Kluczową rolę w wykonywaniu zadań publicznych w zakresie kultury fizycznej odgrywają polskie związki sportowe. Podstawę prawną ich funkcjonowania stanowią przepisy rozdziałów 3 i 4 ustawy o sporcie [art. 7-24 ustawy1]. Głównymi zadaniami polskich związków sportowych są prowadzenie i organizacja profesjonalnego współzawodnictwa sportowego w określonej dyscyplinie sportu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o sporcie2 „w celu organizowania i prowadzenia współzawodnictwa w danym sporcie może być utworzony polski związek sportowy”. Ustawodawca przesądził o formie organizacyjno-prawnej funkcjonowania polskich związków sportowych, wskazując na formę stowarzyszenia i nakazał odpowiednie stosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie przepisów ustawy z 7 kwietnia 1989 r.
Prawo o stowarzyszeniach [art. 7 ust. 3 ustawy o sporcie3]. Stosowanie prawa stowarzyszeniowego w kontekście procedury tworzenia polskich związków sportowych może być brane pod rozwagę tylko w razie braku odnośnej regulacji w ustawie o sporcie, której przepisy w stosunku do unormowań ustawy Prawo o stowarzyszeniach mają charakter leges specialis. Z art. 8 ust. 1 ustawy o sporcie4 wynika, że członami polskiego związku sportowego mogą być klub sportowy, związek sportowy oraz inna osoba prawna, której statut, umowa albo akt założycielski przewiduje prowadzenie działalności w danym sporcie.
Tymczasem zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach „osoba prawna może
1 Dz. U. z 2010 r. Nr 127, poz. 857.
2 Ibidem.
3 Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855.
4 Dz. U. z 2010 r. Nr 127, poz.857.
być jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia”1. Zastosowanie powyższego przepisu jest jednak w odniesieniu do polskich związków sportowych wyłączone właśnie z uwagi na przepis szczególny art. 8 ust. 1 ustawy o sporcie.
Co do zasady w danej dyscyplinie sportu może działać tylko jeden polski związek sportowy.
Reguła „jeden krajowy związek sportowy w jednej dyscyplinie sportu” funkcjonuje w prawie sportowym pod nazwą „Ein-Platz-Prinzip”. Przykładowo w Grecji krajowe związki sportowe funkcjonują w formie stowarzyszeń i mają wyłączne prawo do reprezentowania określonej dyscypliny sportu w organizacjach międzynarodowych tak o zasięgu europejskim, jak ogólnoświatowym [Malatos 2000, s. 143]. Ich monopolistyczna pozycja przejawia się m. in. w tym, że państwo nie tyle ignoruje istnienie innych związków sportowych oprócz tych już wcześniej uznanych, lecz nawet karze za tworzenie takich stowarzyszeń, które mogłyby konkurować z tymi wcześniej powstałymi i uznanymi przez władze greckie. Zasada Ein-Platz-Prinzip obowiązuje również w niemieckim prawie sportowym [Pfister 2000, s. 155], jest także honorowana przez ustawodawcę belgijskiego [Silance 2000, s. 163].
Tworzenie polskich związków sportowych podlega specjalnej procedurze. Zgodnie z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o sporcie2 osoby zainteresowane utworzeniem polskiego związku sportowego powinny wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw kultury fizycznej (dalej jako minister). Wnioskodawcy powinni dołączyć do wniosku dokumenty określone w art. 11 ust. 2 pkt. 1-4 ustawy o sporcie3, m.in. projekt statutu oraz aktualny na dzień składania wniosku odpis z Krajowego Rejestru Sądowego.
Polskie związki sportowe w sferze organizacji sportu w danych dyscyplinach w wymiarze ogólnokrajowym otrzymały od ustawodawcy swoisty monopol. Wynikające z ustawy przywileje stanowią wystarczającą legitymację do ustanowienia nadzoru nad działalnością polskich związków sportowych sprawowanego przez ministra. Organ ten wyraża zgodę na utworzenie polskiego związku sportowego. Ustawodawca określił w art. 11 ust. 3 ustawy o sporcie4 przypadki, w których minister odmówi zgody na utworzenie polskiego związku sportowego. Dzieje się tak w sytuacji, gdy wnioskodawca nie przedłoży wymaganych dokumentów, ewentualnie nie wykaże spełnienia warunków stawianych przez ustawodawcę (np. brak we wniosku informacji o warunkach organizacyjnych i materialnych umożliwiających wykonywanie zadań polskiego związku sportowego). Ponadto stosownie do treści art. 11 ust. 4 ustawy o sporcie „Polski związek sportowy działa w jednym sporcie”. Powołany przepis jest dowodem obowiązywania także na gruncie polskiego porządku prawnego zasady Ein-Platz-Prinzip. Minister odmówi zatem wyrażenia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego, gdy wniosek dotyczy dyscypliny sportowej, która jest już objęta zakresem przedmiotowym działalności innego związku sportowego o zasięgu ogólnokrajowym.
