Rozdział 7. WspółpRaca i konkuRencja – ujęcie syntetyczne
7.2. Syntetyczne wskaźniki zaawansowania współpracy międzysektorowej w polskich
dla oceny rozmiarów współpracy gmin z podmiotami publicznymi, pry-watnymi i społecznymi, oprócz interpretacji poszczególnych wyników badań ankietowych, wykorzystano także syntetyczny wskaźnik. Jego zamierzeniem jest ocena wykorzystywania przez gminy jednocześnie wielu istotnych metod i narzędzi współpracy, co oznacza, że pożądana jest sytuacja, gdy wszystkie polskie gminy będą stosować liczne rozwiązania kooperacyjne. W celu kon-strukcji wskaźnika został zaproponowany zestaw cech diagnostycznych obra-zujących występowanie zjawiska współpracy w badanej populacji. znaczący wpływ na rezultaty analizy ma odpowiedni dobór zmiennych diagnostycznych, które powinny:
− odgrywać istotną rolę w opisie badanego zjawiska, − być kompletne i dostępne,
− być ujęte w skalach (przedziałowej bądź ilorazowej),
− być słabo skorelowane ze sobą, by uniknąć powtarzania się informacji, − cechować się wysokim stopniem zmienności2.
zaproponowane zmienne objaśniające stan zaawansowania współpracy mię-dzysektorowej gmin zostały obliczone na podstawie wyników badania ankieto-wego, zrealizowanego wśród 494 polskich gmin. zmienne zaklasyfikowano do czterech grup charakteryzujących różne wymiary współpracy międzysektorowej. W celu uzyskania przejrzystości prezentacji danych w poszczególnych grupach nada-no zmiennym symbol Xij, gdzie i oznacza numer grupy (i = 1, 2, 3, 4), a j numer zmien-nej w dazmien-nej grupie: współpraca międzysamorządowa (22 zmienne, od X11 do X122), kooperacja z organizacjami pozarządowymi (5 zmiennych, od X21 do X25), miesz-kańcami (12 zmiennych, od X31 do X312) i podmiotami prywatnymi (10 zmien-nych, od X41 do X410). W badaniu uwzględniono zmienne, które na podstawie kryteriów merytorycznych są istotne z punktu widzenia prowadzonych badań (tab. 58−61).
Wytypowane zmienne diagnostyczne posłużyły do wyznaczenia czterech syntetycznych wskaźników zaawansowania współpracy gmin, w postaci tak-sonomicznych miar rozwoju Hellwiga (zgodnie z procedurą zaprezentowaną w rozdz. 3). Wskaźniki syntetyczne zostały wyliczone oddzielnie dla gmin miej-skich, miejsko-wiejskich i wiejskich. Otrzymane wyniki zostały przedstawione na wykresie 11.
