Niniejsze rozważania należy rozpocząć od ustalenia, jaki jest zakres obowiązywania zasady pisemności postępowania administracyjnego. W art. 14 § 1 k.p.a. ustawodawca użył określenia „załatwianie spraw”, a w treści art. 104 § 1 k.p.a. podał, że „załatwie-nie sprawy” następuje poprzez wyda„załatwie-nie decyzji przez organ administracji publicznej. Poprzestając na wykładni literalnej powołanych przepisów, można wysnuć wniosek, że zasada pisemności odnosi się jedynie do fazy decyzyjnej. Jeden z twórców Kodeksu, 43
Stefan Rozmaryn, uważał, że wymóg zachowania formy pisemnej dotyczy jedynie samego etapu wydania przez organ rozstrzygnięcia w formie decyzji [Rozmaryn 1961, s. 900]. Pogląd ten podzielał Wacław Dawidowicz [1983, s. 96]. Większość przedstawi-cieli doktryny uważa jednak, że zasada pisemnego załatwiania spraw administracyjnych obejmuje ogół czynności dokonywanych przez organ i stronę postępowania admini-stracyjnego na wszystkich jego etapach [Iserzon, Starościak 1970, s. 63; Borkowski i in. 1989, s. 77; Janowicz 1999, s. 92; Łaszczyca, Martysz, Matan 2005, s. 176; Adamiak,
Bor-kowski 2012, s. 83]. Za szerokim rozumieniem zasady pisemności opowiada się również judykatura [Wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r. sygn. II GSK 1260/10, Legalis; Wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2008 r. sygn. III SA/Łd 756/07, Legalis].
Obowiązujące od 30 kwietnia 2018 r. brzmienie art. 14 § 2 k.p.a. przysparza przede wszystkim problemów z określeniem daty, a nawet momentu doręczenia decyzji wyda-nej telefonicznie. Jest to o tyle istotne, że dopiero dokonanie tej czynności material-no-technicznej rodzi — zgodnie z art. 110 k.p.a. — konkretne skutki procesowe takie jak wejście aktu prawnego do obrotu prawnego (nabycie praw, nałożenie obowiązku), rozpoczęcie biegu terminów zawitych, których dochowanie jest niezbędne dla uzna-nia środków zaskarżeuzna-nia za wniesione skutecznie. Ze względu na te procesowe konse-kwencje niezbędne jest jednoznaczne ustalenie daty pewnej doręczenia takiej decyzji. Bezspornie rozmowa telefoniczna i podpisanie protokołu czy adnotacji urzędowej nie następują w tym samym momencie. Nie rozmawia się bowiem przez telefon z osobą, która przebywa w tym samym pokoju. Takie zachowanie należałoby uznać za mało logiczne. Pozostaje mieć nadzieję, że urzędnicy tego nie robią i robić tego nie będą. Jaki zatem moment można (należy) uznać za doręczenie w znaczeniu procesowym wydanej telefonicznie decyzji? Moment odłożenia słuchawki czy przy obecnych moż-liwościach technicznych muśnięcia palcem ekranu telefonu komórkowego? A może chwilę/dzień podpisania przez stronę adnotacji (protokołu)? Zdecydowanie opowia-dam się za tym drugim wariantem. Jednak wtedy gwarantowane przez autorów ana-lizowanej nowelizacji uproszczenie postępowania administracyjnego będzie pozorne. Mimo zapowiedzi uproszczenia załatwiania spraw administracyjnych de facto pozo-stawienie wymogu utrwalenia decyzji wydanej telefonicznie w formie protokołu, któ-rego elementem obligatoryjnym jest podpis strony bądź podpisanej przez stronę adno-tacji, oznacza nałożenie na stronę dodatkowego obowiązku. Jego spełnienie wiązałoby się z koniecznością przemieszczenia się, a co za tym idzie, pokonania często znacznej liczby kilometrów. Wypełnienie tego obowiązku skutkowałoby też poniesieniem przez stronę określonych kosztów. Przykładowo bowiem strona (przedsiębiorca) z Przemyśla zamiast czekać w domu na doręczenie decyzji, np. pocztą, będzie musiał przyjechać do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie, by podpisać protokół (adnotację). 44
Ze względu na zacieranie się w ludzkiej pamięci szczegółów wraz z upływem czasu uzasadniony wydaje się postulat de lege ferenda, by określić maksymalny termin, jaki może upłynąć pomiędzy przeprowadzeniem rozmowy a utrwaleniem załatwienia sprawy poprzez podpisanie przez stronę protokołu lub adnotacji. Zastanawia, dlaczego ustawodawca tej istotnej kwestii nie uregulował.
Warto również rozważyć, jakie należy podjąć czynności procesowe w przypadku, kiedy strona odmawia podpisania protokołu czy adnotacji, bo twierdzi, że przez telefon sprawa została załatwiona inaczej (np. rozłożono obowiązek spłaty świadczenia niena-leżnie pobranego na 20 rat a nie na 2 albo zezwolono na sprzedaż napojów alkoholo-wych powyżej 18% a nie do 18%)? Zagadnienie to niestety także zostało przez ustawo-dawcę pominięte.
Istotną kwestią procesową jest potwierdzenie telefonicznego załatwienia sprawy. Jak bowiem przedsiębiorca miałby dowodzić wobec innych niż organ wydający decy-zję podmiotów, że przyznano mu konkretne uprawnienie na konkretny czas, na kon-kretnych warunkach bądź że nałożono na niego obowiązek tylko taki a nie inny. Wraz z upływem czasu i rodzajem sprawy załatwionej w ten uproszczony sposób problem będzie się stawał coraz większy. Czy zatem organy administracji publicznej będą teraz z powodu tego ułatwienia zobowiązane do wydawania zaświadczenia o wydaniu decy-zji? Skoro jednak obowiązek wydania takiego zaświadczenia — nota bene w formie postanowienia, na które służy zażalenie — został wprost sformułowany w art. 122f § 1 i 2 k.p.a. w odniesieniu do milczącego załatwienia sprawy, to milczenie ustawodawcy w odniesieniu do decyzji wydanej telefonicznie należy odczytać jako brak zgody usta-wodawcy na takie rozwiązanie. A może, aby potwierdzić wydanie decyzji telefonicznie, powinno się stronie wydawać/doręczać decyzję na piśmie? W odniesieniu do decyzji wydanej ustnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 12 wrze-śnia 2007 r. [II SA/Bd 255/07, Legalis] stwierdził, że decyzja zawarta w protokole nie może być następnie potwierdzona odrębną, pisemną decyzją. A zatem może wystar-czającym potwierdzeniem załatwienia sprawy telefonicznie będzie odpis protokołu czy adnotacji wymienionych w art. 14 § 2 k.p.a.?
Szukając odpowiedzi na rodzące się pytania, należy pamiętać, że decyzja admi-nistracyjna jest dokumentem urzędowym, któremu zgodnie z choćby art. 76 k.p.a. przysługuje zwiększona moc dowodowa. Czym będzie związany inny organ lub sąd powszechny w przypadku decyzji wydanej telefonicznie? Protokołem, adnotacją? Sąd Najwyższy w wyroku z 11 lutego 2011 r. I CSK 213/10 stwierdził, że decyzja wydana w formie ustnej ma taką samą moc prawną i powoduje takie same konsekwencje jak decyzja wydana w formie pisemnej. Czy ten wyrażony w orzecznictwie pogląd można odnieść także do decyzji wydanej telefonicznie? 45