Eugene L. Dodaro został szefem Urzędu Rozliczania Rządu. W 90-letniej historii Urzędu jest to pierwszy wypadek, aby stanowisko Kontrolera Gene-ralnego objął jego pracownik, a nie osoba z zewnątrz. Historia tego wyboru pokazuje, że politycy z trudem godzą się na apolitycznego szefa NOK.
1 Przez kilkadziesiąt lat Urząd nosił nazwę Głównego Urzędu Obrachunkowego (General Accounting Of-fice). Zgodnie z ustawą GAO Human Capital Reform Act of 2004, w lipcu 2004 r. otrzymał nową nazwę, która lepiej oddaje przedmiot i zakres jego działania, przy czym skrót obu nazw (GAO) jest taki sam.
Uzasadnienie zmiany zob. D. W. Walker: GAO Answers the Question: What’s in a Name? <http://www.
gao.gov/about/rollcall07192004.pdf>.
2 Ustawa o budżecie i rachunkowości (Budget and Accounting Act of 1921), United States Statutes at Large Sec. 312(a), 42 Stat. 25.
Urząd Rozliczania Rządu (Goverment Accountability Office – GAO1) powstał w 1921 r. dla badania spraw związanych
JACEK MAZUR
z otrzymywaniem, wydatkowaniem i wykorzystaniem środków publicznych oraz przedkładania sprawozdań i zale-ceń zmierzających do większej oszczęd-ności i wydajoszczęd-ności2. Późniejsze ustawy
długi okres ułatwia nabranie dystansu do bieżących spraw politycznych oraz zmniejsza ryzyko wpływu innych or-ganów państwa, zwłaszcza kierującego władzą wykonawczą prezydenta, który może piastować swoje stanowisko naj-wyżej przez osiem lat, o ile zostanie wybrany na drugą kadencję.
W funkcjonującym w Stanach Zjed-noczonych systemie trójpodziału władzy Urząd jest uważany za część władzy ustawodawczej4. W praktyce jest on najważniejszym organem wspo-magającym obie izby Kongresu – obok Kongresowego Biura Budżetowego oraz Kongresowego Biura Badawczego Bi-blioteki Kongresu. Aby Urząd mógł przedkładać informacje, oceny i propo-zycje podzielonym, skonfliktowanym izbom, jego praca musi mieć charakter ponadpartyjny i apolityczny, co więcej – musi być tak postrzegana. Utrwalenie systemu dwupartyjnego i duży poziom konkurencji między obu głównymi partiami spowodowały ustalenie trybu prowadzącego do mianowania Kontro-lera Generalnego w sposób umożliwia-jący równy udział obu partii w procesie wyłaniania kandydatów. Tryb ten został szczegółowo uregulowany w ustawie z 1980 r.5 W razie zakończenia kaden-cji lub zwolnienia się stanowiska Kon-trolera Generalnego zostaje utworzona komisja doraźna, złożona z
przewodni-3 Przykładowo, ustawa z 1970 r. (Legislative Reorganization Act of 1970) zobowiązała Urząd do prowa-dzenia analizy i oceny rezultatów działań i programów rządowych, zarówno na wniosek Kongresu, jak i z własnej inicjatywy.
4 Orzeczenie Sądu Najwyższego z 7.07.1986 r. Bowsher v. Synar, 106 Sup.Ct. 3181 (1986).
5 The General Accounting Act of 1980, 94 Stat. 314-315.
rozszerzyły jego mandat3: dziś głów-nym zadaniem Urzędu jest ułatwianie realizacji konstytucyjnych zadań Kon-gresu przez wskazywanie możliwości poprawy działania i zapewnienie roz-liczalności rządu federalnego. Urząd dysponuje budżetem w wysokości 613 mln USD i zatrudnia 3200 osób (dane z 2010 r.). Na czele stoi Kontro-ler Generalny (ComptrolKontro-ler General), mianowany na 15-letnią kadencję, bez prawa reelekcji. Zgodnie z zasadą rów-nowagi władz – podstawową zasadą amerykańskiego systemu ustrojowe-go – obsada teustrojowe-go stanowiska wymaga uzgodnienia kandydatury przez władzę wykonawczą i ustawodawczą: tak jak w wypadku szefów innych urzędów federalnych oraz sędziów federalnych, Kontroler Generalny jest mianowa-ny przez prezydenta za zgodą Senatu.
W okresie kadencji nie może zostać odwołany przez prezydenta, lecz tyl-ko w trybie impeachmentu lub przez wspólną uchwałę obu izb Kongresu, co może nastąpić jedynie w wyjątko-wych sytuacjach: trwałej niezdolności do pracy, niekompetencji, zaniedbania obowiązków służbowych, nadużycia władzy, popełnienia ciężkiego przestęp-stwa, niegodziwego moralnie zachowa-nia; sytuacja taka nigdy dotąd nie mia-ła miejsca. Piętnaście lat to najdłuższa kadencja w organach federalnych. Tak
czących obu izb Kongresu – Izby Repre-zentantów i Senatu, przywódców partii większościowej i partii mniejszościowej w każdej z izb, przewodniczących sena-ckiej Komisji ds. Bezpieczeństwa We-wnętrznego i Spraw Rządowych (the Senate Committee on Homeland Secu-rity and Governmental Affairs) i Komi-sji ds. Nadzoru i Reformy Rządu Izby Reprezentantów (the House Committee on Oversight and Government Reform) oraz liderów partii mniejszościowej w obu tych komisjach. Jej zadaniem jest przedstawienie prezydentowi co najmniej trzech proponowanych kan-dydatur. Komisja sama określa tryb swojej pracy oraz kryteria wyboru.