2 K. Heffner, P. Gibas, Analiza ekonomicznoprzestrzenna, Akademia Ekonomiczna w Kato-wicach, Katowice 2007.
zmienna Waga Opis zmiennej miejskieGminy miejsko-Gminy -wiejskie
Gminy wiejskie
1 2 3 4 5 6
X11 2 % gmin realizujących współpracę między-gminną polegającą na wymianie informacji 82,0 78,6 82,3 X12 4 % gmin realizujących współpracę międzygmin-ną polegającą na wsparciu finansowym gminy 37,7 25,0 14,1
X13 5 % gmin realizujących współpracę między-gminną polegającą na tworzeniu i realizacji
założeń dokumentów strategicznych 37,7 30,4 23,2 X14 5 % gmin realizujących współpracę między-gminną polegającą na koordynacji działań 45,9 23,2 23,5
X15 5 % gmin realizujących współpracę między-gminną polegającą na realizacji wspólnych
projektów i przedsięwzięć 65,6 51,8 50,2
X16 2 % gmin realizujących współpracę z powiatem polegającą na wymianie informacji 77,0 78,6 73,3 X17 4 % gmin realizujących współpracę z powiatem polegającą na wsparciu finansowym gminy 62,3 67,0 58,5
X18 5 % gmin realizujących współpracę z powiatem polegającą na tworzeniu i realizacji założeń
dokumentów strategicznych 55,7 58,0 54,7
X19 5 % gmin realizujących współpracę z powiatem polegającą na koordynacji działań 67,2 48,2 43,4
X110 5 % gmin realizujących współpracę z powiatem polegającą na realizacji wspólnych projektów
i przedsięwzięć 75,4 76,8 71,7
X111 2 % gmin realizujących współpracę z wojewódz-twem polegającą na wymianie informacji 85,2 70,5 62,4 X112 4 % gmin realizujących współpracę z wojewódz-twem polegającą na wsparciu finansowym gminy 72,1 67,0 67,5
X113 5 % gmin realizujących współpracę z woje-wództwem polegającą na tworzeniu i
realiza-cji założeń dokumentów strategicznych 73,8 51,8 50,8 X114 5 % gmin realizujących współpracę z woje-wództwem polegającą na koordynacji działań 45,9 38,4 33,8
X115 5 % gmin realizujących współpracę z woje-wództwem polegającą na realizacji wspólnych
projektów i przedsięwzięć 63,9 59,8 49,2
X116 5 % gmin współpracujących z innymi gminami w formie związków komunalnych 39,0 55,5 73,4 tabela 58. zmienne diagnostyczne charakteryzujące stan zaawansowania współpracy
1 2 3 4 5 6 X117 3 % gmin współpracujących z innymi jednostkami samorządu terytorialnego w formie porozumień 78,0 81,8 49,0
X118 5 % gmin współpracujących z innymi jednost-kami samorządu terytorialnego w formie
sto-warzyszeń 47,5 65,5 48,0
X119 3 % gmin współpracujących z innymi jednostka-mi samorządu terytorialnego w formie spółki 59,3 42,7 17,8
X120 5 % gmin współpracujących z innymi jednost-kami samorządu terytorialnego w ramach
fo-rów współpracy, konferencji, seminariów 62,7 60,0 47,3 X121 5 % gmin współpracujących z gminami ościen-nymi w trybie konsultacji 54,2 47,3 41,1
X122 5 % gmin współpracujących z innymi jednost-kami samorządu terytorialnego w formie
wią-żących uzgodnień 47,5 43 38,2
tabela 58 (cd.)
Źródło: opracowano na podstawie wyników badań ankietowych.
Źródło: opracowano na podstawie wyników badań ankietowych.
zmienna Waga Opis zmiennej miejskieGminy miejsko-Gminy -wiejskie
Gminy wiejskie X21 3 % gmin zlecających realizację zadań publicz-nych organizacjom pozarządowym 98,4 93,6 86,3
X22 4
% gmin informujących organizacje pozarzą-dowe o planowanych kierunkach działalności i współdziałania w celu zsynchronizowania tych kierunków
93,1 88,1 83,8
X23 4 % gmin konsultujących projekty aktów nor-matywnych w dziedzinach dotyczących
dzia-łalności statutowej wskazanych podmiotów 96,5 85,2 76,9 X24 5 % gmin, które utworzyły z organizacjami pozarządowymi zespoły o charakterze
