Współpraca gmin z mieszkańcami

Szeroko rozumiana współpraca samorządu terytorialnego z mieszkańcami jest złożonym procesem uwarunkowanym wzajemnymi relacjami. Jest ona prze-jawem zaangażowania mieszkańców w życie publiczne, co pozwala rozpatrywać ją w kontekście znaczenia i form partycypacji społecznej. nie chodzi tutaj jednak o incydentalne, przypadkowe działania, a o sekwencję przemyślanych, celowych, systematycznych różnego rodzaju przedsięwzięć i akcji, mocniej bądź słabiej an-gażujących daną wspólnotę (nie wszystkie decyzje władz lokalnych wymagają równie silnego zaangażowania ze strony mieszkańców).

Relacje odzwierciedlające ten rodzaj współpracy można rozpatrywać przez pryzmat form uczestnictwa mieszkańców w procesie decyzyjnym oraz sposobu podejmowania decyzji przez władze lokalne. Władze mogą kierować się przeko-naniem, iż ludzie są moralnie zobowiązani do przestrzegania decyzji większości, nawet jeśli te decyzje są sprzeczne z ich interesami (agregujący sposób podejmo-wania decyzji). Mogą również poszukiwać konsensusu poprzez szeroką debatę, podkreślając rolę instytucji demokratycznych w stworzeniu odpowiednich warun-ków do takiej debaty (deliberatywny sposób podejmowania decyzji) 34.

Omawiane relacje mogą przybierać również nieinteraktywną lub interaktyw-ną formę (tab. 7). W przypadku pierwszej członkowie wspólnoty są co najwyżej informowani o zamierzeniach władzy lub poproszeni o konsultacje w kwestii pla-nowanych zamierzeń władz. druga przewiduje natomiast możliwość zgłaszania propozycji rozwiązania danego problemu, jak również inicjowania konkretnych działań35.

Przytoczone w ramach wspomnianych form relacji władzy lokalnej z miesz-kańcami przejawy uczestnictwa zasadniczo się od siebie różnią. Różnice wynikają z siły wpływu mieszkańców na proces decyzyjny. Jest on największy w momencie zaistnienia możliwości negocjowania czy wręcz przejęcia inicjatywy decyzyjnej – realnego współdecydowania odnośnie np. do kształtu polityk publicznych, 34 Jak organizować partycypację społeczną, instytut Badania i Rozwoju Aktywności Społecznej, http://ibras.org/partycypacja-spoleczna3/jak-organizowac-partycypacje [dostęp 28.06.2011].

regulacji prawnych, realizacji zadań publicznych. Skala uczestnictwa mieszkań-ców, a co za tym idzie zakres i charakter współpracy z władzami lokalnymi, nie ogranicza się jedynie do wymienionych trzech form. Przejawia się ona również stanem określanym jako: zaangażowanie w rozwiązywanie zaistniałych proble-mów, wypracowanie konsensusu, rozwiązywanie konfliktów pojawiających się pomiędzy różnymi grupami interesu, włączanie społeczności w ustalanie kryte-riów procesu decyzyjnego. Wszystkie można jednak ująć w trzy podstawowe for-my omawianej współpracy (partycypacji), takie jak:

1. informowanie, 2. Konsultowanie, 3. Współdecydowanie.

Podstawowym, ale zarazem najprostszym przejawem omawianej współpracy jest informowanie. W odróżnieniu od innych jej form informowanie jest relacją jednostronną, w której rola mieszkańców ogranicza się do biernego odbiorcy. Rolą władz jest natomiast przekazanie informacji o podjętych decyzjach lub procedu-rach dotyczących jednostki terytorialnej i jej mieszkańców. Uzasadnienie podję-tych decyzji jest zatem jedynie próbą nakłonienia społeczeństwa do ich akcepta-cji. nie występuje tutaj przejaw aktywnego wpływu obywateli, choć nie wyklucza

Postawa władz publicznych

(styl zarządzania) ^{Rola uczestnika – członka} społeczności lokalnej Forma nieinteraktywna

zamknięty styl autorytarny – władze podejmują decyzje bez

informowania o nich ^Brak

Otwarty styl autorytarny – władze formułują swoją politykę w sposób niezależny. Przekazują informację mieszkańcom w celu przekonania ich do swoich decyzji

