1 Na temat wcześniejszej współpracy zob. J. Mazur: Działania najwyższych organów kontroli w okresie kryzysu finansowego. Zebranie prezesów NOK Grupy Wyszehradzkiej, „Kontrola Państwowa” nr 5/2010 i wymieniona tam literatura.
JACEK MAZUR
Od kilkunastu lat najwyższe organy kon-troli (NOK) krajów Grupy Wyszehradz-kiej (Czech, Polski, Słowacji i Węgier),
a także Austrii i Słowenii (tzw. grupa V 4+2) blisko współpracują ze sobą. Co-roczne spotkania prezesów umożliwiają dyskusje i poznanie dobrych praktyk stosowanych przez inne instytucje1.
Na tegorocznym zebraniu, które od-było się 22 i 23 września w Luhačovi-cach (Czechy), Najwyższą Izbę Kontro-li reprezentowaKontro-li: radcy prezesa NIK Stanisław Jarosz i Jacek Mazur oraz Wiesław Karliński – wicedyrektor De-partamentu Strategii Kontrolnej NIK.
Przedmiotem dyskusji były między in-nymi: wykorzystanie narzędzi informa-tycznych w pracy NOK; sporządzanie zbiorczych sprawozdań o zarządzaniu środkami UE; kontrolowanie unijnych programów współpracy transgranicznej;
ważniejsze tematy zbliżającego się ze-brania szefów NOK Unii Europejskiej.
Narzędzia informatyczne
Przedstawiciele NOK Czech, Słowenii i Austrii poinformowali o stanie aktu-alnym i planach rozwoju systemów za-rządzania procesami kontroli i obiegu dokumentów. W Austrii do systemu informatycznego wbudowano elementy analizy ryzyka, wykorzystywane w pla-nowaniu kontroli, na przykład jednostek samorządu terytorialnego. NOK Słowa-cji tworzy system informatyczny, któ-ry jest elementem krajowego projektu rozwoju e-administracji i docelowo ma służyć nie tylko zarządzaniu procesem kontroli, lecz także wymianie informacji między organami państwa. Umożliwi to wykorzystywanie w kontroli informacji zawartych w rejestrach publicznych.
Referat wygłoszony przez reprezen-tanta NIK Wiesława Karlińskiego doty-czył wykorzystania narzędzi IT na róż-nych etapach procesu kontrolnego, ze szczególnym uwzględnieniem bezpo-średniego wspomagania czynności kon-trolnych. Pozyskiwanie danych wprost
z systemów informatycznych jednostek kontrolowanych ma duże znaczenie dla sprawności postępowania kontrolne-go, choć stosowanie narzędzi informa-tycznych przez kontrolerów wywołuje trudności (problem ten podnosi wiele organów kontroli). Zainteresowanie uczestników zebrania wzbudziła in-formacja, że mimo różnorodności sy-stemów funkcjonujących w polskiej administracji, NIK z powodzeniem wy-korzystuje narzędzia informatyczne na przykład w kontroli budżetowej, bez-pośrednio pozyskując i analizując dane z systemów księgowych w około 97%
kontrolowanych jednostek. Przedsta-wione zostały też główne cechy progra-mu komputerowego Pomocnik Kontro-lera, który wspomaga import, analizę i badanie statystyczne danych, w tym ksiąg rachunkowych.
Sprawozdania
o zarządzaniu środkami UE
Znaczna skala środków unijnych, które są wykorzystywane w państwach człon-kowskich oraz bezpośrednio przez Ko-misję Europejską i agencje wykonawcze powoduje, że coraz ważniejsze staje się właściwe zarządzanie nimi, nadzór i kon-trola wykorzystania. Rośnie też znacze-nie informowania o tym opinii publicz-nej i organów poszczególnych państw.
Obok rządów i administracji rządowej, bezpośrednio uczestniczących w euro-pejskim procesie decyzyjnym, chodzi zwłaszcza o narodowe parlamenty, któ-re powinny rozwijać funkcję kontrolną w tym obszarze.
Najwyższe organy kontroli mogą tu odegrać szczególną rolę, przedkładając Kontrole współpracy transgranicznej współpraca międzynarodowa
parlamentom zbiorcze sprawozdania o zarządzaniu środkami UE:
• chodzi o przedstawienie całościowej, a zarazem syntetycznej informacji i oceny;
• jest to tematyka trudna nawet dla specjalistów, zatem niezależnie od tego, że sprawozdania z kontroli ETO oraz dokumenty Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji są dostępne w językach państw członkowskich – potrzebne są dodatkowe materiały, ujęte w sposób przystępny i przejrzysty, zawierające informacje dostosowane do potrzeb odbiorców;
• sprawozdania NOK mogą zawierać dodatkowe informacje i komentarze, a także krytyczną ocenę ustaleń Komi-sji i ETO dotyczących danego państwa;
mogą łączyć analizę zarządzania finan-sowego UE z analizą wykorzystania środków unijnych w danym państwie;
mogą też formułować postulaty pod adresem parlamentu i rządu;
• sprawozdania sporządzane przez NOK z reguły są rozpatrywane przez parla-ment lub jego komisje, co umożliwia wywarcie wpływu na rząd i podległą mu administrację na rzecz wprowadze-nia zmian zarówno w rozwiązawprowadze-niach krajowych, jak i domagania się zmian w mechanizmach zarządzania finanso-wego UE.