dorad-czym i inicjatywnym 86,0 59,4 58
X25 4 % gmin współpracujących z organizacjami pozarządowymi w minimum 5 obszarach
pro-blemowych 84,9 80,8 67,9
tabela 59. zmienne diagnostyczne charakteryzujące stan zaawansowania współpracy gmin z organizacjami pozarządowymi
tabela 60. zmienne diagnostyczne charakteryzujące stan zaawansowania współpracy gmin z mieszkańcami
zmienna Waga Opis zmiennej miejskieGminy miejsko-Gminy -wiejskie
Gminy wiejskie X31 3 % gmin stosujących min. 5 nieobowiązko-wych narzędzi informowania mieszkańców* 85,0 60,7 37,9
X32 3 % gmin wykorzystujących w procesie infor-mowania mieszkańców media elektroniczne
poza stroną www.** 61,7 36,6 24,1
X33 5 % gmin, które realizowały konsultacje z miesz-kańcami 91,5 90,2 97,1 X34 5 % gmin, które realizowały konsultacje z gru-pami docelowymi 88,1 82,1 60,8 X35 5 % gmin, które realizowały konsultacje z komi-sjami, ekspertami, zespołami problemowymi 55,9 42,0 39,8 X36 3 % gmin, które realizowały sondaż opinii wśród mieszkańców 35,6 12,5 8,7 X37 5 % gmin, które realizowały konsultacje w ra-mach tzw. „trójkąta współpracy” 22,0 10,7 9,4 X38 3 % gmin, które realizowały konsultacje w min. 4 obszarach problemowych 72,9 50,9 54,6 X39 4 % gmin, w których prowadzono negocjacje decyzji lokalnych z mieszkańcami 43,9 35,2 33,8 X310 5 % gmin, w których wypracowano porozumie-nie/konsensus z mieszkańcami 49,1 54,3 48,2 X311 4 % gmin, w których powołano lokalne rady obywatelskie 49,1 53,8 40,3 X312 4 % gmin, w których w procesie decyzyjnym biorą udział jednostki pomocnicze 33,3 55,2 45,2
*Są to: plakaty, ulotki, gazetki informacyjne, wydawany okresowo biuletyn informacyjny, roczne sprawozdania z działalności gminy, mailing (rozsyłanie drogą pocztową informacji), media lokalne (prasa, radio, telewizja), poprzez lokalnych liderów, konferencje prasowe, wywiady, spotka-nia z przedsiębiorcami, forum mieszkańców, infolispotka-nia, badaspotka-nia ankietowe, punkt (biuro) informa-cyjne w urzędzie, newsletter, sms system powiadamiania.
** Są to: mailing (rozsyłanie drogą pocztową informacji), forum mieszkańców, infolinia, new-sletter, sms system powiadamiania.
tabela 61. zmienne diagnostyczne charakteryzujące poziom rozwoju współpracy gmin z podmiotami prywatnymi
zmienna Waga Opis zmiennej miejskieGminy miejsko-Gminy -wiejskie
Gminy wiejskie X41 3 % gmin, które zlecają usługi publiczne pod-miotom prywatnym 95,1 91,0 93,0 X42 4 % gmin, w których podmioty prywatne do-starczają usługi publiczne w min. 4 branżach 83,6 64,9 54,0
X43 5 % gmin współpracujących z podmiotami prywatnymi w ramach wspólnych projektów
i przedsięwzięć 80,4 65,4 53,2
X44 4 % gmin współpracujących z podmiotami pry-watnymi w trybie konsultacji 85,4 68,3 55,4
X45 4 % gmin współpracujących z podmiotami pry-watnymi w ramach wspólnych seminariów
i konferencji 87,0 61,3 57,6
X46 5 % gmin współpracujących z podmiotami prywatnymi w ramach wspólnych zespołów
problemowych 76,9 51,9 47,0
X47 5 % gmin współpracujących z podmiotami pry-watnymi w ramach wspólnego lobbingu 80,5 59,5 48,4 X48 4 % gmin współpracujących z komercyjnymi podmiotami otoczenia biznesu 74 60,6 48,4 X49 5 % gmin realizujących projekty PPP w trybie umowy ppp lub koncesji 12,1 13,6 10,1
X410 5 % gmin realizujących projekty PPP na pod-stawie powołanej spółki z kapitałem
publicz-no-prywatnym 6,1 1,8 2,0
Źródło: opracowano na podstawie wyników badań ankietowych.