Odbiorca przekazywanych informacji

(informowanie) Konsultacja – władze prowadzą konsultacje na temat

propo-nowanego rozwiązania, przedstawiając ograniczoną liczbę do-puszczalnych opcji

Osoba konsultowana (konsultacje) Forma interaktywna

Wspomaganie – władze udzielają wsparcia ^inicjator _{(współdecydowanie)} Współpraca – władze współpracują z różnymi organizacjami

przy zachowaniu równości zasad ^{Współpracownik, partner}(współdecydowanie) delegacja – władze przekazują uprawnienia do podejmowania

pewnych decyzji czy realizacji polityk ^{Współdecydujący} Uczestnictwo – władze prowadzą dyskusje nad sposobami

rozwiązywania pojawiających się problemów. Jej uczestnicy mogą samodzielnie definiować problem i sugerować różne rozwiązania

Konsultant (konsultacje) tabela 7. Relacje władza–mieszkańcy

się możliwości uzewnętrznienia się negatywnych reakcji ze strony mieszkańców (brak poparcia, wyraz niezadowolenia itp.). Pomimo to, informowanie jest istot-nym elementem wzajemnej współpracy, wręcz fundamentem budowania polityki jawności, przejrzystości i przewidywalności funkcjonowania władz lokalnych.

Katalog narzędzi stosowanych w ramach informowania jest bardzo szeroki. Część z nich narzuconych jest rozwiązaniami prawnymi w zakresie udostęp-niania informacji publicznej, jak np. Biuletyn informacji Publicznej (BiP)36, wstęp na posiedzenia organów władzy lokalnej, udostępnienie materiałów, tak-że audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia oraz innych informacji wyłożonych lub wywieszonych w miejscach ogólnodo-stępnych37. Władze lokalne w prowadzonej przez siebie polityce informowania mogą wykorzystywać również te narzędzia, które bazują na technologiach te-leinformatycznych bądź na tradycyjnych spotkaniach z przedstawicielami róż-nych środowisk opiniotwórczych. Liczba, rodzaj, zakres stosowaróż-nych narzędzi zależy w dużej mierze od podejścia władz lokalnych do znaczenia tego rodzaju działań w funkcjonowaniu jednostki terytorialnej, a także od wielkości i cha-rakteru gminy.

36 Urzędowy publikator teleinformatyczny w celu powszechnego udostępniania informacji pu-blicznej w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej.

37 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 z późn. zm.

Rysunek 2. Możliwe formy współpracy władzy lokalnej z mieszkańcami Źródło: opracowanie własne

Współdecydowanie

[wypracowanie konsensusu, oddanie inicjatywy decyzyjnej w ręce społeczne, włączenie

społeczności w proces decyzyjny] Konsultowanie

[zaangażowanie w rozwiązywanie problemów, ustalanie kryteriów procesu decyzyjnego,

poprawa jakości merytorycznej procesu decyzyjnego]

Informowanie

Bardziej zaawansowaną formą dialogu z mieszkańcami, już choćby ze wzglę-du na swoją konstrukcję, są konsultacje społeczne. W odróżnieniu od informo-wania mają one już charakter dwustronnej relacji. Mieszkańcy, poza informacją, uzyskują również prawo wyrażenia swojej opinii w danej sprawie, która może być uwzględniona w pełni, w większym lub mniejszym stopniu, bądź też w ogóle, przy podjęciu ostatecznej decyzji.

Konsultacje społeczne umożliwiają stałą wymianę informacji na temat real-nych problemów społeczności lokalnej, co pozwala na zidentyfikowanie i zhierar-chizowanie najpotrzebniejszych działań odpowiadających oczekiwaniom miesz-kańców. To również wzajemna nauka partnerów. Często bowiem mieszkańcy nie mają wiedzy dotyczącej realiów prawnych i finansowych związanych z wykony-waniem zadań publicznych, władze natomiast nierzadko funkcjonują, szczególnie w dużych gminach, w pewnej izolacji od przyziemnych problemów wspólnoty lokalnej38. Konsultacje społeczne na stałe wpisały się w życie samorządu tery-torialnego, jako ważny element procesu podejmowania decyzji. nie jest to spo-sób prosty, jednakże, co potwierdzają doświadczenia krajów Europy zachodniej, właściwie przeprowadzone zwiększają poziom akceptacji decyzji władz, zaanga-żowania i zaufania społecznego, pozwalają na prowadzenie dialogu z mieszkań-cami, zwłaszcza w momencie braku konsensusu, oraz poprawę efektywności rzą-dzenia. Wymagają jednak ustalenia i przestrzegania przynajmniej minimalnych standardów nakazujących władzom lokalnym zachowanie obowiązku zwrotnego informowania o przyjętych procedurach, wynikach konsultacji, racjach przema-wiających za przyjęciem czy odrzuceniem sugestii mieszkańców.