Spośród sześciu NOK krajów grupy V 4+2 coroczne sprawozdania o zarzą-dzaniu środkami UE sporządzają NOK Austrii, Czech i Węgier. Z przedstawio-nych referatów wynika, że sprawozda-nia te różnią się sposobem przygotowa-nia, materiałem źródłowym i koncepcją opracowania. Opierają się na wynikach własnych kontroli, kontrolach ETO
i Komisji Europejskiej oraz publicznie dostępnych dokumentach krajowych i unijnych. Są przedmiotem zaintereso-wania komisji parlamentarnych i innych organów państwa (w Austrii – również parlamentów regionalnych), a także in-stytucji unijnych.
Kontrolowanie współpracy transgranicznej
Programy współpracy transgranicznej to programy operacyjne realizowane w regionach usytuowanych wzdłuż we-wnętrznych i niektórych zewe-wnętrznych granic lądowych Unii Europejskiej oraz w pewnych obszarach nadmorskich. Za ich pomocą wdraża się działania współ-finansowane z funduszy strukturalnych w perspektywie finansowej 2007–2013.
Celem jest promowanie współpracy i bezpośrednich kontaktów wspierają-cych rozwój gospodarczy i społeczny oraz ochronę środowiska w obszarach przygra-nicznych, charakteryzujących się zwykle niższym poziomem rozwoju w porówna-niu ze średnią krajową. Poszczególne pro-jekty mają sprzyjać budowie powiązań
„ponad granicami” pomiędzy samorzą-dami lokalnymi, instytucjami edukacyj-nymi, organizacjami pozarządowymi czy instytucjami kulturalnymi. Potencjalni beneficjenci to jednostki samorządu terytorialnego, jednostki organizacyj-ne tworzoorganizacyj-ne przez organy państwa dla świadczenia usług publicznych, organi-zacje pozarządowe, izby: gospodarcze, handlowe i rzemieślnicze, szkoły wyższe, instytucje publiczne prowadzące działal-ność edukacyjną lub badawczą, instytucje kultury, kościoły i związki wyznaniowe, euroregiony. Zasadą jest, że każdy
pro-współpraca międzynarodowax xJacek Mazur
jekt musi wykazywać znaczący „wpływ transgraniczny”2.
W Unii Europejskiej funkcjonują obecnie 52 programy współpracy trans-granicznej, dla których w perspektywie finansowej 2007–2013 zaplanowano do-finansowanie z Europejskiego Fundu-szu Rozwoju Regionalnego (EFRR) na łączną kwotę 5,6 mld euro. Kraje grupy V 4+2 przyjęły 9 takich programów:
W referatach przedstawicieli NOK Czech, Słowenii i Węgier przedstawio-no doświadczenia z kontroli wcześniej-szych programów współpracy transgra-nicznej (Interreg IIIA). Były to kontrole przeprowadzone w latach 2006–2007, w ramach jednego państwa, bez
nawią-zywania współpracy z innym organami kontroli.
Kontrolę NIK, która była częścią rów-noległej polsko-słowackiej kontroli pro-gramu współpracy transgranicznej3, omówił autor artykułu. Najwyższa Izba Kontroli zbadała powołanie i skutecz-ność funkcjonowania wspólnej struk-tury organizacyjnej, powstałej na po-trzeby zarządzania, wdrażania i kontroli programu, jak również realizację przez beneficjentów poszczególnych projek-tów pod względem legalności, rzetelno-ści i gospodarnorzetelno-ści.
Badaniami objęto okres 2007–2009, a więc pierwsze trzy lata działania programu. Polska i Słowacja
powoła-2 Zob. portal funduszy europejskich – programy europejskiej współpracy terytorialnej,
<http://www.ewt.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/Wspolpracatransgraniczna.aspx>.
3 Informacja o wynikach kontroli „Realizacja Programu Operacyjnego Współpracy Transgranicznej Rzecz-pospolita Polska – Republika Słowacka na lata 2007–2013”, Warszawa, grudzień 2010 r.,
<http://www.nik.gov.pl/kontrole/wyniki-kontroli-nik/kontrole,7233.html>.