na podstawie danych zaprezentowanych na wykresie 11 można stwier-dzić, że stan zaawansowania współpracy międzysektorowej gmin jest nieza-dowalający. Jeśli zestawić wzorcowe (także potencjalnie możliwe) relacje współpracy z faktycznie realizowanymi przez polskie gminy, okazuje się, że nie wyczerpują one w pełni dostępnych rozwiązań. Ponadto można zauważyć pewne różnice w poziomie rozwoju współpracy gmin z podmiotami poszcze-gólnych sektorów. zdecydowanie najlepiej, ale na przeciętnym poziomie, wypada współpraca z organizacjami pozarządowymi (wartość wskaźnika od 0,27 dla gmin wiejskich do 0,74 dla gmin miejskich). z kolei współpraca międzysamorządowa, kooperacja z mieszkańcami i podmiotami prywatnymi kształtuje się na podobnym, niskim poziomie (wskaźniki nie przekraczają wartości 0,34).
We wszystkich kierunkach współpracy gminy miejskie osiągnęły najlep-sze wyniki, na drugim miejscu znalazły się gminy miejsko-wiejskie, najsłabiej współpraca jest realizowana w gminach wiejskich. Gminy miejskie realizują współpracę ponad dwukrotnie częściej niż gminy wiejskie, co należy tłumaczyć większą skalą i różnorodnością problemów do rozwiązania. W pozostałych ob-szarach współpracy rozbieżności w poziomie wskaźników zanotowanych przez gminy wiejskie i miejskie są jeszcze większe, bo niemal trzykrotne.
W kolejnym etapie badania zostały wyliczone syntetyczne wskaźniki rozwo-ju współpracy międzysektorowej dla trzech obszarów działalności gmin: realiza-cji zadań publicznych, działalności planistycznej i koordynacyjnej. Wytypowane zmienne diagnostyczne (zawarte w tab. 62, 63, 64) posłużyły do wyznaczenia syntetycznych wskaźników rozwoju współpracy gmin w wymienionych sferach.
Pomiar wskaźników współpracy gmin w poszczególnych etapach cyklu ich aktywności przynosi również zaskakujące wyniki. zarówno na etapie planowania polityk i działań, ich koordynacji, jak i bezpośredniej realizacji zadań publicznych współpraca gmin nie jest zjawiskiem powszechnym i dalece odbiega od stanu wzorcowego – oczekiwanego (wykres 12).
Wykres 11. Wskaźniki syntetyczne współpracy międzysektorowej dla gmin miejskich, miejsko-wiejskich i wiejskich
zmienna Waga Opis zmiennej miejskieGminy miejsko-Gminy -wiejskie
Gminy wiejskie X12 4 % gmin realizujących współpracę międzygmin-ną polegającą na wsparciu finansowym gminy 37,7 25,0 14,1
X15 5 % gmin realizujących współpracę międzygmin-ną polegającą na realizacji wspólnych
projek-tów i przedsięwzięć 65,6 51,8 50,2
X17 4 % gmin realizujących współpracę z powiatem polegającą na wsparciu finansowym gminy 62,3 67,0 58,5
X110 5 % gmin realizujących współpracę z powiatem polegającą na realizacji wspólnych projektów
i przedsięwzięć 75,4 76,8 71,7
X112 4 % gmin realizujących współpracę z wojewódz-twem polegającą na wsparciu finansowym gminy 72,1 67,0 67,5
X115 5 % gmin realizujących współpracę z wojewódz-twem polegającą na realizacji wspólnych
pro-jektów i przedsięwzięć 63,9 59,8 49,2
X116 5 % gmin współpracujących z innymi gminami w formie związków komunalnych 39,0 55,5 73,4 X117 3 % gmin współpracujących z innymi jednostkami samorządu terytorialnego w formie porozumień 78,0 81,8 49,0 X118 5 % gmin współpracujących z innymi jednostkami samorządu terytorialnego w formie stowarzyszeń 47,5 65,5 48,0 X119 3 % gmin współpracujących z innymi jednostka-mi samorządu terytorialnego w formie spółki 59,3 42,7 17,8 X21 5 % gmin zlecających realizację zadań publicz-nych organizacjom pozarządowym 98,4 93,6 86,3 X25 5 % gmin współpracujących z organizacjami poza-rządowymi w min. 5 obszarach problemowych 84,9 80,8 67,9 X41 5 % gmin, które kontraktują usługi publiczne podmiotom prywatnym 95,1 91,0 93,0 X42 5 % gmin, w których podmioty prywatne dostar-czają usługi publiczne w min. 4 branżach 83,6 64,9 54,0
