Samorząd gminny w relacjach z administracją rządową

publicz-nej sprawiają, że jednostki samorządu gminnego są powiązane w różnym stopniu i charakterze z administracją rządową. Ponadto relacje te przebiegają jednocze-śnie na dwóch poziomach: administracja rządowa centralna−samorząd gminny (ministerstwa−gminy) oraz administracja rządowa terenowa−samorząd gminny (wojewoda–gminy i wynikająca współpraca gmin ze służbami i inspekcjami ze-spolonymi z wojewodą). należy podkreślić, że współpraca merytoryczna w ra-mach struktur administracji publicznej decyduje o sprawności działania tego sys-temu, a co za tym idzie o skuteczności realizowanych polityk publicznych2.

decentralizacja państwa sprawia, że jednostki samorządu terytorialnego za-chowują samodzielność w realizacji zadań publicznych i zarządzaniu sprawami społeczności lokalnych, czyniąc to na własną odpowiedzialność i we własnym interesie. W tym kontekście L. Habuda wskazuje, że w stosunku do podsta-wowych jednostek samorządu terytorialnego nie występują jakiekolwiek zależ-ności o charakterze tzw. hierarchicznego podporządkowania organom władzy centralnej. natomiast hierarchia zarządzania pojawia się w relacjach samorządu z administracją rządową i polega na nadzorze wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych3.

1 W rozdziale wykorzystano fragmenty artykułów: M. Kalisiak-Mędelska, Partycypacja spo-łeczna i jej znaczenie w działalności władz, [w:] Przestrzeń w nowych realiach gospodarczych, red. B. Filipiak, „zeszyty naukowe Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu” 2012, nr 42, s. 106–111. A. Podgórniak-Krzykacz, Samorząd gminny w relacjach z administracją rządową – prezentacja wyników badań, [w:] Kryzys finansowy a programowanie rozwoju jednostek przestrzennych, red. S. Korenik, A. Mempel-Śnieżyk, „Prace naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu” 2013, nr 296, s. 285–288.

2 M. Kulesza, Wstęp, [w:] Współdziałanie administracji rządowej i samorządowej w Unii Europejskiej, red. M. Kulesza, M. Sakowicz, Warszawa 2009, s. 5.

3 L. Habuda, Decentralizacja vs centralizacja administracji w strukturze zasadniczego teryto-rialnego podziału kraju, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2009, s. 102−103.

Współpraca administracji rządowej z samorządem terytorialnym jest niezbędnym warunkiem dla realizacji koncepcji rządzenia wielopoziomowego (multilevel

gover-nance). Głównym jej założeniem jest harmonijne zarządzanie sprawami publicznymi,

przebiegające w ramach systemu negocjacji i współzależności pomiędzy różnymi po-ziomami terytorialnymi (organizacją ponadnarodową, państwem, samorządem teryto-rialnym)4. Skuteczna realizacja polityk publicznych wymaga zatem integracji wszyst-kich poziomów administracji publicznej od krajowego, przez regionalny, po lokalny. W procesie tym szczególną rolę odgrywa ministerstwo ds. administracji, któ-re jako podmiot odpowiedzialny za któ-realizację strategii Sprawne Państwo 2020, powinno przyczyniać się do doskonalenia ustroju terytorialnego, w szczególności zwiększenia efektywności realizacji zadań publicznych i usprawnienia mechani-zmów współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego5. Ponadto w ra-mach Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji funkcjonuje departament Współ-pracy z Jednostkami Samorządu Terytorialnego, który realizuje sprawy związane z bieżącym funkcjonowaniem samorządu terytorialnego.

Ministerstwo w szczególności zabiega o dobrą współpracę z jednostkami sa-morządu terytorialnego w obszarze informatyzacji administracji, czego przeja-wem jest opracowanie dokumentu programowego „Linia Współpracy podmiotów publicznych administracji rządowej i samorządowej na rzecz budowy otwartego państwa oraz ukierunkowanych na użytkownika usług e-administracji w Polsce”. Oprócz integracji i interoperacyjności systemów informatycznych dokument za-powiada krzewienie kultury organizacyjnej opartej na współpracy i otwartości oraz koordynację i współdziałanie w zakresie budowy infrastruktury telekomu-nikacyjnej, jako czynników niezbędnych do realizacji idei otwartego państwa6.

Współpraca na linii jednostki samorządu terytorialnego a centralna admini-stracja rządowa nie ogranicza się do relacji ze wspomnianym ministerstwem ds. administracji. niemal wszystkie resorty inicjują tego rodzaju kontakty. Można tu-taj wskazać w szczególności przedsięwzięcia współpracy (np. konsultacje, progra-my wsparcia finansowego, wymiana informacji) prowadzone przez ministerstwa: ds. rozwoju regionalnego, ds. edukacji, ds. sportu, ds. rozwoju terenów wiejskich, ds. zagranicznych, ds. rynku pracy i polityki społecznej, czy też zdrowia.

Pionową współpracę pomiędzy administracją rządową a jednostkami sa-morządu terytorialnego zakłada także ustawa o zasadach prowadzenia polity-ki rozwoju. z przepisów tej ustawy wynika, że polityka rozwoju ma charakter kooperacyjny, integrujący działania różnych podmiotów, jest oparta na dialogu 4 Por. G. Marks, Structural Policy and Multi­Level Governance in the EC, [w:] The State of the European Community: The Mastricht Debate and Beyond, eds. A. Cafruny, G. Rosenthal, Boulder 1993, s. 392, 402−403.