W praktyce rozpatruje dotychczasową działalność oraz przyszłe plany poten-cjalnych nominatów na podstawie do-kumentów oraz spotkań z kandydatami i przedstawicielami różnych instytu-cji, które przeprowadzają członkowie i pracownicy sekretariatu komisji. Pre-zydent może wybrać jedną z propono-wanych osób, ale może też zwrócić się do komisji o dodatkowe propozycje lub wybrać własnego kandydata. Sytuacja taka nie zdarzyła się: Ronald Reagan w 1981 r., William Clinton w 1998 r.
i Barack Obama w 2010 r. wybrali kan-dydatów wskazanych przez komisję Kongresu6.
Niełatwy proces wyboru
W rzeczywistości polityczne procesy wyboru są trudne i czasochłonne, co wywołuje opóźnienia w podejmowaniu decyzji, a czasem dodatkowe kompli-kacje. We wrześniu 1996 r. zakończy-ła się kadencja Charlesa A. Bowshera, który pełnił funkcję Kontrolera Gene-ralnego przez całą 15-letnią kadencję.
Dopiero 22 stycznia 1998 r. – po szes-nastu miesiącach – komisja przekazała prezydentowi trzy kandydatury „które otrzymały największe poparcie człon-ków komisji”7, ale nie były to osoby popierane przez przedstawicieli obu partii. W rezultacie członkowie komisji reprezentujący Partię Demokratycz-ną przedstawili prezydentowi nazwi-ska czterech kolejnych kandydatów.
Jednak prezydent Clinton mianował Davida M. Walkera, jednego z trzech kandydatów proponowanych przez większość składu komisji Kongresu. Po przesłuchaniu nominata przez komisję senacką, 21 października 1998 r. Senat zaaprobował wybór dokonany przez prezydenta. Dwuletnie interregnum nie było przecież przypadkowe: nie-którzy kongresmani wyrażali wówczas opinię, że chodzi o wyłonienie Kontro-lera Generalnego jako „urzędnika Kon-gresu” na wzór Wielkiej Brytanii, gdzie Kontroler i Audytor Generalny ma
sta-6 F. M. Kaiser: GAO: Government Accountability Office and General Accounting Office; CRS Report for Congress, September 10, 2008, p. 20-23; Z. Dobrowolski: Kontrola wydatków publicznych w systemie demokracji amerykańskiej, Warszawa 2004, s. 34-36.
7 Letter from Senate Majority Leader Trent Lott and Speaker of the House Newt Gingrich, to President William Clinton, January 22, 1998, regarding recommendations for Comptroller General. Zob. też S. Barr: GOP Leaders Offer Three to Head GAO, “Washington Post”, January 27, 1998 (cyt. za: F. M.
Kaiser, jw.).
tus urzędnika Izby Gmin8. Prezydent Stanów Zjednoczonych nie zgodził się z ową interpretacją9.
David M. Walker piastował urząd Kontrolera Generalnego przez dzie-więć lat i cztery miesiące. W lutym 2008 r. zgłosił rezygnację w związku z zamiarem objęcia stanowiska prezesa Peter G. Peterson Foundation (formal-nie ustąpił 12 marca 2008 r.). W tym czasie trwała już intensywna kampania przed wyborami prezydenckimi, które wygrał Barack Obama – 20 stycznia 2009 r. zaprzysiężony na 44. prezyden-ta Sprezyden-tanów Zjednoczonych. Dla nowego szefa władzy wykonawczej prioryte-tem było ratowanie gospodarki, dlatego sprawa powołania nowego Kontrolera Generalnego musiała czekać. Równo-legle rosło znaczenie wyboru odpo-wiedniego kandydata, gdyż antykryzy-sowa ustawa American Recovery and Reinvestment Act of 2009 (podpisana 17 lutego 2009 r.)10 nałożyła na Urząd Rozliczania Rządu szczególne zadania, włączające go do procesów bieżącego zarządzania. Dla ułatwienia nadzoru Kongresu nad realizacją ustawy Urząd został zobowiązany między innymi do przedkładania co dwa miesiące analiz wykorzystania środków w określonych
szesnastu stanach i miejscowościach;
komentowania sprawozdań organów administracji na temat liczby nowych i zachowanych miejsc pracy; przeglądu działań na rzecz wspierania nowych inicjatyw stypendialnych w szkolni-ctwie czy wzrostu liczby pożyczek dla małych przedsiębiorstw. Kolejne usta-wy z 2009 i 2010 r. określiły dalsze obowiązki Urzędu11.