1 Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855.
2 Dz. U. z 2010 r. Nr 127, poz.857.
3 Ibidem.
4 Ibidem.
Prócz wyrażenia zgody na utworzenie polskich związków sportowych ministrowi w procedurze tworzenia polskich związków sportowych przysługuje inna ważna kompetencja – zatwierdzenie albo odmowa zatwierdzenia statutu związku oraz wszelkich jego zmian [art. 21 ustawy o sporcie1]. Minister odmówi zatwierdzenia statutu lub zmian do tego statutu w przypadku stwierdzenia niezgodności jego postanowień z prawem. Swoje kompetencje w tym zakresie minister realizuje w drodze decyzji administracyjnej. Ze względu na fakt, że minister jest centralnym organem administracji rządowej, od jego decyzji stronie nie przysługuje odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ [art. 127 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego2], a następnie, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji, skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi3. Celem uproszczenia procedury należałoby postulować, aby minister wydawał jedną decyzję administracyjną zawierającą dwa rozstrzygnięcia (wyrażenie zgody na utworzenie związku oraz zatwierdzenie jego statutu).
Dalszy tok procedury tworzenia polskich związków sportowych nie różni się od trybu tworzenia innych stowarzyszeń. Komitet założycielski związku składa do sądu rejestrowego (z racji ogólnopolskiego zasięgu działania będzie nim Sąd Okręgowy w Warszawie) wniosek o rejestrację wraz ze statutem, listą założycieli, protokołem z wyboru komitetu założycielskiego, a także informacją o adresie tymczasowej siedziby stowarzyszenia.
Wnioskodawcy powinni dołączyć do wniosku zgodę ministra na utworzenie związku oraz decyzję o zatwierdzeniu jego statutu [Kabat 2000, s. 101]. Wniosek o rejestrację stowarzyszenia sąd rejestrowy rozpoznaje niezwłocznie, nie późnej jednak niż w terminie 3 miesięcy od dnia jego złożenia (art. 13 Prawa o stowarzyszeniach4). Sąd rejestrowy ponownie bada statut z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa. Jeżeli nie zachodzą przesłanki odmowy zarejestrowania stowarzyszenia (niezgodność statutu z prawem lub sytuacja, w której założyciele nie spełniają wymogów określonych w ustawie), sąd rejestrowy wydaje postanowienie o zarejestrowaniu stowarzyszenia (art. 16 Prawa o stowarzyszeniach). Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o sporcie5 „Polski związek sportowy podlega wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego”. Z art. 12 ust. 2 ustawy wynika natomiast, że „Polski związek sportowy uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego”. Wpis do rejestru ma charakter konstytutywny. Warto w tym miejscu nadmienić, że niezamieszczenie polskiego związku sportowego w prowadzonym na stronie internetowej Ministerstwa Sportu i Turystyki wykazie polskich związków sportowych [art. 11 ust. 5 ustawy o sporcie6] jest prawnie irrelewantne dla możliwości podjęcia przez związek sportowy działalności oraz uzyskania przezeń osobowości prawnej, co następuje
z chwilą wpisu związku do Krajowego Rejestru Sądowego. Polskie związki sportowe są wpisywane do działu drugiego Krajowego Rejestru Sądowego – rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej1. Jeżeli podmiot wpisany do rejestru organizacji niekomercyjnych podejmie działalność gospodarczą, a stowarzyszenia mogą na ogólnych zasadach prowadzić działalność gospodarczą, pod warunkiem, że dochód z tej działalności służy realizacji celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków [art. 34 Prawa o stowarzyszeniach], podlega obowiązkowi wpisu także do rejestru przedsiębiorców [art. 50 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym2].
W art. 13 ustawy o sporcie3 ustawodawca określił kategorie spraw należących do wyłącznej właściwości polskich związków sportowych:
organizowanie i prowadzenie współzawodnictwa sportowego o tytuł Mistrza Polski oraz o Puchar Polski w danym sporcie
ustanawianie i realizacja reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez związek
powołanie kadry narodowej oraz przygotowanie jej do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych, mistrzostw świata lub mistrzostw Europy
reprezentowanie tego sportu w międzynarodowych organizacjach sportowych.
Przyznanie polskiemu związkowi sportowemu, na zasadzie wyłączności, uprawnień w sprawach wskazanych w art. 13 ustawy o sporcie4 pozwoli na uniknięcie wątpliwości co do właściwości danej organizacji w obszarze określonego sportu, który jest organizowany przez polski związek sportowy.
Polskim związkom sportowym należy przypisać status organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, wszak są one podmiotami realizującymi zadania publiczne, ale usytuowanymi na zewnątrz struktury administracji publicznej. Dla realizacji tych zadań wyposażone zostały w określone kompetencje, które wykonywane są w formach właściwych prawu publicznemu, m.in. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych.
