Stanisław Duchniewicz

Wyższa Szkoła Menedżerska w Warszawie

A

?

Od zarania dziejów ludzkość organizowała się tworząc formę organizacyjną znaną dzisiaj pod nazwą państwo. Czymś, co tworzyło trwałość, siłę społeczno-gospodarczą takiej organizacji było sprawne zarządzanie. W każdym państwie zarządzaniem zajmowała się wybrana część ludności, specjalizująca się w tej działalności nazywanej do dzisiaj w Polsce administrowaniem. Ta wybrana do zarządzania (administrowania) część ludności państwa do dziś nosi nazwę ad-ministracji publicznej.

Nikogo na świecie poza Polską nie dziwi fakt, że administracja publiczna państwem zarządza. To co różni zarządzanie w despotiach od zarządzania w państwach demokratycznych to pochodzenie władzy. W despotiach admini-stracja publiczna, w tym wykonawcza, pochodziła od władcy, który najczęściej mienił się „bogiem”. W państwach demokratycznych natomiast władza pocho-dzi od ludności.

Jest i druga różnica – w despotiach administracja publiczna nie miała funkcji planowania, nazwijmy to strategicznego, było ono zastrzeżone dla władcy, stąd plan ten był nazywany często „boskim planem”. Administracja centralna i tery-torialna miała wykonywać plan władcy i w tym zakresie wykonawczym plano-wać też operacyjnie.

W państwie demokratycznym administracja publiczna ma nim sprawnie za-rządzać ku pożytkowi ludności, w tym:

▪ jej część ustawodawcza (w Polsce jest to Sejm) zajmuje się planowaniem (plan społeczno-gospodarczego rozwoju kraju, strategiczny) i regulacjami prawnymi zapewniającymi jego sprawną realizacją, przez wykonawczą administrację: rządową i samorządową;

▪ część wykonawcza – rząd – jest strukturą do sprawnego wykonywania rocznych planów operacyjnych, które są częścią planu społeczno-gospodarczego; w języku nauki o zarządzaniu jest to tzw. wieloletni plan

NAUKA.GOSPODARKA.SPOŁECZEŃSTWO NR 2(3) ROK 2011

– strategiczny. W skład części wykonawczej wchodzą: prezydent, struk-tury rządowe centralne i terenowe oraz strukstruk-tury samorządowe;

▪ część sądownicza osądza, rozstrzyga wszelkie naruszenia norm ustano-wionych dla prawidłowego przebiegu życia społeczno-gospodarczego kraju;

▪ część polityczna, na którą składają się struktury centralne i terenowe le-galnie działających partii politycznych; identyfikuje racjonalne potrzeby ludności, następnie partycypacyjnie opracowuje program partii prezento-wany w okresie przedwyborczym.

Należy zauważyć, że administracja polityczna, partie zrzeszają część ludno-ści zamieszkującej terytorium państwa. Zatem partię poprzez swoich członków, mają okazję identyfikować potrzeby ludności, a następnie formułować program partii zawierający koncepcje i wszystkie ważne dla rozwoju społeczno-gospodarczego kraju sprawy.

Warto dalej zauważyć, że program partii wybrany przez ludność w wybo-rach powszechnych musi być zmodyfikowany, przełożony na plan społeczno-gospodarczego rozwoju kraju i przyjęty przez Sejm.

Do wykonania tego planu sejm powołuje premiera, z reguły lidera partii, której program został wybrany przez ludność podczas wyborów powszech-nych. Desygnowany na premiera lider partii lub jej przedstawiciel ma obowią-zek zaproponować skład rządu, czyli struktury do wykonania planu rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. Do rządu powinni wejść specjaliści nieko-niecznie wszyscy z partii w danej chwili rządzącej, lecz najlepsi z najlepszych, potrafiący sprawnie realizować zadania poszczególnych resortów wynikające z przyjętego planu, opartego na programie wybranej partii. Niezależnie od bar-wy partyjnej są to obywatele, którzy swoją wiedzą mają sprawnie służyć ludno-ści. To jest podstawowe kryterium doboru kadr administracji publicznej. Jest czymś nagannym traktowanie stanowisk w administracji publicznej jak: „łupów wojennych”, zatrudnianie tzw. „kolesiów” na zasadzie klientelizmu.

Wielkim osiągnięciem w zarządzaniu państwem byłoby wznoszenie się po-nad podziały partyjne przy modyfikowaniu planu społeczno-gospodarczego.

Otóż przy jego opracowaniu musi być brany pod uwagę program wybranej par-tii, ale też nic nie stoi na przeszkodzie, aby wziąć pod rozwagę wszystko co najlepsze z programów partii uczestniczących w wyborach, nad którymi praco-wała część ludności zrzeszonej w poszczególnych partiach. Jest to też najlepszy sposób na pozyskanie nowych wyborców, którzy znowu będą głosować na po-gram danej partii, a nie na partię, chociaż jeśli tak, to pośrednio.