X43 5 % gmin współpracujących z podmiotami prywat-nymi w ramach wspólnych projektów i
przedsię-wzięć 80,4 65,4 53,2
X49 5 % gmin realizujących projekty PPP w trybie umowy PPP lub koncesji 13,5 13,6 10,1
X410 5 % gmin realizujących projekty PPP na podsta-wie powołanej spółki z kapitałem
publiczno--prywatnym 6,1 1,8 2,0
tabela 62. zmienne diagnostyczne charakteryzujące poziom współpracy międzysektorowej w obszarze realizacji zadań publicznych
zmienna Waga Opis zmiennej miejskieGminy miejsko-Gminy -wiejskie
Gminy wiejskie
1 2 3 4 5 6
X11 1 % gmin realizujących współpracę międzygmin-ną polegającą na wymianie informacji 82,0 78,6 82,3
X13 5 % gmin realizujących współpracę międzygmin-ną polegającą na tworzeniu i realizacji założeń
dokumentów strategicznych 37,7 30,4 23,2
X16 1 % gmin realizujących współpracę z powiatem polegającą na wymianie informacji 77,0 78,6 73,3
X18 5 % gmin realizujących współpracę z powiatem polegającą na tworzeniu i realizacji założeń
do-kumentów strategicznych 55,7 58,0 54,7
X111 1 % gmin realizujących współpracę z wojewódz-twem polegającą na wymianie informacji 85,2 70,5 62,4
X113 5 % gmin realizujących współpracę z wojewódz-twem polegającą na tworzeniu i realizacji
zało-żeń dokumentów strategicznych 73,8 51,8 50,8
X121 5 % gmin współpracujących z gminami ościenny-mi w trybie konsultacji 54,2 47,3 41,1 X122 5 % gmin współpracujących z innymi jednostkami samorządu terytorialnego w formie uzgodnień 47,5 43 38,2
X22 1
% gmin informujących organizacje pozarzą-dowe o planowanych kierunkach działalności i współdziałania w celu zsynchronizowania tych kierunków
93,1 88,1 83,8
X23 5 % gmin konsultujących projekty aktów norma-tywnych w dziedzinach dotyczących
działalno-ści statutowej wskazanych podmiotów 96,5 85,2 76,9 X24 5 % gmin, które utworzyły z organizacjami po-zarządowymi zespoły o charakterze doradczym
i inicjatywnym 86,0 59,4 58
X33 5 % gmin, które realizowały konsultacje z miesz-kańcami 91,5 90,2 97,1 X34 5 % gmin, które realizowały konsultacje z grupa-mi docelowymi 88,1 82,1 60,8 X35 5 % gmin, które realizowały konsultacje z komi-sjami, ekspertami, zespołami problemowymi 55,9 42,0 39,8 X36 3 % gmin, które realizowały sondaż opinii wśród mieszkańców 35,6 12,5 8,7 X37 5 % gmin, które realizowały konsultacje w ra-mach tzw. „trójkąta współpracy” 22,0 10,7 9,4
tabela 63. zmienne diagnostyczne charakteryzujące poziom współpracy międzysektorowej w działalności planistycznej
1 2 3 4 5 6 X38 4 % gmin, które realizowały konsultacje w min. 4 obszarach problemowych 72,9 50,9 54,6 X39 4 % gmin, w których prowadzono negocjacje de-cyzji lokalnych z mieszkańcami 43,9 35,2 33,8 X310 5 % gmin, w których wypracowano porozumie-nie/konsensus z mieszkańcami 49,1 54,3 48,2 X311 4 % gmin, w których powołano lokalne rady oby-watelskie 49,1 53,8 40,3 X312 4 % gmin, w których w procesie decyzyjnym bio-rą udział jednostki pomocnicze 33,3 55,2 45,2 X44 5 % gmin współpracujących z podmiotami pry-watnymi w trybie konsultacji 85,4 68,3 55,4
X45 4 % gmin współpracujących z podmiotami pry-watnymi w ramach wspólnych seminariów
i konferencji 87,0 61,3 57,6
X46 5 % gmin współpracujących z podmiotami pry-watnymi w ramach wspólnych zespołów
pro-blemowych 76,9 51,9 47,0
tabela 63 (cd.)
