1 W VIII Kongresie EUROSAI wzięły udział delegacje: AISCCUF (stowarzyszenie NOK krajów franko-fońskich), AFROSAI (Afrykańska Organizacja Najwyższych Organów Kontroli), ARABOSAI (Arabska Organizacja Najwyższych Organów Kontroli), ASOSAI (Azjatycka Organizacja Najwyższych Organów Kontroli), CPLP (stowarzyszenie krajów z urzędowym językiem portugalskim), EURORAI (Europejska Organizacja Regionalnych Organów Kontroli Zewnętrznej), IBAN (Międzynarodowa Rada Audytorów NATO); IDI (Inicjatywa INTOSAI na rzecz Rozwoju), OECD (Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju), OLACEFS (Organizacja Najwyższych Organów Kontroli Ameryki Łacińskiej i Karaibów)
<http://www.nik.gov.pl/eurosai-presidency-2008-2011.pdf>.
Ewa borkowSka-doMańSka, ElżbiEta SikorSka
Przekazanie przewodnictwa W czasie sesji otwierającej Kongres, w którym wzięło udział 47 delegacji z krajów członkowskich i 11 reprezen-tujących inne organizacje1, prezes NIK wręczył swojemu następcy w Zarzą-dzie (fot. obok) przechodni kryształowy wielościan, symbolizujący przejrzystość i wieloaspektowość działań najwyższych organów kontroli (NOK), dziękując jed-nocześnie wszystkim członkom EURO-SAI za ich zaangażowanie w prace or-ganizacji, w tym zwłaszcza za twórczy wkład w opracowanie pierwszego w hi-storii planu strategicznego
Prezes podkreślił jednocześnie, że powodzenie planu zależy od sposobu, w jaki zostanie zrealizowany, a do tego niezbędny jest aktywny i jak najliczniej-szy udział członków EUROSAI. W ten sposób plan stanowić będzie nie tylko narzędzie skuteczniejszego zarządzania, ale przyczyni się też do większej inte-gracji wewnętrznej organizacji.
Prezes Jacek Jezierski podzielił się też z zebranymi refleksjami na temat EUROSAI, jako regionalnej grupy INTOSAI, mającej szczególny wkład w szerzenie wartości demokratycznych.
Podkreślił, że to właśnie Europa jest re-gionem, w którym narodziła się koncep-cja nowoczesnej kontroli zewnętrznej.
Sesje ogólne Kongresu
Obrady Kongresu odbywały się w ra-mach pięciu sesji plenarnych – dwóch ogólnych oraz trzech tematycznych.
W czasie sesji ogólnych VIII Kon-gres EUROSAI zatwierdził opracowa-ny przez zespół zadaniowy, działający pod kierunkiem NIK, plan strategicz-ny EUROSAI na lata 2011–2017, przy-jął przedstawiony przez prezesa Jacka Jezierskiego raport z działań przewodni-czącego EUROSAI w latach 2008–2011, sprawozdanie Sekretariatu Generalnego z działalności EUROSAI i sprawozdanie finansowe oraz zatwierdził budżet orga-nizacji na lata 2012–2014.
Sesje ogólne były także okazją do za-poznania się ze sprawozdaniami au-dytorów EUROSAI, wyboru nowych członków Zarządu oraz audytorów na następny okres.
Kongres wskazał Holandię jako prze-wodniczącego EUROSAI w latach 2014–2017 i jednocześnie gospodarza kolejnego Kongresu, który odbędzie się w Hadze w czerwcu 2014 r. Przyjęto sprawozdania grup roboczych ds. kon-troli środowiska, ds. IT (technik
infor-matycznych) i ds. dobrych praktyk w ja-kości kontroli oraz grupy zadaniowej ds.
kontroli funduszy na usuwanie skutków katastrof i klęsk żywiołowych.
