaju „prywatyzacji” dokonać m oże tylko państwo, w każdym razie jakaś form a akceptacji z jego strony jest nie zbędna. W (2) natomiast dorozumiane jest, iż to konkretna osoba podej muje jakieś działania (lub zaniechania) dla poprawy poziomu swego bez pieczeństwa, np. starannie zam yka drzw i, wychodząc z dom u, unika przebywania w ciemnych zaułkach ( i państwu na ogół nic do tego), ale
70 Je rz y Konieczny
także w ynajm ując pracow ników ochrony lub instalując profesjonalną aparaturę alarmową, co może w ym agać jakiegoś rodzaju zgody (i kon troli) ze strony państw a na działalność owych ochroniarzy czy instalato rów. Myślę, że ta różnica znaczeniowa w niczym nie utrudni rozumienia niniejszego, bardzo propedeutycznego szkicu.
Zatrzym ajm y się chw ilę (i dla przykładu) przy interakcjach pomię dzy właścicielam i rzeczy „w ym agających ochrony” , a ich potrzebami w zakresie zapew nienia bezpieczeństw a oraz dostarczania dóbr, które zm niejszają ryzyko nastąpienia skutecznego ataku i wzm ocnią bezpie czeństw o posiadanych rzeczy. Przyjmuje się, że wspom niane potrzeby w ynikają najczęściej z subiektywnie odczuwanych lęków i obaw, mając charakter „ontologiczny”, związany z sensem życia i z dążeniem do jego w zm ocnienia. G enerow ane zatem przez obywateli oczekiwania co do zgody na możliw ość w noszenia w łasnego wkładu we własne bezpieczeń stwo je st refleksem ich życiowych potrzeb, kryzysów i lęków o osobistą tożsam ość i pozycję społeczną [Hope, s. 84]. W każdym zatem społe czeństwie, uznającym za wartość legitymizację prawa własności, prawo do troski o bezpieczeństwo własności prywatnej uznać trzeba za prawo obywatelskie, odzw ierciedlające ludzkie potrzeby. Łatwo zauważyć, że podobne spekulacje przeprow adzić można w odniesieniu do takich war tości, ja k życie, zdrowie i związane z nimi potrzeby. Ponieważ zagrożenia dla zaspokojenia tych potrzeb m ogą pow stać na skutek akcji innych członków społeczeństwa, potrzeba bezpieczeństwa ma sens istotnie spo łeczny; ochrona praw a własności wymaga, w ten lub inny sposób, zapo biegania działaniom ludzi, zm ierzających do zamachu na prawo własno ści. Co więcej, poniew aż prawo do ochrony własności przysługuje każde mu, m ożna je określić jako zbiorowe dobro obywatelskie.
O ile państw o, na drodze legislacyjnej, uznaje praw o własności, o tyle nie m oże ono zagw arantow ać w każdym przypadku praktyczne go dostarczenia środków , zapew niających jeg o nienaruszalność, może jed y n ie rozw ażać sposób ich spraw iedliw ej dystrybucji. W tej sytuacji ow a dystrybucja, podobnie ja k podział wielu innych dóbr społecznych, staje się zadaniem politycznym . N aw et, jeśli przyjąć, ze dostęp do środ ków bezpieczeństw a, rozum iany - ja k w spom niano - jako zbiorowe dobro obyw atelskie, je st nieograniczony i niepodzielny, to jednak róż ne czynniki spraw iają, iż praktycznie byw a on i ograniczany i niew y starczający. W obec tego, jeśli nie liczyć indyw idualnych, przem yśla
Problem pryw atyzacji b ezp iecz eń stw a 71
nych zachowań (jak ow o unikanie ciem nych zaułków ), pryw atnie do stępne środki bezpieczeństw a stają się tow arem .