Źródło: opracowano na podstawie wyników badań ankietowych.
zmienna Waga Opis zmiennej miejskieGminy miejsko-Gminy -wiejskie
Gminy wiejskie
1 2 3 4 5 6
X11 3 % gmin realizujących współpracę międzygmin-ną polegającą na wymianie informacji 82,0 78,6 82,3 X14 5 % gmin realizujących współpracę międzygmin-ną polegającą na koordynacji działań 45,9 23,2 23,5
X123 4 % gmin realizujących współpracę międzygminną polegającą na nadzorze wynikającym z
uczest-nictwa we wspólnym projekcie lub organizacji 29,5 20,5 22,2 X16 3 % gmin realizujących współpracę z powiatem polegającą na wymianie informacji 77,0 78,6 73,3 X19 5 % gmin realizujących współpracę z powiatem polegającą na koordynacji działań 67,2 48,2 43,4
X124 4 % gmin realizujących współpracę z powiatem polegającą na nadzorze wynikającym z
uczest-nictwa we wspólnym projekcie lub organizacji 39,3 37,5 29,9 tabela 64. zmienne diagnostyczne charakteryzujące poziom współpracy międzysektorowej
Źródło: opracowano na podstawie wyników badań ankietowych.
1 2 3 4 5 6
X111 3 % gmin realizujących współpracę z wojewódz-twem polegającą na wymianie informacji 85,2 70,5 62,4 X114 5 % gmin realizujących współpracę z wojewódz-twem polegającą na koordynacji działań 46,7 38,4 33,8
X125 4
% gmin realizujących współpracę z wojewódz-twem polegającą na nadzorze wynikającym z uczestnictwa we wspólnym projekcie lub or-ganizacji
57,4 43,8 36,0
X120 3 % gmin współpracujących z innymi jednostka-mi samorządu terytorialnego w ramach forów
współpracy, konferencji, seminariów 62,7 60,0 47,3
X22 5
% gmin informujących organizacje pozarzą-dowe o planowanych kierunkach działalności i współdziałania w celu zsynchronizowania tych kierunków
93,1 88,1 83,8
X24 4 % gmin, które utworzyły z organizacjami po-zarządowymi zespoły o charakterze doradczym
i inicjatywnym 86,0 59,4 58
X311 4 % gmin, w których powołano lokalne rady oby-watelskie 49,1 53,8 40,3
X45 3 % gmin współpracujących z podmiotami pry-watnymi w ramach wspólnych seminariów
i konferencji 87,0 61,3 57,6
X46 4 % gmin współpracujących z podmiotami pry-watnymi w ramach wspólnych zespołów
pro-blemowych 76,9 51,9 47,0
X48 3 % gmin współpracujących z komercyjnymi podmiotami otoczenia biznesu 74,0 60,6 48,4
Różnice pomiędzy wyliczonymi wskaźnikami są nieznaczne, a ich wartości kształtują się na korzyść współpracy w działalności koordynacyjnej gminy. ze-stawiając wskaźniki dla poszczególnych typów gmin, można spostrzec stosun-kowo dobrą pozycję gmin miejskich, które osiągają najlepszy wynik w obszarze współpracy realizowanej w działalności koordynacyjnej. Równie intensywnie współpraca gmin miejskich jest prowadzona w działalności planistycznej. najsła-biej pod tym względem wypadają gminy wiejskie, zwłaszcza na etapie realizacji zadań publicznych w partnerstwie z innymi podmiotami.