Projekt jako narzędzie wdrażania celów i polityk Unii Europejskiej

Cele, jak również wynikające z nich polityki UE, stanowią strukturę wynikającą z wieloletnich doświadczeń integracyjnych oraz rozwojowych Unii Europejskiej (a wcześniej Wspólnot). Fundusze europejskie, jak również unijne i krajowe programy operacyjne przez nie finansowane stanowią ogniwo pośrednie w transferze zasobów własnych Wspólnoty do państw członkowskich i wspierają, według określonych zasad i procedur, jedynie określone zadania i zamierzenia, krótko mówiąc – projekty³⁸. Rolę projektów podkreślają M. Trocki i B. Grucza, którzy stwierdzają, że przejawem realizacji tych programów i instrumentów wsparcia są prowadzone w ramach nich projekty³⁹. Na rysunku 2.5 zamieszczony został schemat hierarchii realizacji założeń rozwojowych UE.

38 Tkaczyński J.W., Świstak M., Sztorc E., Projekty europejskie: praktyczne aspekty pozyskiwania i rozliczania dotacji unijnych, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 21

39 Grucza B., Trocki M. (red.), op. cit., s. 26

Rysunek 2.5. Hierarchia realizacji założeń rozwojowych UE

Źródło: opracowanie własne

Już w czasach starożytnych można odnaleźć ślady zastosowania przez człowieka elementów zarządzania projektem. P. Charette i in. wskazują, że już w starożytnym Egipcie podejmowano przedsięwzięcia wymagające znacznych umiejętności w zakresie zarządzania projektami. Mowa tutaj zarówno o budowie piramid i świątyń, jak i pracach związanych z budową i utrzymaniem systemu kanałów nawadniających⁴⁰. Przykłady te wskazują, że zarządzanie projektem związanym z przystosowaniem otaczającej przestrzeni towarzyszy człowiekowi od zawsze. Sam termin „projekt”

swoje pochodzenie wywodzi od łacińskiego słowa proiectus i oznacza „wysunięcie ku przodowi”⁴¹. Przez wieki znaczenie słowa „projekt” ograniczało się do zagadnień konstrukcyjnych, nowe znaczenie omawianego terminu zaś pojawiło się po II wojnie światowej. W polskim piśmiennictwie naukowym znaczenie słowo „projekt” zaczęto wykorzystywać w latach siedemdziesiątych XX wieku, swoje znaczenie zaś ugruntowało dekadę później.

W światowej i polskiej literaturze naukowej przedstawia się różnorakie definicje projektu, jak również jego charakterystyczne cechy. Jak podają J. M. Nicolas i H. Steyn, projekt rozumiany powinien być jako proces działań prowadzący do realizacji wyznaczonego celu⁴². Zgodnie z definicją zawartą w podręczniku Project Management Book of Knowledge (PMBOK), projekt to tymczasowa działalność podejmowana w celu wytworzenia unikatowego wyrobu, unikatowej usługi bądź osiągnięcia unikatowego rezultatu⁴³. Już na podstawie dwóch przytoczonych definicji można wskazać dwie najważniejsze cechy projektu: ograniczenie w czasie i unikatowość. R. Jones wskazuje, że cechami projektu są tymczasowa organizacja, niepowtarzalność, dobrze określony cel oraz zdefiniowany budżet, zasoby i harmonogram⁴⁴. T. Szot-Gabryś wskazuje, że projekt to wyodrębnione koncepcyjnie, organizacyjnie i finansowo przedsięwzięcie, podejmowane przez daną organizację,

40 Charette P., Mitchell A., Mazur S., McSweeney E., Zarządzanie projektem: poradnik dla samorządów terytorialnych, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2004, s. 11

41 Stabryła A., Zarządzanie projektami ekonomicznymi i organizacyjnymi, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 29

42 Nicolas J.M., Steyn H., Zarządzanie projektami. Zastosowanie w biznesie, inżynierii i nowoczesnych technologiach, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s. 27

43 A Guide to Project Management Body of Knowledge (PMBOK Guide) – Fifth Edition, Project Management Institute, Management Training & Development Center, Warszawa 2013, s. 3

44 Jones R., Zarządzanie projektami. Sztuka przetrwania, MT Biznes, Warszawa 2009, s. 17–18 Cele UE

Polityki UE

Fundusze Europejskie

Programy operacyjne

Projekty wdrażane przez beneficjentów

w celu osiągnięcia danych rezultatów⁴⁵. W podanej definicji można znaleźć kolejne dwie ważne cechy:

odrębność finansową i organizacyjną oraz nakierowanie na rezultaty. W swoich rozważaniach na temat uwarunkowań organizacyjnych i międzyorganizacyjnych w zarządzaniu projektami G. Krzos wprowadził definicję projektu, według której jest to zbiór różnorodnych prac cząstkowych, które składają się na jedną całość⁴⁶. Z kolei A. Szymańska, omawiając praktyczne aspekty pozyskiwania dotacji unijnych, wskazuje, że projekt jest serią czynności zmierzających do osiągnięcia jasno określonych celów w zdefiniowanym czasie i określonym budżecie⁴⁷.