5 Projekt strategii Sprawne Państwo 2020, Warszawa, październik 2011.

6 Linia współpracy podmiotów publicznych administracji rządowej i samorządowej na rzecz budowy otwartego państwa oraz ukierunkowanych na użytkownika usług e­administracji w Polsce, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, kwiecień 2012, s. 7−10.

i negocjacjach. Główna rola przypada wprawdzie administracji rządowej i woje-wództwom, jednak poziom lokalny, w tym gminy także wymienione zostały jako podmioty tej polityki7. Szczególne kompetencje ustawa przyznaje ministrowi ds. rozwoju regionalnego, którego zadaniem jest koordynowanie współpracy z samo-rządami w ramach realizowanej polityki rozwoju (art. 3a wymienionej ustawy).

W ramach realizacji zadań publicznych szczególną formą współpracy admini-stracji rządowej z samorządem gminnym są różnego rodzaju programy, głównie ofe-rujące wsparcie finansowe dla gmin. Uzyskanie dofinansowania przez gminę wymaga chęci partycypacji i aktywności jednostki. do programów takich zaliczyć należy np.: narodowy Program Przebudowy dróg Lokalnych, Radosna Szkoła, Budowa boisk wielofunkcyjnych ogólnodostępnych dla dzieci i młodzieży, Wyprawka szkolna.

Warto wspomnieć w tym kontekście o współpracy rządu z samorządem teryto-rialnym w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Wpraw-dzie nie zrzesza ona pojedynczych gmin, ale ogólnopolskie organizacje jednostek samorządu lokalnego, takie jak: Unia Metropolii Polskich, Unia Miasteczek Pol-skich, związek Miast PolPol-skich, związek Gmin Wiejskich RP, a także samorządu regionalnego. Rola Komisji sprowadza się do opiniowania aktów prawnych do-tyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce, wypracowywania wspólnych stanowisk rządu i samorządu terytorialnego czy wspólnych rozwiązań normatywnych. Poza wymienioną instytucją przedstawiciele samorządów wcho-dzą w skład różnych komisji i rad, gdzie zabiegają o uwzględnienie interesów samorządów regionalnych i lokalnych w podejmowanych przez nie decyzjach8.

Kolejne kierunki współpracy administracji rządowej z samorządami lokal-nymi związane są z zagadnieniami finansowania działalności jednostek teryto-rialnych. W ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zapisany jest obowiązek konsultacji z reprezentacjami samorządów decyzji rządowych dotyczących systemu finansów lokalnych9. W konsultacjach tych bierze udział Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego.

zdecydowana większość relacji gmin z administracją rządową wynika z przepi-sów prawa, w szczególności dotyczących zlecanych im do realizacji zadań publicz-nych. zadania te mogą być wykonywane przez organy gminy w oparciu o ustawy szczegółowe lub na podstawie porozumień z organami administracji rządowej. na mocy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie kompetencje powierzania realizacji zadań posiada także wojewoda, który na podstawie porozu-mienia może przekazać prowadzenie niektórych spraw z zakresu swoich właściwo-7 Art. 3 Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, dz. U. z 2006 r., nr 227, poz. 1658 ze zm.

8 Można wymienić tutaj: Trójstronną Komisję ds. Społeczno-Gospodarczych, naczelną Radę zatrudnienia, Radę działalności Pożytku Publicznego, Radę narodowego Funduszu zdrowia itd.

9 Art. 26, ust. 3, art. 28, ust. 3, 6 Ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dz. U. z 2003 r., nr 203, poz. 1966 ze zm.

ści jednostkom samorządu terytorialnego10. Ponadto z przysługujących wojewodzie kompetencji nadzorczo-kontrolnych wobec jednostek samorządu gminnego wynika, że w praktyce najwięcej bezpośrednich kontaktów samorządów gminnych odbywa się z terenową administracją rządową (urzędem wojewódzkim).

Wojewoda w ramach przyznanego mu zakresu uprawnień zabiega o współdzia-łanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w wo-jewództwie i kieruje ich działalnością w określonych obszarach. Art. 15 pkt 4 ustawy wymienia obszary tej współpracy, do których zalicza: zapobieganie zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwo państwa i utrzy-manie porządku publicznego, ochronę praw obywatelskich, a także zapobieganie klę-skom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczanie i usuwanie ich skutków, na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

W zakresie prowadzonej działalności koordynacyjnej i nadzorczej w wojewódz-twie wojewodzie przysługują określone uprawnienia. W sytuacjach nadzwyczajnych wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące organy samorządu terytorialne-go11. Wojewoda może także na podstawie przeprowadzonych kontroli w jednostkach samorządu terytorialnego wydawać zalecenia, pouczenia, zgłaszać uwagi i wnioski, a także skargi12. do jego kompetencji nadzorczych zalicza się stwierdzanie nieważ-ności aktów prawa miejscowego, wstrzymanie wykonania uchwały gminy, a także zaskarżanie wadliwych aktów prawnych w sądzie administracyjnym13.

Współpraca jednostek samorządu terytorialnego z terenową administracją rządową może wykraczać poza działalność nadzorczą i kontrolną i polegać na konsultowaniu aktów prawnych i programów samorządowych. ich celem jest wy-pracowanie wspólnych, akceptowanych przez obie strony rozwiązań. Konsultacje mogą przebiegać w ramach powołanych przez wojewodę lub organ samorządu