Państwu pozostają dwie strategie. Pierw sza obejm uje w zrost na kładów budżetow ych na środki bezpieczeństw a i służby publiczne, do skonalenie prew encji krym inalnej, polityki karnej, ich konsekw encji itd., druga natom iast polega na stw arzaniu w arunków dostępności k o mercyjnych środków bezpieczeństw a, przy jednoczesnym nakładaniu odpow iedzialności za sw oje bezpieczeństw o na określone podmioty. Sensem obu strategii je st nadzieja, że w k tó ry m ś m om encie je d n e i drugie wysiłki dadzą wspólny, pożądany społecznie rezultat [Hope, s. 86 - 87],
W yjaśnianie genezy i rozwoju kom ercyjnego system u bezpieczeń stwa byw a także dokonyw ane poprzez (niezależne) w skazanie dw óch czynników. Pierw szy z nich, określany ja k o sw ego rodzaju fiskalna słabość państw a i będący oczyw istym ograniczeniem każdego państw a suw erennego ma konsekw encję w postaci niem ożności zapew nienia bezpieczeństw a na poziom ie zgodnym z w olą każdego obyw atela, co potoczna intuicja oddaje pow iedzeniem , że policja nie m oże być w szę dzie. W rezultacie jednak obyw atel m usi m ieć praw o do ponoszenia, wedle swych m ożliw ości i uznania, dodatkow ych ciężarów dla zapew nienia sobie bezpieczeństw a [C unningham , Taylor, s. 250]. C zynnik drugi w iązany jest z charakterystycznym dla II połow y X X wieku bar dzo szerokim rozw ojem obszarów, stanow iących w łasność pryw atną, jednakże z publicznym do nich dostępem (centra handlow e, osiedla m ieszkaniowe, instytucje edukacyjne, parki, biura, centra rozryw ki). Rodzaj własności spow odow ał pow ierzenie bezpieczeństw a tych ob szarów firm om kom ercyjnym , istotnie zresztą w pływ ając tym sam ym na ich rozwój. Przy okazji tego zjaw iska podkreśla się także w ystąpie nie dw óch innych praw idłow ości: (a) firm y kom ercyjne sw oim działa niem likw idują sprzeczność pom iędzy w olą w łaściciela, dążącego do zapew nienia m ożliw ie najszerszego dostępu w spom nianych obszarów dla publiczności, a ograniczeniem tego dostępu dla pew nych kategorii osób (przestępców, w łóczęgów ) i (b) faktyczne i poniekąd naturalne wchodzenie pracow ników firm kom ercyjnych w rolę funkcjonariuszy służb publicznych, gdy np. ujm ują złodzieja, albo zgodnie z praw em reagują na demonstrację, odbyw ającą się na terenie pryw atnym . W przy padkach takich granice pom iędzy m etodam i w ykonyw ania obow iąz
72 Jerzy K onieczny
ków i granice pom iędzy rolam i służb publicznych i pryw atnych są co raz słabiej określone, ze w zględu na ich rosnące podobieństwo czy wręcz identyczność [M organ, N ew born, s. 68 - 69],
O statecznie jed n ak uznaje się, że rozwój kom ercyjnego systemu b ezpieczeństw a nastąpił w w yniku rosnącej obaw y przed przestępczo ścią, w zrostu przestępczości w m iejscach pracy i rosnącej rów nolegle św iadom ości m ożliw ości użycia we w łasnym zakresie środków i sko rzystanie z usług zw iązanych z bezpieczeństw em . D ochodzą do tego ograniczone m ożliw ości działania policji i innych służb publicznych, zniżki ubezpieczeniow e dla podm iotów stosujących określone środki bezpieczeństw a, konieczność neutralizacji zagrożeń płynących z braku lojalności zatrudnianego personelu, w zrost popularności zastosow ania m onitoringu system ów alarm ow ych, w yposażanie w cechy „budynków inteligentnych” coraz większej liczby obiektów, rosnąca oferta rynko w a środków bezpieczeństw a i w reszcie, w niektórych krajach, ulgi po datkow e dla osób inw estujących we w łasne bezpieczeństw o [Cunnin gham , Taylor, s. 250 - 251],
U w aża się ponadto - i to je st m oże najw ażniejsze w rozpatryw a nym tu kontekście - iż w porów naniu ze służbam i publicznym i przed siębiorstw a kom ercyjne m ają następujące silne strony:
- nabyw ca określonych usług w pryw atnym sektorze bezpieczeń stw a m oże łatw o zm ienić usługodaw cę, jeśli ten nie spełnia oczekiw ań klienta; „w ym iana” policji czy straży m iejskiej na „inną” , lepszą, nie byłaby taka prosta,
- kierow nictw o pryw atnej firm y usługodaw czej m oże znacznie łatw iej niż w strukturach służby publicznej zw olnić z pracy osobę nie spełniającą w ym agań etycznych czy profesjonalnych,
- procedury działania w służbach publicznych zazwyczaj nie sprzy ja ją efektyw nej alokacji środków budżetow ych,
- przedsiębiorstw a kom ercyjne są silnie m otyw ow ane do speł niania specyficznych w ym agań klienta, na jego potrzeby reagują szyb ko i elastycznie, w odróżnieniu od struktur zbiurokratyzow anych,
- przedsiębiorstw a kom ercyjne są otw arte na innow acje w dzia łaniu i gotow e do podejm ow ania ryzyka w stopniu w iększym niż służ by publiczne,
- profesjonalna obecność firm kom ercyjnych na określonych ob szarach zw ykle odciąża służby publiczne w ich obow iązkach na tych obszarach,
Problem pryw atyzacji bezp iecz eń stw a 73
- firm y kom ercyjne m ogą szybciej i taniej niż służby publiczne dostarczyć niektórych usług, np. wielu różnych prac eksperckich [Forst, s. 20-21],
Żadna lista przew ag jednego sektora nad drugim nie m oże oczy wiście przesądzać, iż w każdym przypadku dany typ zadań będzie w y konany lepiej (taniej, skuteczniej) przez jednych niż przez drugich -0 ile prawo w ogóle dopuszcza taki wybór. D ecyzja zależała będzie od wielu czynników - aktualnej polityki danego sam orządu, bieżących cen, sytuacji na rynku pracy, uw arunkow ań społecznych itd. Błędem byłoby natom iast doktrynerskie pom ijanie przedstaw ionej listy i doko nywanie wyborów według kryteriów irracjonalnych.
