2.1.1. Pojęcie i funkcja programowania rozwoju regionalnego Pojęcie programowania znajduje zastosowanie w różnych dyscyplinach nauki takich jak: matematyka, ekonometria, informatyka oraz prognostyka.
W uproszczony sposób (wspólny dla wymienionych dyscyplin) programowanie można scharakteryzować jako poszukiwanie możliwych sposobów realizacji celów połączone z określeniem najlepszego wśród wyodrębnionych, z uwzględ-nieniem zaproponowanych kryteriów. W kontekście problematyki niniejszej pracy niezbędne jest odniesienie kwestii programowania do pojęcia rozwoju.
Programowanie rozwoju dotyczy opracowywania kompleksowych, wewnętrznie spójnych zadań, koniecznych do zrealizowania przyszłych celów społeczno--gospodarczych, łącznie z przyporządkowaniem im narzędzi i sposobów re-alizacji. Literatura przedmiotu obfi tuje w różnorodne defi nicje programowania rozwoju1. Zgodnie z ujęciem K. Secomskiego, programowanie rozwoju odnosi się do kompleksowego opracowania wewnętrznie zgodnych celów, zadań i środ-ków realizacyjnych, które obejmują całość ustaleń i wytycznych praktycznego działania na konkretnym etapie polityki społeczno-ekonomicznego rozwoju2. A. Filasiewicz postrzega programowanie rozwoju jako narzędzie kształtowania przyszłości. Rozumie je jako wybór konkretnych rozwiązań z uwzględnieniem przyjętych kryteriów spośród wielu rozwiązań możliwych i rozważanych poprzez pryzmat ich wzajemnych powiązań3. Rezultatem programowania rozwoju jest program, który O. Lange nazwał zespołem środków do realizacji celów4.
1 Z. Strzelecki (red.), Gospodarka regionalna i lokalna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 129.
2 K. Secomski, Elementy polityki ekonomicznej, PWE, Warszawa 1970, s. 263.
3 A. Filasiewicz, Prognoza. Program. Plan, WP, Warszawa 1977, s. 22.
4 O. Lange, Teoria programowania, Dzieła, t. 6, PWE, Warszawa 1977, s. 249.
Funkcje programowania rozwoju regionalnego można podzielić na dwie grupy, tj. efektywnościowe oraz instrumentalne. Do pierwszej z nich zalicza się następujące funkcje5:
1. Funkcja porządkująca decyzje bieżące, która poprzez antycypacyjną ana-lizę rezultatów podejmowanych decyzji sprzyja zwiększaniu sprawności podmiotów działania. Tym samym istotnie stymuluje rozwój regionalny, zwiększając jego dynamikę oraz zasadność obranych kierunków rozwoju.
2. Funkcja pobudzająca (aktywizująca) układ podmiotowy jednostki teryto-rialnej, która wynika nie tyle z samego programu rozwoju, co z samego procesu jego sporządzania. Przygotowanie programu odpowiadającego jego funkcjom wymaga podjęcia szeregu działań, które związane są z koniecznością sprawnego działania władzy samorządowej. Działania te są związane np. z diagnozą sytuacji jednostki terytorialnej, sporzą-dzeniem analizy SWOT, określeniem czynników i możliwości rozwoju, wyborem stosownej opcji rozwoju czy przygotowaniem warunków do uruchomienia właściwych determinant rozwoju.
3. Funkcja integrująca, polegająca na zintegrowaniu zespołu składającego się z najważniejszych w terenie podmiotów wokół wspólnych celów.
Do funkcji instrumentalnych programowania rozwoju regionalnego zalicza się6:
1. Funkcję regulacyjną, zgodnie z którą program rozwoju jednostki tery-torialnej stanowi instrument bezpośredniego oddziaływania na explicite określone podmioty. Pełnienie tej funkcji zależy od dwóch warunków. Po pierwsze, program musi zostać przyjęty jako dokument, który nakłada na poszczególne podmioty obowiązek osiągnięcia wskazanych celów (ewentualnie wskazuje również metody ich osiągania), a po drugie, musi istnieć możliwość wymuszenia ustaleń pomiędzy stronami wynikająca ze stosunków między podmiotami przyjmującymi.