38 R. Gawłowski, Co daje komunikacja i partycypacja społeczna, „Gazeta Samorządu i Ad-ministracji” 2010, nr 18 (320), Sektor publiczny.pl, http://samorzad.infor.pl/temat_dnia/artykuly /452991,co_daje_komunikacja_i_partycypacja_spoleczna.html [dostęp 10.06.2012].

narzędzia tradycyjne Bezpośrednie formy informowania Umieszczanie informacji w budynkach publicznych

Plakaty, foldery, ulotki

Wydawanie cyklicznego biuletynu informacyjnego Sprawozdania z działalności władz

informacje z obrad sesji rady Punkty informacyjne w urzędzie BiP

Lokalne mass media Mailing

Forum mieszkańców infolinia

newsletter

System powiadamiania sms

Spotkania z lokalnymi liderami Spotkania z radnymi

Spotkania z organem wykonawczym Spotkania z przedsiębiorcami

Spotkania z organizacjami pozarządowymi Konferencje prasowe

Wywiady Sondaże opinii

Źródło: opracowanie własne.

W przypadku konsultacji społecznych wykorzystywane są przede wszystkim bezpośrednie spotkania władz lokalnych z mieszkańcami. Mogą mieć one formę wysłuchań publicznych, konferencji, sondaży, badań opinii publicznej, spotkań z ekspertami, z przedstawicielami środowisk opiniotwórczych, spotkań konsul-tacyjnych, prezenkonsul-tacyjnych, warsztatów diagnostyczno-projektowych itp. Coraz częściej prowadzone są także drogą internetową lub poprzez sms.

Konsultacje społeczne nie są jednak najpełniejszym przejawem współpra-cy, choć bardzo często są tak traktowane. Jest nim współdecydowanie, którego podstawę stanowi pełne partnerstwo pomiędzy władzą lokalną a mieszkańcami. istotą współdecydowania jest przekazanie obywatelom części kompetencji, ale także i odpowiedzialności za inicjowane działania i decyzje. Współpraca opar-ta na współdecydowaniu ma charakter równoczesny – projektowanie rozwiązań i ich konsultowanie następuje jednocześnie. decyzje podejmowane są na zasa-dzie konsensusu, strony bowiem wspólnie definiują problemy i szukają rozwiązań uwzględniających interesy każdej z nich39.

Współdecydowanie jest najbardziej złożoną formą współpracy, stąd też naj-rzadziej wykorzystywaną. Wymaga szerokiej wiedzy i zrozumienia, tak po stronie władz, jak i mieszkańców. dla mieszkańców proces podejmowania decyzji jest zjawiskiem zbyt odległym, abstrakcyjnym, by mieć znaczenie dla ich codzienne-go życia. Co za tym idzie, poczucie realnecodzienne-go wpływu na ten proces wydaje im się ograniczone czy wręcz niemożliwe. Również lokalne struktury zaangażowania i zarządzania są dla wielu osób zbyt skomplikowane i zbyt biurokratyczne, aby zrozumieć, w jaki sposób i gdzie mogliby coś zmienić40. najbardziej partycypa-cyjnym sposobem podejmowania decyzji publicznych jest jednak bezpośrednie ich delegowanie na samych mieszkańców. Ma to miejsce wówczas, gdy władze powierzają im samodzielne przygotowanie pewnych rozwiązań, uwzględnionych w uchwałach, co za tym idzie wdrożonych do realizacji.