Przedstawiono także wyniki niektó-rych kontroli międzynarodowych zrea-lizowanych przez członków EUROSAI w ostatnich latach, w tym koordyno-wanej przez NIK kontroli zatrudnienia osób niepełnosprawnych w administra-cji publicznej.
Raport z polskiej prezydencji Składając Kongresowi raport2, prezes Ja-cek Jezierski odniósł się do założeń, jakie przyjął obejmując tę funkcję i wynikają-cych z nich priorytetowych zadań pol-skiej prezydencji w EUROSAI. Wspo-mniawszy o „flagowym” przedsięwzięciu prezydencji w latach 2008–2011, tj. pla-nie strategicznym, któremu poświęcony był odrębny punkt ogólnej sesji plenar-nej, prezes omówił pozostałe przedsię-wzięcia.
W minionych trzech latach Najwyższa Izba Kontroli była inicjatorem i gospoda-rzem trzech seminariów EUROSAI.
Pierwsze z nich było wyrazem dążenia do wypełnienia rekomendacji VII Kon-gresu EUROSAI, a poświęcone proble-matyce ściśle związanej z jego tematyką, tj. kontroli programów integracji osób niepełnosprawnych. Seminarium stano-wiło teoretyczny wstęp do międzyna-rodowej kontroli w tym zakresie, któ-rej koordynatorem była Najwyższa Izba
Kontroli. Kontrola ta dotyczyła zatrud-nienia osób niepełnosprawnych w admi-nistracji publicznej i wzięło w niej udział aż 12 NOK z całej Europy.
Kolejne seminarium było wspólną ini-cjatywą NIK i duńskiego Rigsrevisionen, który przewodniczy Komisji ds. Standar-dów Zawodowych INTOSAI. Semina-rium miało na celu podniesienie pozio-mu wiedzy i wymianę doświadczeń na temat międzynarodowych standardów najwyższych organów kontroli (ISSAIs3) oraz wytycznych INTOSAI dotyczą-cych dobrego zarządzania (INTOSAI GOVs4). Organizacja tego seminarium wpisywała się w realizację strategii szko-leniowej EUROSAI ma lata 2008–2011, w założeniu możliwie najszerszego upo-wszechniania na forum europejskim wy-ników pracy INTOSAI.
Ostatnie z organizowanych przez NIK seminariów poświęcono problematyce komunikacji NOK z opinią publiczną za pośrednictwem środków masowego prze-kazu. Prezes Jacek Jezierski poświęcił mu sporo uwagi. Dotyczyło bowiem bardzo istotnego zagadnienia, jakim jest rola me-diów w postrzeganiu NOK i wyników ich pracy przez społeczeństwo. Zdaniem prezesa problematyka współpracy naj-wyższych organów kontroli i mass me-diów powinna być przedmiotem dalsze-go zainteresowania EUROSAI.
Dalszą część raportu z polskiej prezy-dencji w EUROSAI stanowiły informa-cje o działaniach podjętych w ramach
2 Pełny tekst raportu jest dostępny na <www.nik.gov.pl/eurosai-presidency2008-2011.pdf>.
3 Por.: <www.issai.org>.
4 Tamże.
współpracy organizacji z innymi grupa-mi roboczygrupa-mi INTOSAI, tj. AFROSAI, ARABOSAI, ASOSAI oraz OlACEFS.
Wspomniano o tradycyjnych, okresowych wspólnych konferencjach EUROSAI- -ARABOSAI i EUROSAI-OlACEFS.
Prezes Jezierski podkreślił też, że z inicja-tywy Polski podjęto kroki w celu nawią-zania formalnej współpracy EUROSAI z ASOSAI. Założono, że główny nacisk podczas przyszłego współdziałania obu sąsiadujących ze sobą regionów powinien zostać położony na kontakty bilateral-ne między naczelnymi organami kontro-li oraz na współpracę działających w ra-mach EUROSAI i ASOSAI grup robo-czych. Niezależnie od tego organizowa-ne będą okresowe wspólorganizowa-ne konferencje.