Istotną kwestią, poruszaną w wymienionych definicjach, jest cel projektu. Same czynności, nawet najbardziej złożone, nie są jeszcze projektem. W praktyce cele projektowe powinny mieć cechy SMART⁴⁸:

M. Trockiemu przypisuje się wprowadzenie do polskiej literatury naukowej pojęcia „projekt europejski”, który rozumiany jest jako specyficzna grupa projektów realizowanych w ramach polityki UE i przy jej wsparciu⁴⁹. Autor ten zaznacza, że nie należy tego pojęcia interpretować w kategoriach geograficznych. Ich odrębność wynika z czterech czynników:

W tym miejscu warto również przywołać definicję projektu zamieszczoną w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która wskazuje, że projekt to przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą⁵¹. Nie jest to definicja projektu europejskiego, jednakże ze względu na materię regulowaną przywołanym aktem prawnym, a także użyte w niej terminy powiązane stricte z wdrażaniem funduszy UE, należy ją za taką uznać.

45 Szot-Gabryś T., Projekty inwestycyjne, infrastrukturalne i biznesowe, Difin, Warszawa 2011, s. 13

46 Krzos G., Zarządzanie projektem europejskim – uwarunkowania organizacyjne i międzyorganizacyjne, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław 2013, s. 32

47 Szymańska A., Jak przygotować dobry wniosek czyli jak skutecznie pozyskiwać fundusze unijne 2007–2013, Placet, Warszawa 2008, s. 33

48 Janasz K., Wiśniewska J. (red), Zarządzanie projektami w organizacji, Difin, Warszawa 2014, s. 56

49 Grucza B., Trocki M. (red.), op. cit., s. 14

50 Ibidem, s.14-15

51 Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2006 Nr 227, poz. 1658 z późn. zm.), art. 5, pkt. 9a

Kolejną cechę projektu europejskiego określają J. W. Tkaczyński, M. Świstak i inni. Autorzy ci wskazują jako wyróżnik na zarządzanie według metodyki Zarządzania Cyklem Projektu (ZCP) (ang.

Project Cycle Management – PCM)⁵². Jakkolwiek trudno odmówić wskazanej metodyce ścisłego powiązania z realizacją projektów europejskich, to należy stwierdzić, że sama realizacji projektu według ZCP nie czyni zeń projektu europejskiego – niezbędne jest do tego źródło finansowania ulokowane w funduszach wspólnotowych.

Istotną kwestią jest także podział projektów, w tym współfinansowanych ze środków UE ze względu na rodzaj ich rezultatu (orientację). K. Szczepańska w pracy na temat współczesnych koncepcji w zarządzaniu jakością dzieli projekty na strategiczne, taktyczne i operacyjne, które wyróżnia się ze względu na kryteria: czasu, zakresu i efektów⁵³. Wszystkie trzy wymienione typy mogą stanowić projekt europejski. Z kolei K. Janasz i J. Wiśniewska, prezentując na podstawie szerokiego przeglądu literatury typologie projektów, wskazali ich podział na:

Warto zwrócić uwagę na jeszcze inny podział projektów współfinansowanych przez UE, który proponuje T. Szot-Gabryś⁵⁵:

Odnosząc się do tej typologii, należy zauważyć, że pierwsze 3 kategorie wspólnie mogą zostać zaliczone do zbioru projektów „miękkich”, czwartą zaś należy przypisać do projektów

„twardych”. Inne projekty zaś zdaniem autora stanowią zbyt różnorodną grupę, by przydzielić je do którejś z podanych kategorii, jednakże takie przyporządkowanie potencjalnie jest możliwe, jeśli znane są zakres i cele poszczególnych projektów.

Podział na projekty „twarde” i „miękkie” występuje także w oficjalnych dokumentach służących przybliżeniu zasad realizacji projektów. W „Podręczniku Zarządzania Projektami Miękkimi” wydanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (MRR) wskazano, że projekty „miękkie” to: akcje

52 Tkaczyński J.W., Świstak M., Sztorc E., op. cit., s. 21

53 Szczepańska K., Zarządzanie jakością w dążeniu do doskonałości, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 232

54 Janasz K., Wiśniewska J., op. cit., s. 65

55 Szot-Gabryś T., op. cit., s. 15

społeczne, cykle szkoleniowe, działania edukacyjno-badawcze i doradcze itp.⁵⁶. W podręczniku wskazuje się, że projekty „twarde”, czyli inwestycyjne to m.in. zakup środków trwałych, budowa drogi czy opracowanie kompleksowego systemu bazodanowego⁵⁷. Podobne stanowisko zajmują M. Trocki i B. Grucza, którzy podają, że jedną z podstawowych klasyfikacji, jaką przyjęło się stosować wobec projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej, jest podział na projekty inwestycyjne (infrastrukturalne) oraz projekty szkoleniowe i doradcze. Te pierwsze nazywa się potocznie

„projektami twardymi”, a drugie „projektami miękkimi”⁵⁸.