Nie m ożna też nie dostrzegać - w krajach o długich tradycjach demokratycznych należących do przeszłości, a u nas, niestety, czasem jeszcze żywych - anim ozji pom iędzy obom a sektoram i. Pozytyw nego, uchodzącego za pierwszy, przykładu w spółdziałania na szeroką skalę dostarczył Nowy York, gdzie św iadom e, aktyw ne łączenie i koordyna cję w ysiłków rozpoczęto w roku 1985. Po w stępnych pracach studyj nych w drożono program obejm ujący stałe inform ow anie przez policję firm kom ercyjnych o tendencjach w rozw oju przestępczości i konkret nych przestępstwach, poszukiw anych osobach, skradzionych przedm io tach itp. W zam ian, ze swej strony, szefow ie bezpieczeństw a w firm ach prywatnych dzielili się sw oim i spostrzeżeniam i, w tym także o prze stępstwach na sw oim terenie. U stalono także system stałych spotkań, na różnych szczeblach i z różną częstotliw ością, odpow iedzialnych osób z obu sektorów. O w ocem program u była nie tylko znacząca popraw a wzajemnych relacji, ale też konkretne w yniki w ykryw cze. W krótce w ślad za N ow ym Yorkiem poszły inne m iasta am erykańskie [Forst, Manning, s. 35],
Przyjm uje się, iż m isja policji w dem okratycznym społeczeństw ie obejmuje, m ów iąc luźno, cztery głów ne cele: zw alczanie i zapobiega nie przestępczości, stanie na straży praw a, doprow adzanie przed w y miar spraw iedliw ości osób łam iących praw o oraz św iadczenie pom ocy 1 wspieranie społeczeństw a. W szystkie te funkcje, w różnym stopniu, realizuje też pryw atny sektor bezpieczeństw a. Zdecydow ana w iększość produktów tego sektora ma na celu zapobieganie przestępczości, a tak że w spieranie przestrzegania praw a, nie tylko reguł lokalnie obow iązu jących u usługobiorcy, ale także w całym państw ie, co zresztą jest zu pełnie zrozum iałe. Pracow nicy ochrony m ają obow iązek ujm ow ania
74 Jerzy Konieczny
osób łam iących prawo, w celu przekazania ich policji. W iele innych czynności, podejm ow anych przez tych pracowników, w spiera wym iar spraw iedliw ości, np. dostarczanie m ateriałów dow odow ych w postaci zapisów w ew nętrznej telew izji, dokum entujących określone zdarzenia. Pracow nicy ochrony w ykonują też szereg zadań polegających na św iad czeniu pom ocy i wspieraniu swych usługobiorców, w tym także w ochro nie zatrudnionych osób. Zauw ażalna jest rosnąca rola patroli firm pry w atn y ch , czasem w ścisły m w sp ó łd ziałan iu z policją, na ulicach, w centrach handlow ych, terenach rekreacyjnych itd. Pryw atni detekty wi są aktyw ni w w ykryw aniu rozm aitych nadużyć, przestępstw ubez pieczeniow ych, krym inalnych, a także w prow adzeniu w yw iadu go spodarczego (i nie tylko gospodarczego, często również na użytek agend państw ow ych; nb. w USA nie należy do rzadkości w ykorzystyw anie firm pryw atnych w procedurach analogicznych do postępow ań spraw dzających, w rozum ieniu naszej ustaw y o ochronie inform acji niejaw nych). Specjaliści w zakresie audytu bezpieczeństw a, zarządzania ry zykiem , zarządzania kryzysow ego i ciągłości działania przedsiębiorstw z pow odzeniem w spółpracują z biznesem , często reprezentując wyższą klasę profesjonalizm u, niż funkcjonariusze publiczni. W niektórych krajach działają z pow odzeniem pryw atne zakłady karne, firmy pry w atne uczestniczą w różnych form ach w ykonyw ania kary ograniczenia w olności, a konw ojow anie aresztantów pow ierza się także sektorowi pryw atnem u. W iele znanych osobistości ze św iata polityki, biznesu i kultury pow ierza swe bezpieczeństw o firm om pryw atnym . N iejedno krotnie bardzo cenione byw ają, w ykonyw ane przez firmy prywatne, ek spertyzy na użytek w ym iaru spraw iedliw ości. Praktycznie biorąc niew iele je st takich obszarów działań policji, które w podobnej lub w ręcz identycznej form ie nie byłyby oferow ane przez sektor kom er cyjny [Button, s. 105 - 106j