Pierwsza z nich planowana jest w Turcji we wrześniu 2011 r.
Prezentując Kongresowi dorobek pre-zydencji lat 2008–2011, prezes wspo-mniał też o nowym partnerze zewnętrz-nym EUROSAI, jakim po podpisaniu formalnego porozumienia w Rzymie w marcu tego roku. stała się Europej-ska Konfederacja Instytutów Audytu Wewnętrznego5. Porozumienie kładzie nacisk na konieczność ujednolicenia i standaryzacji terminologii stosowanej w audycie zewnętrznym i wewnętrz-nym w sektorze publiczwewnętrz-nym. Tworzy też przestrzeń dla przyszłej wspólnej działalności szkoleniowej i badawczej.
Na zakończenie prezentacji prezes Jacek Jezierski wyraził podziękowanie
Prezes Jacek Jezierski prezentuje opracowane w czasie polskiej prezydencji w EUROSAI założenia planu strategicznego organizacji.
5 The European Confederation of Institutes of Internal Auditing – ECIIA.
Fot. na s. 144 i 147 – Grzegorz Haber, NIK
Sekretariatowi EUROSAI, prowadzo-nemu przez Trybunał Obrachunkowy Hiszpanii, za owocną trzyletnią współ-pracę. Przypomniał coroczne spotka-nia poświęcone dyskusji nad bieżącymi sprawami z życia organizacji.
Pierwszy plan strategiczny EUROSAI
Plan sporządzono na lata 2011–2017, tj. na okres dwóch kadencji Zarządu EUROSAI. Określa on wizję i misję or-ganizacji, wartości jakie przyświecają jej działalności, a także cele strategiczne oraz działania, które powinny być pod-jęte dla ich realizacji (w tym mierniki realizacji każdego z nich).
Jako cele strategiczne EUROSAI przy-jęto:
1. „Budowę potencjału” – ułatwienie rozwoju i umocnienie potencjału insty-tucjonalnego członków EUROSAI;
2. „Standardy zawodowe” – promo-cję i ułatwianie wdrażania Międzyna-rodowych Standardów Najwyższych Organów Kontroli (ISSAI) oraz wkład w ich dalszy rozwój;
3. „Wymianę wiedzy” – zachęcanie do współpracy i wymiany doświadczeń między członkami EUROSAI w ramach INTOSAI oraz z partnerami zewnętrz-nymi;
4. „Zarządzanie i komunikację” – kierowanie EUROSAI zgodnie z zasa-dami dobrego zarządzania i efektywnej komunikacji.
Z uwagi na to, że EUROSAI jest re-gionalną grupą INTOSAI, plan w wie-lu miejscach odnosi się wprost do dzia-łań światowej organizacji, uwzględnia-jąc specyfikę regionu6.
Prezentując Kongresowi projekt pla-nu strategicznego prezes Jacek Jezierski podkreślił, że zespół zadaniowy propo-nując konkretne działania, mające słu-żyć realizacji poszczególnych celów stra-tegicznych, szczególną uwagę przywią-zywał do niepowielania inicjatyw po-dejmowanych przez INTOSAI, lecz do możliwie najbardziej efektywnego wy-korzystania dorobku tej organizacji.
Zaznaczył też, że dostrzeżona przez VII Kongres EUROSAI w Krakowie ko-nieczność opracowania takiego spójnego planu wynikała z daleko idących zmian, jakie zaszły przez 20 lat od powołania organizacji, w oczekiwaniach europej-skich NOK i w ich otoczeniu. Plan mu-siał więc uwzględniać dotychczasowe transformacje, a także promować dalsze niezbędne zmiany organizacji.
Projekt planu strategicznego został przyjęty przez Kongres jednogłośnie.