Odzwierciedleniem działań angażujących mieszkańców w życie wspólnoty na poziomie współdecydowania są najczęściej referenda, negocjacje, decentralizacja uprawnień (np. jednostki pomocnicze gminy), bezpośrednia inicjatywa uchwało-dawcza mieszkańców, osiąganie konsensusu czy też lokalne rady obywatelskie. Rozpatrując współpracę z tego punktu widzenia, należy jednak dokonać wydzie-lenia niektórych (legalnych i nielegalnych) form aktywności obywatelskiej, jak choćby strajki, protesty, lobbing, pozwy obywatelskie, demonstracje, okupacja instytucji publicznych itp. Odrzucane są również takie aspekty uczestnictwa, jak głosowanie czy referenda. niewątpliwie są one, wraz z wcześniej wymienionymi, ważnymi narzędziami w ręku demokratycznego społeczeństwa, nie urzeczywist-niają jednak realnego współudziału, współpracy w sprawowaniu władzy.

39 Konsultatywa. Partycypacja społeczna w praktyce, www.konsultywa.pl, Warszawa 2009, s. 6.

40 Czego lokalne społeczności oczekują od programu Big Society, Fundacja im. S. Batorego, 2010, s. 5.

Współpraca władz lokalnych z mieszkańcami, bez względu na swoją for-mę, musi charakteryzować się pewnymi cechami odzwierciedlającymi jej sens i znaczenie. Po pierwsze, musi być realizowana w ramach świadomych, celowych i zorganizowanych działań pozwalających:

– mieszkańcom na zapoznanie się z kierunkami prowadzonych przez władze polityk publicznych, wyrażenie swojej opinii oraz podejmowanie ostatecznych decyzji w ważnych dla nich sprawach,

– władzom lokalnym na zdobycie i pogłębienie rzetelnej wiedzy o zarzą-dzanej wspólnocie, identyfikację postaw, potrzeb i oczekiwań mieszkańców i do-stosowanie właściwych przedsięwzięć, celów rozwojowych, kształtu i sposobu realizacji zadań publicznych.

Po drugie, nie może zostać ograniczona do najmniej wymagających form opierających się na jednokierunkowych relacjach (informowanie). Współpraca, zgodnie ze swym znaczeniem, wymaga aktywnego współudziału każdej ze stron w procesie decyzyjnym. To zaś pociąga za sobą konieczność stałego rozwijania i wzmacniania świadomości obywatelskiej mieszkańców, partycypacja społeczna nie jest bowiem możliwa bez mieszkańców, a ich gotowość i chęć zaangażowania się w sprawy publiczne determinować będą jej poziom i jakość. natomiast wśród władz lokalnych niezbędne staje się pobudzanie świadomości wagi partycypacji w zarządzaniu gminą. Współpraca między władzą lokalną a mieszkańcami jest odzwierciedleniem pozycji mieszkańców w procesie sprawowania władzy pu-blicznej, jako partnerów czy też jedynie biernych odbiorców decyzji podjętych przez władze lokalne.

Szansą poprawy współpracy gmin z mieszkańcami jest koprodukcja, rozu-miana jako uczestnictwo obywateli w zarządzaniu i świadczeniu usług publicz-nych, z których sami korzystają. Ma ona na celu wzmocnienie wpływu i kontroli obywatela nad przebiegiem świadczenia usług publicznych, poprzez bezpośred-nie jego zaangażowabezpośred-nie się w ten proces41. Koprodukcja może przyjmować różne formy: od bezpośredniej realizacji usługi publicznej przez obywatela, przez wy-stępowanie w roli partnerów przedstawicieli gminnych usługodawców w pracach podejmowanych na rzecz rozwiązywania problemów lub projektowania nowych rozwiązań, po zgłaszanie podmiotom odpowiedzialnym za dostarczanie tych usług opinii i sugestii42. Koprodukcja ma istotne znaczenie z punktu widzenia poprawy jakości świadczonych usług i ich wartości społecznych.

41 Przykłady projektów pochodzą głównie z Wielkiej Brytanii, gdzie popularne są m. in. ro-dzinne projekty interwencyjne (Family intervention Projects), nauka rodzinna (Family Learning), banki czasu (Time Banks), sądy młodzieży (youth Courts), http://webarchive.nationalarchives.gov. uk/+/http:/www.cabinetoffice.gov.uk /media/207033/public_services_co-production.pdf [dostęp 19.09.2013].

42 T. Kaźmierczak, Koprodukcja, czyli prawo do miasta w działaniu – jak poprawić partycypa-cję publiczną przez udział obywateli w świadczeniu usług publicznych, „Analizy i Opinie instytutu Spraw Publicznych” 2012, nr 2.