Takie podejście – kultura służenia ludności – powinno być czymś natural-nym, a jest w tej chwili „nie do wyobrażenia”. Jest to konsekwencją pewnego nieporozumienia, rozbieżności. Zarówno programy partii, jak i ich realizacja nie są dla partii, lecz dla ludności. Dla obywateli zasadniczo nie jest istotne, której partii jest to program, ważne by założone w nim rozwiązania realizowały kon-kretne potrzeby ludności państwa. Warunkiem zatem dofinansowania partii

z podatków powinno być przedstawienie realistycznego programu zaspokojenia zidentyfikowanych potrzeb obywateli.

To opracowanie programu partii dla ludności powinno być przedmiotem i celem pracy wszystkich gremiów partii, a nie dezorganizacja, przeszkadzanie rządowi w realizacji wybranego wcześniej przez ludność programu, przygoto-wywanie „haków” na przedstawicieli innych partii. Pozytywne działanie partii to profesjonalna praca nad programami partii przez cały okres przedwyborczy, wykorzystanie możliwości wyjazdowych posłów na uzyskiwanie wiedzy, jak poszczególne problemy rozwiązywane są w innych państwach. Wypracowane programy partii powinny być przedmiotem konkursu, przetargu, konkretną ofer-tą dla ludności. Realistycznego planu nie zasofer-tąpią najczęściej puste słowa:

„walka”, „zwyciężymy”, „Polacy zasługują na lepszą edukację, lepszy rząd”,

„wyższe płace i emerytury”, tylko brak propozycji, jak to uzyskać.

Analizując aktualną sytuację społeczno-polityczną Polski, można stwierdzić, że np. zagrożony jest polski system emerytalny. A zatem czy któraś partia po-kusiła się o analizę systemów emerytalnych skandynawskich czy kanadyjskie-go? W Polsce istnieje grupa specjalistów, którzy pracowali przy tworzeniu ka-nadyjskiego systemu emerytalnego, dlaczego zatem nie wykorzystać ich wiedzy do tego celu w kraju. Emeryci są jedną z najlepiej sytuowanych grup społecz-nych w Kanadzie.

Warto zauważyć, że zarządzanie w interesie ludności w państwie demokra-tycznym zaczyna się od partycypacyjnej roli partii, która od wyborów do wy-borów w „pocie czoła” opracowuje program społeczno-gospodarczy kraju.

Powszechny dobrobyt ludności krajów skandynawskich wynika ze sprawnej realizacji tych programów, a nierównomierny rozwój gospodarczy, rozwar-stwienie społeczne, podziały na biednych i bogatych w Polsce z braku tychże programów. Programy polskich partii są często ogólnikowe, z reguły populi-styczne, opracowywane na czas wyborów, trudne do przełożenia na plany wykonawcze, operacyjne po wyborach.

Nauki zarządzania na świecie dysponują i stosują w praktyce koncepcje, wzorce, dyrektywy praktyczne zarządzania, służące administracji publicznej do sprawnego planowania i organizowania wykonania tego, co zaplanowano. Wie-dza o zarząWie-dzaniu państwem gromadzona jest przez stulecia. Począwszy od Platona, poprzez model idealnej biurokracji M. Webera, zasady dobrej roboty T. Kotarbińskiego do koncepcji New Public Management w Stanach Zjedno-czonych.

Bez wiedzy i umiejętności – lekarz nie wyleczy, pilot nie poprowadzi samo-lotu, tokarz nie wykona części maszyny. Bez wiedzy o zarządzaniu państwem administracja publiczna nie zapewni rozwoju społeczno-gospodarczego kraju.

Premier Donald Tusk nie spełni ambitnych celów rozwoju Polski, nie spełni się prognoza Georga Friedmana, iż w XXI wieku powstanie mocarstwo nad Wisłą, a instrumentem podstawowym, dźwignią Archimedesa w tej prognozie jest profesjonalne, oparte na wiedzy, a nie tylko intuicji, zarządzanie.

Nie będzie drugiej Japonii ani mocarstwa nad Wisłą bez użycia wzorców i dyrektyw sprawnego zarządzania przez administrację publiczną.

Dlaczego? Po prostu Polska jest jedynym krajem na świecie, gdzie instytucja rządowa formalnie, urzędowo uniemożliwiła, zabroniła nauce o zarządzaniu zajmować się badaniami nad organizacjami na poziomie makro w tym pań-stwem. Nie ma w Polsce uczelni czy instytutu, zajmującego się badaniem pro-blematyki zarządzania państwem, nie ma też nigdzie takiego przedmiotu. Ale przechodzimy znowu do rzeczy – wiedzy o państwie jako organizacji będącej rezultatem zarządzania.

Odpowiedź na pytanie zawarte w tytule rozpoczniemy od definicji państwa jako podmiotu zarządzania. Formułujemy ją na podstawie analizy literatury, obserwacji uczestniczącej w tym praktyki zarządzania państwem przez admini-strację publiczną.

PAŃSTWO – definicja

Państwo jest organizacją polityczną, wyposażoną w suwerenną władzę, a przy tym organizacją terytorialną, do której przynależność ma charakter sfor-malizowany. To klasyczna definicja państwa. Według teorii Georga Jellinka na definicję państwa składają się trzy elementy. Są nimi:

▪ terytorium

▪ ludność

▪ władza (dana przez ludność administracji publicznej, po co? Aby zarządzać czy administrować?).