Niezależność NOK gwarancją efektywnych kontroli
Najwyższe organy kontroli mogą wy-pełniać swoje zadania w sposób obiek-tywny i skuteczny jedynie wtedy, gdy są niezależne od jednostek kontrolo-wanych i chronione przed naciskami z zewnątrz. W ostatnich latach w
nie-6 Szerzej na temat projektu planu strategicznego patrz m.in. E. Borkowska-Domańska, A. Kukuła: Polskie
przewodnictwowEUROSAIprzekroczyłopółmetek, „Kontrola Państwowa” nr 2/2010.
których krajach europejskich obserwo-wano przypadki prób naruszenia tej zasady. VIII Kongres EUROSAI w liz-bonie podjął uchwałę, w której apelu-je do parlamentów i obywateli państw Europy o poparcie niezależności naj-wyższych organów kontroli. Uchwała ta odnosi się do wcześniejszych działań INTOSAI poświęconych upowszech-nianiu zasady niezależności NOK7 i zo-stała podjęta z inicjatywy prezesa Naj-wyższej Izby Kontroli Jacka Jezierskie-go oraz prezesa Trybunału Obrachun-kowego Hiszpanii, sekretarza general- nego EUROSAI – Manuela Núňeza Péreza.
Zmiany w świecie a działalność NOK
Tradycyjnie oprócz sesji ogólnych, znacz-ną część obrad Kongresu zajęły sesje te-matyczne poświęcone dyskusjom wokół wybranych zagadnień kontrolnych.
Temat pierwszy dotyczył problema-tyki wyzwań, potrzeb i odpowiedzial-ności menadżerów sektora publiczne-go i roli najwyższych organów kontroli w tej dziedzinie. Temat ten został omó-wiony podczas dwóch plenarnych sesji dyskusyjnych. Sesjom przewodniczy-ły NOK Holandii i Hiszpanii, a sprawo-zdawcami były NOK Słowenii i Francji.
Temat drugi odnosił się do prowa-dzonych przez NOK kontroli niezależ-nych regulatorów gospodarczych. Se-sji dyskusyjnej przewodniczył prezes Jacek Jezierski, zaś sprawozdawcą był
Martin Sinclair, zastępca szefa brytyj-skiego NOK.
Do każdej z tematycznych sesji plenar-nych przygotowane zostały sprawozda-nia krajowe, które podsumowano w tzw.
referatach dyskusyjnych (ang. discussion papers). Warto w tym miejscu wspo-mnieć, że tematyka Kongresu zosta-ła przez członków EUROSAI przyjęta z dużym zainteresowaniem, czego wyra-zem może być liczba przesłanych refera-tów krajowych – ogółem zgłoszono 69.
Odpowiedzialność sektora publicznego
W referatach krajowych i dyskusji, jaka toczyła się podczas pierwszych dwóch sesji tematycznych podkreślano, że pro-cesy demograficzne, postęp technolo-giczny, aktualna sytuacja gospodarcza i finansowa, a także zmiany społeczne związane z przepływem informacji i po-wstawaniem społeczeństwa informacyj-nego mają niewątpliwy wpływ na funk-cjonowanie sektora publicznego i jego rozliczalność. Świat zmienia się dziś szybciej niż kiedyś, stąd też i reakcja rzą-dów musi być szybsza. Zmiany w sek-torze publicznym wymagają odpowied-niego przystosowania się do nich NOK.
Nie ma przy tym jednej drogi, aby spro-stać wyzwaniom, stąd też oprócz „racjo-nalnej legalnej władzy” istnieje potrzeba dopuszczenia otwartych, elastycznych form zarządzania. W czasie debaty uzna-no, że zachodzące zmiany wymagają da-leko idącej przejrzystości w zarządzaniu
7 Pełny tekst uchwały patrz: <www.nik.gov.pl/plik/id,2754>pdf.
informacją, jak również ustanowienia narzędzi, które pozwolą menadżerom sektora publicznego szybko zareagować na zachodzące zmiany. Podkreślano, że fundamentem dobrego zarządzania są przejrzystość i rozliczalność. Przy czym rozliczalność należy tu rozumieć jako bardzo szeroki zakres odpowiedzialno-ści menadżerów sektora publicznego, w tym wypełnianie wymogów zawodo-wych i etycznych.