Sytuacja ta, pow tórzę, nie m oże w ytw arzać żadnych tendencji konfrontacyjnych pom iędzy sektoram i, przeciw nie, pow inna ona ro dzić w zajem ne korzyści. Raz jeszcze odw ołam się do danych am ery kańskich. O tóż w USA przyjęto (po, przypom nę, dziesiątkach lat ostrych tarć), że podział zadań pom iędzy służbam i publicznym i a prywatnym sektorem bezpieczeństw a jest norm alnym , funkcjonalnym podziałem pracy. Przesłankam i tego w niosku są konsekw encje dwóch obserwacji. Przede w szystkim w idoczna je st coraz dalej idąca specjalizacja zadań policyjnych, obejm ująca np. problem narkotyków , terroryzm u, prze
Problem p ry w aty zacji bezp iecz eń stw a 75
stępczości zorganizow anej itd., zaś firm y pryw atne m ogą policję o d ciążyć w w ykonyw aniu innych obowiązków. Po drugie, prow adzenie przez policję sw oich spraw w żadnym stopniu nie w yklucza poszuki wania i stosow ania przez nią różnych sposobów ograniczania przestęp czości, w tym także w ykorzystania działań firm kom ercyjnych. Zatem celem w spólnym służb publicznych i firm kom ercyjnych, działających w dziedzinie bezpieczeństw a je st partnerstw o, czy, jak chcą inni, tw ór czy sojusz. W spólne zespoły bezpieczeństw a, ratow anie ofiar katastrof, wymiana inform acji w najróżniejszych polach, w spółpraca z lokalny mi władzami, instytucjami edukacyjnym i - m ożliw ości twórczej w spół pracy dopraw dy nie brakuje [Hess, W robleski, s. 67 i n.].
Spróbujm y na koniec zastanow ić się, czy w Polsce m ożem y mówić już o kom ercyjnym system ie bezpieczeństw a jak o części syste mu bezpieczeństw a narodow ego. O tóż sądzę, że odpow iedź pozytyw na byłaby przedw czesna, z następujących pow odów : (a) cała branża jest jeszcze zbyt młoda i wykazuje sporo objaw ów niedojrzałości, (b) pra
wo, regulujące działalność sektora dopiero się kształtuje, nie bezbole śnie, (c) zaw ód, czy raczej zaw ody zw iązane z branżą są in statu na- scendi, do pow stania szerokiej kadry profesjonalistów , zw łaszcza „li niowych”, droga jest daleka, (d) w zajem ne uprzedzenia, i to zarów no ze strony państw ow ej, ja k i społecznej, byw ają bardzo silne. Z astrzeże nia te, co praw da, z roku na rok słabną, ale proces tego osłabiania, należy znacząco w esprzeć. Z dw óch pow odów . Pierw szy: panujący wokół pryw atnego sektora bezpieczeństw a klim at w Unii Europejskiej został w ytw orzony ju ż daw no przez Radę Europy, m ianow icie w zale ceniu R(87)19, w którym stw ierdza się w yraźnie, iż rządy m aja obo wiązek wspierać relacje pom iędzy służbam i publicznym i a firm am i prywatnymi, w uznaniu, iż celem nadrzędnym jest zapobieganie prze stępczości. Pow ód drugi natom iast w ynika z odpow iedzi na pytanie: czy zdołamy popraw ić sytuację krym inologiczną kraju, licząc tylko na działanie aparatu państwa?
76 Je rzy Konieczny B ib lio g r a fia
A hlf E.-H., Prawne problem y prywatyzacji zadań policyjnych w Niemczech; obecny stan prawny a problemy sporne, [w:] J. Widacki, J. Czapska (red.), Bezpiecz ny Obywatel - Bezpieczne Państwo, Lublin 1998.
Button M.. Private security and its contribution to policing: Under-resear- ched, under-utilised and under-estimated, “International Journal o f Police Science and M anagem ent” , 1999, vol. 2, nr 2.
Cunningham C., Taylor T. H., Private Security and Police in America, Boston -W ellington 1985.
Forst B., Policing with Legitimacy, Equity and Efficiency, [w:] Forst B., Man ning P.K., The Privatization o f Policing. Two Views, Washington 1999.
Hess K. M., Wrobleski H. M., Introduction to Private Security, Minneapolis - S a n Francisco 1996.
Hope T., Inequality and the Clubbing o f Private Security, [w: ] Hope T., Sparks R., (ed.) Crime, Risk and Insecurity. Law and Order in Everyday Life and Political Discourse, London - New York 2000.