2. Funkcję kontrolną, którą należy interpretować w dwóch aspektach, tj. (1) w powiązaniu z funkcją regulacyjną umożliwia ona podmiotom określającym ustalenia programu przeprowadzać ocenę (kontrolę) efek-tywności działania podmiotów realizujących zadania oraz (2) postrzega-jąc ją w aspekcie samokontroli, która polega na porównaniu uzyskanych wyników względem zamierzeń oraz sprzyja samodoskonaleniu własnego warsztatu programowania.
3. Funkcję informacyjną, która zakłada, że adresatami programu są w pełni autonomiczne (wobec władzy samorządowej) podmioty gospodarcze
5 T. Kudłacz, Programowanie rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, War-szawa 1999, s. 44-45.
6 Ibidem, s. 45-47.
oraz instytucje społeczne, a jej zamierzeniem jest uzyskanie zachowań sprzyjających osiągnięciu celów rozwoju.
4. Funkcję koordynacyjną, która jest konsekwencją istoty programowania rozwoju regionalnego. Stanowi ona syntezę oczekiwanych i stosownie regulowanych kierunków rozwoju różnych podmiotów gospodarczych oraz łączenia z nimi własnych projektów samorządowych.
5. Funkcję promocyjną, która sprowadza się do wyeksponowania w pro-gramie rozwoju celów rozwoju, które są atrakcyjne zarówno dla regionu, jak i dla inwestorów zewnętrznych oraz możliwe do zrealizowania dzięki wsparciu zewnętrznemu.
2.1.2. Fazy programowania rozwoju regionalnego
Proces budowy programu rozwoju regionalnego obejmuje następujące trzy bloki7:
1. Diagnozę składająca się z: (1) diagnozy strategicznej (selekcja w anali-zie procesów rozwoju oraz projekcje ekstrapolacyjne) oraz (2) analizy SWOT.
2. Sformułowanie celów rozwoju obejmujących opracowanie: (1) wizji--misji; (2) kierunków działań; (3) priorytetów oraz (4) zapewnienie spójności celów i obszarów interwencji (drzewo celów oraz macierz celów).
3. Opracowanie mechanizmu realizacji strategii i procesu programowa-nia rozwoju, który składa się z: (1) instrumentarium; (2) podukładu instytucjonalno-organizacyjnego; (3) negocjacji oraz (4) podsystemu monitoringu i oceny.
Diagnoza jest punktem wyjścia w tworzeniu programu rozwoju jed-nostki terytorialnej. Umożliwia ona rozpoznanie najważniejszych uwarun-kowań oraz determinant rozwoju, jak również najistotniejszych procesów przemian sygnalizujących dane prawidłowości, przez co wspiera kolejne składowe programu, ze szczególnym uwzględnieniem projekcji celów i ob-szarów interwencji. Diagnoza wykonywana w celu zbudowania programu rozwoju powinna posiadać stosowne właściwości, określane mianem „dia-gnozy strategicznej”, która obejmuje kolejne trzy etapy: (1) selekcję dziedzin diagnozowania; (2) rozpoznawanie prawidłowości procesów rozwoju oraz (3) uwzględnienie tzw. rozpoznania prognostycznego. Analiza SWOT polega natomiast na wyróżnieniu mocnych i słabych stron wynikających z otoczenia wewnętrznego oraz wyodrębnieniu szans i zagrożeń występujących w oto-czeniu zewnętrznym8.
7 Z. Strzelecki (red.), Gospodarka…, op. cit., s. 134-135.
8 Ibidem, s. 139-140.
Druga część procesu budowy programu rozwoju polega na sformuło-waniu strategicznych celów jego rozwoju. Od strony układu funkcjonalnego powinien odnosić się do grup zagadnień takich jak9:
właściwie sklasyfi kowane najważniejsze cele, które akcentują, co sys-tem, dla którego tworzony jest program rozwoju, powinien uzyskać w zakładanym okresie;
priorytety dotyczące wybranych i sparametryzowanych pod względem istotności (pilności) kierunków działań, na których podmioty progra-mu powinny skoncentrować działania, aby osiągnąć zamierzone cele rozwoju;
instrumenty, a więc środki, za pomocą których można zrealizować cele rozwoju;
podmioty, które będą zobowiązane do wdrażania działań w zakresie założonych priorytetów.