PAŃSTWO – to organizacja polityczna obejmująca zakresem działania ogół społeczeństwa zamieszkującego określone terytorium. Przynależność do pań-stwa ma charakter sformalizowany i wyraża się posiadaniem obywatelpań-stwa.

Zasadą funkcjonowania państwa, niezależnie od ustroju, jest hierarchiczna struktura władzy publicznej: ustawodawczej, wykonawczej, sądowniczej, dys-ponującej zorganizowanym aparatem przedstawicielskim (np. Sejm, Senat, sa-morząd terytorialny), przymusu (policja, prokuratura, itp.), administracji gospo-darczej, oświatowej, kulturalnej itp. oraz organami kontroli.

Spójrzmy na państwo jako na wyspecjalizowaną, systemową organizację, w której ludność zamieszkująca określone terytorium spośród siebie wybiera, tworzy administrację publiczną, daje jej władzę niezbędną do zarządzania czyli racjonalnego planowania i realizacji wyartykułowanych potrzeb tej ludności podczas demokratycznych wyborów i ją za to opłaca.

Państwo w prakseologicznej aparaturze pojęciowej jest organizacją, a więc całością, składającą się z części współprzyczyniających się do jej powodzenia, mającą określone cele grupujące społeczność na określonym terytorium. Jedną z jej części, elementów jest administracja publiczna.

Sprawność działania tej organizacji, a więc maksymalnie satysfakcjonujące osiągnięcie założonych celów – planów przy minimalizacji kosztów material-nych i moralmaterial-nych, zapewnia wieloszczeblowa struktura sektora publicznego,

składającego się z administracji rządowej i samorządowej, centralnej i tereno-wej oraz zespołu administracyjnych instytucji służb, straży, inspekcji i licznych

„przybudówek państwowej władzy” (Wilczyński, 2001): państwowych agencji i funduszy państwowych.

Role demokratycznego państwa – jej administracji publicznej z reguły uję-te są w modelach, konstytucji, ustawach i przepisach wykonawczych. Według W. Kieżuna (2004) klasyfikacja ról może wyglądać następująco.

Rola opiekuna. Państwo – administracja publiczna powinna utrzymywać porządek publiczny, zapewnić pełne bezpieczeństwo osobiste, ochronę przed terroryzmem, przemocą, gwałtem, kradzieżą, rozbojem, ochronę mniejszości przed prześladowaniami większości. Rolą państwa – administracji publicznej jest też ochrona społeczeństwa przed bezrobociem, nędzą i chorobami.

Rola arbitra. Państwo – administracja publiczna określa reguły gry konku-rencyjnej i relacji społeczno-politycznych. Zgodnie z istniejącym ustawodaw-stwem ocenia ono wszelkie odchylenia i reaguje zgodnie z przepisami prawa.

Rola kreatywna i kontrolna. Państwo w gospodarce wolnorynkowej winno dbać, ażeby nie były łamane zasady wolnej konkurencji i swobody działalności ekonomicznej. Państwo jest też obciążone odpowiedzialnością za utrzymanie infrastruktury: dróg, mostów, szpitali i szkół. Jest też zobowiązane popierać rozwój gospodarczy i ograniczać skutki kryzysów ekonomicznych.

Rola koordynatora. Państwo – administracja publiczna jest odpowiedzialna za zachowanie wewnętrznej spójności społecznej, a więc za utrzymanie spo-łecznej sprawiedliwości, co uzasadnia jego rolę interwencyjną w podziale do-chodu narodowego.

Rola produkcyjna. Państwo jest również producentem niektórych dóbr i re-alizuje niektóre usługi, np. pocztowe, transportowe itp.

W niniejszej pracy przyjęto uszczegółowione założenie, że są to role, które ma pełnić administracja publiczna (rządowa, samorządowa, zespolona, nieze-spolona, Sejm) posiadająca władzę daną przez ludność.

Takie podejście porządkuje odpowiedzialność państwa jako całości dobrze zorganizowanej. Ale to nie państwo odpowiada bezpośrednio za pełnienie wy-mienionych ról, tylko wyspecjalizowana jego część – administracja publiczna.

Profesjonalna administracja publiczna potrafi korzystać, przy pełnieniu tych ról, z wiedzy (wzorce i dyrektywy praktyczne wszystkich nauk) ze szczególnym uwzględnieniem wzorców i dyrektyw nauki o zarządzaniu. Stanowi ważny, wyspecjalizowany element służący do sprawnego zarządzania państwem.

Spójrzmy na państwo jako organizację w ujęciu historycznym.

Administracja starożytna – EGIPT

1. Monarcha, który często sam mienił się bogiem, ustalał plan dla swojego państwa.

Jego realizację powierzał administracji centralnej i terenowej. To od utrzy-mania „boskiego ładu”, ustalonego przez monarchę zależało bezpieczeństwo