W opinii członków EUROSAI, NOK spełniają istotną rolę w promowaniu
„kultury rozliczalności” i ułatwianiu efektywnego procesu rozliczania – po-przez kontrolowanie, składanie spra-wozdań, formułowanie zaleceń, upo-wszechnianie dobrych praktyk, a w nie-których przypadkach również poprzez swoje uprawnienia władcze i sądowe.
Aby sprostać tym wyzwaniom naj-wyższe organy kontroli muszą jednak same stosować się do zasad niezależno-ści, przejrzystości i efektywności. Po-przez kontrole i zalecenia, co podkre-ślono w trakcie debaty, NOK przyczy-niają się do poprawy ustawodawstwa i praktyk administracyjnych.
Biorąc pod uwagę powyższe kon-kluzje z nadesłanych referatów krajo-wych, jak i wyników debaty, zebrani w lizbonie przedstawiciele społeczności EUROSAI sformułowali wiele zaleceń.
Dotyczą one między innymi:
• adaptacji NOK do innowacji i zmian zachodzących w społeczeństwie;
• promowania praworządności, reguł dobrego zarządzania i zasad etycznych;
• promowania różnych aspektów rozli-czalności zewnętrznej, ale także wewnę-trznej (w ramach własnych organizacji).
Kontrola niezależnych regulatorów gospodarczych
Tematem trzeciej sesji plenarnej Kongre-su, której przewodniczył prezes Jacek Je-zierski, było kontrolowanie przez NOK niezależnych regulatorów gospodarczych.
Wybór tego tematu był niewątpliwie po-dyktowany rosnącą rolą tego typu orga-nów w sektorze publicznym wielu kra-jów. Czynnikami, które zwiększają stale rolę regulatorów są: prywatyzacja mono-poli naturalnych i przedsiębiorstw infra-strukturalnych, konieczność podnoszenia skuteczności działania rynków poprzez promowanie konkurencji, liberalizację i ochronę konsumentów oraz skuteczne zarządzanie ryzykiem jakie niesie dzia-łalność sektora finansowego. Członkowie EUROSAI, mimo braku wspólnej defini-cji niezależnego organu regulacyjnego, są zgodni, że istotną cechą regulatora jest niezależność od nacisków politycznych.
W Europie funkcjonują trzy główne ro-dzaje regulatorów: regulatory infrastruk-turalne (regulujące np. sektor energetyki, telekomunikacji), regulatory zapobiegają-ce praktykom ograniczającym konkuren-cję i chroniące konsumentów oraz dzia-łające na rynkach finansowych (np. ban-ki, ubezpieczenia, fundusze emerytalne).
Niezależne regulatory nie są znaczą-ce w kategoriach bezpośrednich wydat-ków środwydat-ków publicznych, ale odgrywa-ją istotną rolę w kształtowaniu struktury rynków, cen i indywidualnego oddziały-wania na podmioty regulowane.
Uczestnicy Kongresu podkreślali wzra-stającą rolę regulatorów sektora finan-sowego w okresie globalnego kryzysu i zachwiania stabilności finansowej krajów europejskich. W niektórych wypadkach,
jak wskazywali to członkowie EUROSAI, podmioty te otrzymały duże uprawnie-nia, aby zapewnić ochronę konsumentów i finansową stabilność. W tym kontekście zwrócono uwagę na brak uprawnień nie-których NOK do kontroli banków cen-tralnych, które uzyskały w ostatnim cza-sie znaczne kompetencje regulacyjne.
W toku debaty przedstawiono intere-sującą tezę o wspólnych zadaniach NOK i regulatorów. Mają one różny wpływ na gospodarkę sektora publicznego i dobre zarządzanie, lecz wspólny cel – ochro-nę interesów obywateli. Podstawą dzia-łania obu organów jest ich niezależność.