Jeżeli polski związek sportowy jest władny do przyznania albo odmowy przyznania klubowi sportowemu licencji, której posiadanie warunkuje uczestnictwo tego klubu we współzawodnictwie sportowym w danej dyscyplinie sportu, to kwestię tę rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, abstrahując od nazwy, pod jaką jest ona zakodowana (najczęściej licencja). Będzie to bowiem rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej aktem jednostronnym, władczym, skierowanym na zewnątrz i regulującym uprawnienia indywidualne5. Te uwagi należy odnieść również do sytuacji, w których polski związek
5 Wyr. NSA z 8.02.1983 r (SA/Wr559/82; ONSA z 1/1983, poz.3).
sportowy przyznaje lub odmawia przyznania licencji zawodnikom, trenerom czy sędziom.
Należy przyjąć, że adresatowi decyzji (licencji) przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, a po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji prawo jej zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi1.
Przykładowo o dopuszczeniu klubu piłkarskiego do uczestnictwa w rozgrywkach Ekstraklasy decyduje Komisja Licencyjna Polskiego Związku Piłki Nożnej. Wydanie negatywnej decyzji w przedmiocie udziału w tych rozgrywkach implikuje dla adresata prawo do skorzystania ze środków ochrony prawnej. Zgodnie z art. 5.1.5.1 Podręcznika licencyjnego PZPN
„Od decyzji Komisji do spraw Licencji Klubowych PZPN w sprawie odmowy przyznania licencji […] przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej ds. Licencji Klubowych PZPN” [PZPN 2014].
Po wyczerpaniu administracyjnego, „wewnątrzzwiązkowego” toku instancji decyzje Komisji Odwoławczej d/s Licencji Klubowych PZPN mogą być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do treści art. 3 §2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi2.
Ustawa o sporcie3 wprowadza pewne szczególne rozwiązania odnośnie do struktury i funkcjonowania organów związkowych, jak np. kadencyjność władz, ograniczenia w długości pełnienia funkcji prezesa związku, obowiązek rozpatrywania przez walne zgromadzenie członków lub delegatów corocznego sprawozdania z działalności zarządu sporządzonego przez zarząd oraz sprawozdania finansowego ocenionego przez biegłego rewidenta, a także zakazy łączenia stanowisk czy też łączenia mandatu w organach związku z prowadzeniem działalności gospodarczej związanej z realizacją przez ten związek jego zadań statutowych. Jak w każdym innym stowarzyszeniu najwyższą władzą polskiego związku sportowego jest walne zebranie członków, na rzecz którego ustawodawca ustanowił domniemanie kompetencji, przewidując jego właściwość do podejmowania uchwał we wszelkich sprawach, w których statut nie określa właściwości władz stowarzyszenia [art. 11 Prawa o stowarzyszeniach4]. Jeżeli liczba członków stowarzyszenia przekroczy wskazaną w statucie wielkość, najwyższą władzą może być walne zebranie delegatów [art. 11 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach], co ma miejsce w przypadku większych polskich związków sportowych, jak np. Polskiego Związku Piłki Nożnej.
Oprócz walnego zebrania członków (ewentualnie delegatów) organami stowarzyszenia są zarząd i organ kontroli wewnętrznej [art. 11 ust. 3 Prawa o stowarzyszeniach].
Organami kontroli wewnętrznej w polskich związkach sportowych są komisje rewizyjne.
Sprawują one stały nadzór nad działalnością polskich związków sportowych we wszystkich dziedzinach ich działania.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach1 „stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych”. Samorządność polskich związków sportowych jest jednak ograniczona, o czym świadczy silna pozycja ministra, który posiada względem polskich związków sportowych kompetencję do wyrażania zgody na ich tworzenie, zatwierdzania ich statutów, jak również dysponuje szerokim wachlarzem instrumentów nadzoru względem tych podmiotów.
Druga immanentna cecha organizacji stowarzyszeniowych, jaką jest dobrowolność, także nie jest odzwierciedlona w czystej, modelowej postaci w procedurze tworzenia oraz w funkcjonowaniu polskich związków sportowych. Realizując swoje kompetencje w obszarze danej dyscypliny sportowej, polski związek sportowy posiada pozycję quasi monopolistyczną. Jeżeli zatem dany klub sportowy chce uczestniczyć w profesjonalnym współzawodnictwie sportowym, musi po prostu do związku przynależeć i przestrzegać wewnętrznych regulacji związkowych, w przeciwnym razie naraża się na negatywne konsekwencje, jak np. relegacja do niższej klasy rozgrywkowej, kara finansowa, walkower itp.
Związki sportowe nie mieszczą się zatem w modelowym ujęciu stowarzyszenia, lecz stanowią odrębne organizacje, do których przepisy wyżej wymienionej ustawy są stosowane w bardzo wąskim, ograniczonym zakresie [Kabat, 2000, s. 106].