Pracownik szefem Urzędu
Przez wiele miesięcy powołanie nowe-go Kontrolera Generalnenowe-go pozostawa-ło tematem dyskusji raczej w wąskich kręgach specjalistów zarządzania i kon-troli. Co prawda jeszcze w paździer-niku 2008 r. komisja Kongresu zaczę-ła spotkania z potencjalnymi kandy-datami, ale jej prace były powolne.
Spowolnienie prac komisji wynika-ło również z trudności w osiągnięciu porozumienia między partiami. Osta-tecznie nie doszło do konsensu i 23 mar-ca 2010 r. przedstawiciele większości (z Partii Demokratycznej) przekazali prezydentowi listę kandydatów nieuz-godnioną z przedstawicielami mniej-szości parlamentarnej, wśród któ-rych znalazł się Eugene L. Dodaro, wówczas pełniący obowiązki
kontro-8 J. Mazur: Kontroler i Audytor Generalny Wielkiej Brytanii jako organ wspomagający Izbę Gmin, „Kontrola Państwowa” nr 1/1995.
9 GOP May Seek to Strip Clinton of Power to Name GAO Head, “CQ Daily Monitor”, July 29, 1998 (cyt. za: F. M. Kaiser, jw.).
10 Ustawa wprowadziła pakiet bodźców gospodarczych o nominalnej wartości 787 mld dolarów, które mają ułatwić tworzenie miejsc pracy oraz wspieranie inwestycji i wydatków konsumpcyjnych w okresie recesji.
11 Zwłaszcza ustawa Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2010 (podpisana 21.07. 2010 r.), która upoważnia (lub zobowiązuje) Urząd do prowadzenia kontroli bądź ewaluacji w 44 konkretnie wskazanych dziedzinach.
lera generalnego, obok byłej podsekre-tarz stanu ds. administracji i budżetu, dyrektora firmy Deloitte LLP oraz członka Izby Reprezentantów. Dwa dni później przedstawiciele Partii Re-publikańskiej wysłali do prezydenta własny list, rekomendując szefa powo-łanej przez Kongres niezależnej agencji do spraw nadzoru i kontroli wykorzy-stania pomocy Stanów Zjednoczonych dla Iraku12.
Prezydent Barack Obama poinfor-mował 22 września 2010 r. o zamiarze mianowania E. Dodaro na Kontro-lera Generalnego; formalnie decyzja nastąpiła 23 września. Dalsza część procedury nominacyjnej odbyła się w Senacie. Senacka Komisja ds. Bez-pieczeństwa Wewnętrznego i Spraw Rządowych przeprowadziła 18 listo-pada 2010 r. przesłuchanie nominata13. Po dyskusji, na kolejnym posiedzeniu 30 listopada, Komisja jednomyślnie zaleciła Senatowi wyrażenie zgody na
nominację. Senat wyraził ją 22 grud-nia 2010 r.14
Eugene L. Dodaro ukończył studia w zakresie rachunkowości w 1973 r.
Bezpośrednio potem rozpoczął pracę w amerykańskim najwyższym organie kontroli. Zajmował się kontrolą i ewa-luacją (oceną) programów rządowych, pracował na różnych stanowiskach, stopniowo awansując na kierownicze.
W latach 1993–1999 był szefem kluczo-wego Departamentu ds. Rachunkowości i Zarządzania Informacją, a od 1999 r.
– dyrektorem generalnym (Chief Ope-rating Officer); to stanowisko było dru-gim co do ważności w Urzędzie. Od momentu ustąpienia D. Walkera, Euge-ne L. Dodaro tymczasowo pełnił obo-wiązki kontrolera generalnego15.
dr JACEK MAZUR, doradca prezesa NIK
12 D. Clarke: Republicans Press to Lop Bilmes From List of Comptroller General Candidates, “CQ On-line News”, March 18, 2010; J. Breul: Final Four to lead the GAO?, <http://bizgov.wordpress.
com/2010/03/22/final-four-to-lead-the-gao>; tegoż: 5 (not just 4) names to be Comptroller General,
<http://bizgov.wordpress.com/2010/03/26/5-not-just-4-names-to-be-comptroller-general>; Despera-tely Seeking Watchdog (editorial), “The New York Times”, April 5, 2010.
13 Tekst oświadczenia E. Dodaro dostępny jest na stronie Urzędu: <http://www.gao.gov/new.items/testi-mony_confirmation_hearing2010nov18.pdf>.
14 Zaprzysiężenie na stanowisko Kontrolera Generalnego nastąpiło 30 grudnia 2010 r.
15 Zgodnie z przepisami ustawowymi istnieje stanowisko „zastępcy Kontrolera Generalnego” (Deputy Comptroller General), jednak od 1980 r. pozostaje ono nieobsadzone.
1 Na temat poprzednich zebrań łączników zob. J. Mazur: Zebranie łączników najwyższych organów kontroli