Potrzebna jest zatem mądra współpraca i dialog pomiędzy najwyższymi organa-mi kontroli i regulatoraorgana-mi. Wiele NOK podejmuje kontrole finansowe regulato-rów, niektóre zaś również kontrole sku-teczności ich działania i wykonania za-dań (ten typ kontroli dotyczy regulato-rów infrastrukturalnych, gdyż często uprawnienia NOK ograniczają możli-wość kontroli regulatorów finansowych w tym zakresie). Kontrole obejmują za-sadność ustalania priorytetów, realizację przyjętej strategii działania i legalność.
Istotnym czynnikiem dla NOK jest rozróżnienie pomiędzy kontrolą zarzą-dzania a kontrolą politycznej odpowie-dzialności regulatora. Jeśli granice nie zostaną dobrze zdefiniowane, powstać może ryzyko, że w swoich raportach, konkluzjach i rekomendacjach NOK wej-dą niepostrzeżenie w sferę polityki.
Uczestnicy Kongresu podkreślali po-trzebę współpracy NOK w kontroli re-gulatorów finansowych i zwracali uwa-gę na istnienie poważnej luki w kontroli narodowych i ponadnarodowych
insty-tucji finansowych. Konieczne jest, by te instytucje były transparentne i podda-wano je kontroli zewnętrznej. NOK po-winny mieć prawo informowania parla-mentów o wykonaniu zadań przez te or-ganizacje. W czasie kryzysu winno stać się to obowiązkiem, przy czym NOK muszą zapewnić sobie stosowne umie-jętności przeprowadzania kontroli tego typu instytucji.
Wydarzenia towarzyszące
VIII Kongres był okazją nie tylko do wymiany doświadczeń, ale także do podsumowania dokonań i nawiązania współpracy z kolejnymi partnerami.
Podpisano wspólne raporty z trzech kontroli międzynarodowych:
• kontroli ochrony przed zanieczysz-czeniami wód Morza Czarnego (kontro-la sześciostronna, koordynowana przez NOK Ukrainy);
• kontroli przygotowań Polski i Ukra-iny do organizacji finałowego turnie-ju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro 2012;
• kontroli zatrudnienia osób niepełno-sprawnych w administracji publicznej (kontrola w 12 państwach, koordyno-wana przez NIK).
W czasie Kongresu odbyło się też uroczyste podpisanie raportu z prze-glądu partnerskiego w najwyższym or-ganie kontroli Słowacji, przeprowadzo-nego przez NOK Estonii, Polski, Sło-wenii i Wielkiej Brytanii.
Pierwsze kroki do realizacji planu
Bezpośrednio po zakończeniu Kongre-su odbyło się 37. posiedzenie
Zarzą-du EUROSAI, na którym mianowano przewodniczących nowoutworzonych w strukturze organizacyjnej EUROSAI zespołów ds. realizacji celów strategicz-nych. Zostali nimi:
• dla celu 1 „Budowa potencjału” – NOK Francji;
• dla celu 2 „Standardy zawodowe” – NOK Niemiec;
• dla celu 3 „Upowszechnianie wiedzy”
– NOK Czech.
Zespołowi, który zajmie się realiza-cją celu 4 – „Komunikacja i zarządza-nie”, będzie przewodniczyć z urzędu Trybunał Obrachunkowy Portugalii, sprawujący przewodnictwo w Zarzą- dzie.
Warto wspomnieć, że wzorem poprzed-niego Kongresu EUROSAI w Krakowie, VIII Kongres EUROSAI w lizbonie odbył się w ekologicznej formule „bez papieru”.
Zakończyła go uroczysta kolacja, poprze-dzona koncertem gitarowym w wirtuo-zowskim wykonaniu Antonio Chainho.
ewa borkowSka-DoMańSka, doradca ekonomiczny, Departament Organizacyjny NIK
elżbieTa SikorSka, wicedyrektor Departamentu Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji NIK