Zarówno elementy wizji (kierunki rozwoju), jak również misji (kierunki działań) mogą być zaprezentowane za pomocą drzewa celów, co umożliwia zachowanie spójności w pionie struktury celów (działań) przy założeniu pra-widłowej jego budowy. Drzewo celów nie daje jednak możliwości zachowa-nia spójności między celami (działazachowa-niami) na jego konkretnych poziomach.
Niestety, problem ten jest często pomijany w projektowaniu struktury celów, co wpływa negatywnie na jakość programów. Kluczowym narzędziem sprzy-jającym badaniu wspomnianej spójności jest macierz celów, która polega na określeniu rodzajów i siły związków pomiędzy parami celów (działań).
Wyróżnia się trzy istotne relacje, gdzie mogą występować wszystkie pary ce-lów: (1) neutralność, gdzie realizacja celu nie wpływa na osiąganie innego celu;
(2) konfl iktowość, gdzie osiąganie danego celu utrudnia realizację innego celu oraz (3) synergię, gdzie osiąganie danego celu stymuluje realizację innego10.
Mechanizm realizacji strategii i podtrzymywania procesu programowania rozwoju stanowi najtrudniejszy do przygotowania fragment każdego progra-mu, a w szczególności strategicznego. W gospodarce z przewagą rynkowych regulatorów rozwoju istotną i charakterystyczną cechą programowania postępu jednostek terytorialnych jest określenie sposobu przełożenia ogólnych celów rozwoju na zadania podmiotów gospodarczych i instytucji autonomicznie funkcjonujących w obszarze procesów realnych. W związku z tym szczególne znaczenie dla charakteryzowanych programów ma mechanizm realizacyjny, który jest tworzony (jak wcześniej wspomniano) przez podukłady: (1) instru-mentarium; (2) instytucjonalno-organizacyjny; (3) negocjacji oraz (4) podsys-temu monitoringu i oceny. Pierwszy z podukładów w mechanizmie realizacji
9 Ibidem, s. 143.
10 Ibidem, s. 143-144.
stanowi instrumentarium, które dotyczy wszystkiego, czym podmiot polityki może wpływać na procesy rozwoju. Instrumentarium jest pojęciem szerszym niż narzędzia (instrumenty) polityki (programu). Obejmuje swoim zakresem zarówno narzędzia oddziaływania (instrumenty), jak również metody określa-jące sposób ich stosowania. Podukład instytucjonalno-organizacyjny programu rozwoju zapewnia odpowiednie funkcjonowanie mechanizmu realizacyjnego i odnosi się do dwóch aspektów: (1) właściwie zorganizowanego zaplecza logistycznego obsługi programowania, gdzie zaleca się istotną partycypację specjalistycznej oraz profesjonalnej instytucji, jak np. fundacji rozwoju na rzecz danej jednostki terytorialnej oraz (2) funkcjonowania partnerskie-go układu podmiotowepartnerskie-go, który stanowi jepartnerskie-go warunek konieczny. Wynika to z faktu wysokiej istotności roli samorządu terytorialnego jako podmiotu w podsystemie regulacji. Natomiast w niewielkim stopniu bierze on udział w przebiegu procesów realnych, które można utożsamiać z realizacją zadań rozwojowych regionu. Cele polityki regionalnej (w swej fi nalnej materialnej formie) są realizowane dzięki działaniom różnych aktorów regionalnego środowiska procesów społeczno-gospodarczych, których jednak cechują stosunki władczej niezależności. Popularnym instrumentem koordynacji ich współpracy są negocjacje. Stanowią one nadrzędny element mechanizmu wiążącego ogólnie defi niowane cele rozwoju jednostki terytorialnej z celami operacyjnymi organizacji gospodarczych, jak również celami terytorialnymi jednostek terytorialnych usytuowanych na niższym szczeblu. Monitoring i ocena odnoszą się do procesu ciągłego zbierania i badania wiarygodnych informacji, które dotyczą postępów w implementacji projektów zakładanych w zakresie konkretnego programu rozwoju jednostki terytorialnej11.