Kolejną istotną cechą rozróżniającą omawiane 2 typy projektów współfinansowanych ze środków UE jest źródło ich finansowania. Projekty „miękkie” są współfinansowane ze środków EFS, projekty „twarde” zaś mogą uzyskiwać wsparcie EFRR lub FS. Warto również podkreślić za J. W. Tkaczyńskim istotne różnice pod względem budżetowania projektów. Po pierwsze, inne są rodzaje wydatków, jakie się w nich ponosi, po drugie różnią się zakresem analizy kosztów i korzyści, po trzecie wreszcie – wysokością budżetu⁵⁹. Ze zrozumiałych względów projekty inwestycyjne, obejmujące płatności za roboty budowlane, modernizacyjne, instalacyjne lub za zakup urządzeń są ze swojej natury warte więcej niż projekty szkoleniowo-doradcze czy informacyjne. Należy jednak zauważyć, że w praktyce istnieją projekty „miękkie”, które mają większą wartość niż „twarde”.

W każdym przypadku zależy to od rodzaju konkursu oraz potrzeb i możliwości beneficjenta. Obydwa typy projektów różnią także takie cechy, jak rezultaty, grupy docelowe oraz cele realizacji. W tabeli 2.3 porównano projekty „miękkie” oraz inwestycyjne.

Tabela 2.3. Porównanie projektu „miękkiego” i inwestycyjnego

Cecha Projekt „miękki” Projekt inwestycyjny

Rodzaje zadań i przygotowanie terenu pod budowę, zakup

budynków i budowli wraz z koniecznymi pracami inżynieryjno-budowlanymi

dokonać jedynie w wyniku badań lub obserwacji

Największe znaczenie mają rezultaty twarde, np. liczba kilometrów wybudowanej drogi

Grupa docelowa Najczęściej można ją określić liczbowo,

z podaniem liczby osób Często trudna do określenia z podaniem danych osób

Cel realizacji Podnoszenie jakości zasobów ludzkich

Korzyści w zakresie interesu publicznego, np. inwestycje związane z ochroną środowiska naturalnego, o charakterze społecznym lub nastawione na osiągnięcie

zysku m.in. W przypadku wparcia dla indywidualnego przedsiębiorcy Źródło: Tkaczyński J. W., Świstak M., Sztorc E., Projekty europejskie: praktyczne aspekty pozyskiwania

i rozliczania dotacji unijnych, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 179

56 Podręcznik Zarządzania Projektami Miękkimi, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006, s. 5

57 Ibidem, s. 5

58 Trocki M., Grucza B. (red.), op. cit., s.38

59 Tkaczyński J.W., Świstak M., Sztorc E, op. cit., s. 178

Autor niniejszej rozprawy, analizując poziom wsparcia szkolnictwa w ramach poszczególnych typów projektu, posługuje się podziałem na projekty „miękkie” i projekty „twarde”. Najważniejszym argumentem przemawiającym za taką typologią jest konieczność rozróżniania źródeł finansowania (EFS vs. EFRR). Doniosłe znaczenie mają także trudności w znalezieniu odpowiedniego określenia dla działań szkoleniowo-doradczych. Jak wskazano w literaturze poświęconej zagadnieniom wdrażania projektów współfinansowanych ze środków UE, najczęściej projekty te określa się mianem

„miękkich”. Jednocześnie, uznając za konieczne nadanie takiego określenia projektom szkoleniowo doradczym, niezbędne jest nadanie przeciwstawnego określenia dla projektów inwestycyjnych.

Zdaniem autora najbardziej adekwatnym w tym względzie będzie określenie „twarde”. Na rysunku 2.6 zamieszono podział na projekty „twarde” i „miękkie” w szkolnictwie wyższym.

Rysunek 2.6. Podział na projekty „twarde” i „miękkie” w szkolnictwie wyższym

Źródło: Opracowanie własne na podstawie dokumentów strategicznych

ICT- ang. Information and Communication Technologies – Infrastruktura teleinformatyczna Szkoły wyższe

W następnych częściach niniejszej dysertacji przeprowadzono analizę wsparcia polskiego szkolnictwa wyższego w ramach dwóch wyszczególnionych typów projektów.