Tabela 1. Wykaz programów współpracy transgranicznej w krajach grupy V 4+2 Program operacyjny Środki UE
(euro) Środki publiczne
krajowe (euro) Środki publiczne ogółem (euro)
Czechy – Polska 219 459 344 38 728 123 258 187 467
Polska – Słowacja 157 407 763 27 777 840 185 185 603
Słowacja – Czechy 92 740 141 16 365 908 109 106 049
Austria – Czechy 107 435 393 18 959 187 126 394 580
Węgry – Słowacja 176 496 479 31 146 437 207 642 916
Austria – Słowacja 59 906 355 13 531 788 73 438 143
Austria – Węgry 82 280 309 18 584 114 100 864 423
Słowenia – Austria 67 111 477 11 843 203 78 954 680
Słowenia – Węgry 29 279 283 6 613 874 35 893 157
Ogółem 992 116 544 183 550 474 1 175 667 018
Źródło: Materiały z konferencji.
Kontrole współpracy transgranicznej współpraca międzynarodowa
ły wspólną strukturę organizacyjną do zarządzania i wdrażania programu: pol-skiemu Ministerstwu Rozwoju Regio-nalnego powierzono zadania instytucji zarządzającej i instytucji certyfikującej, zaś do pełnienia funkcji instytucji audy-towej wyznaczono polskie Ministerstwo Finansów. Oba ministerstwa właściwie realizowały zadania, rzetelnie przygo-towały i w terminie przekazały Komi-sji Europejskiej wymagane dokumenty, takie jak „Ocena ex-ante”, „Opis syste-mu zarządzania i kontroli”, „Strategia komunikacji” oraz roczne sprawozdania z realizacji programu, które następnie zostały przez Komisję zaakceptowane.
Podczas kontroli ujawniono istotne opóźnienie w wykorzystaniu środków programu: do końca I kwartału 2010 r.
dokonano płatności na rzecz beneficjen-tów w wysokości 4,8 mln euro, czyli zaledwie 3% ogólnej kwoty. W ocenie NIK, tak niskie spożytkowanie pienię-dzy wynikało stąd, że Komisja Euro-pejska zatwierdziła program dopiero w grudniu 2007 r., co uniemożliwiało wykorzystanie środków przewidzianych na 2007 r. (22,3 mln euro) oraz powo-dowało, że w 2008 r. najwięcej czasu poświęcono na przygotowanie struktur organizacyjnych, zamiast na realizację projektów. Drugą przyczyną opóźnień było przeprowadzenie pierwszego nabo-ru wniosków o dofinansowanie dopiero w okresie sierpień – październik 2008 r.
oraz wybór tych wniosków przez Komi-tet Monitorujący dopiero w okresie od marca do maja 2009 r. Wpłynęło to na opóźnienie procesu wykorzystywania środków, bowiem dopiero później – to jest w połowie trzeciego roku
funkcjo-nowania programu – możliwe było za-wieranie umów z beneficjentami.
Kontrola NIK została zrealizowana przez Delegaturę w Rzeszowie, we współ-działaniu z jednostkami NOK Słowacji (delegaturami w Koszycach i Preszowie).
W sierpniu 2008 r. dyrektorzy delegatur uzgodnili wstępny zamiar jej przeprowa-dzenia. Najwyższa Izba Kontroli opraco-wała projekt programu kontroli, który został uzgodniony ze stroną słowacką.
Następnie oba NOK umieściły kontro-lę w swoich planach pracy. W pierwszej połowie 2010 r. odbyła się kontrola na miejscu. Na spotkaniu w marcu 2010 r.
strony podzieliły się wstępnymi ustale-niami, a we wrześniu przedyskutowano całość ustaleń oraz uzgodniono pod-stawowe tezy wspólnej informacji. Do podpisania tego dokumentu jednak nie doszło, bowiem stwierdzono, że wobec opóźnień w realizacji programu (a przez to niezrealizowania większości badanych projektów), ustalenia dotyczą przede wszystkim zarządzania programem, czyli głównie polskich instytucji. Postanowio-no o kontynuowaniu w latach 2012–2013 kontroli programu, co może stworzyć podstawę do wspólnej informacji.
W trakcie dyskusji przedstawiciele urzędu kontrolnego Czech zapropono-wali rozważenie możliwości współdzia-łania NOK w kontrolowaniu unijnych programów współpracy transgranicz-nej. Każdy program jest prowadzony w dwóch państwach, zaś w każdym projekcie – poza projektami infrastruk-turalnymi – musi być co najmniej dwóch partnerów z dwóch różnych państw członkowskich biorących udział w pro-gramie. Realizacji programu nie da się
współpraca międzynarodowax xJacek Mazur
w pełni ocenić prowadząc kontrolę tyl-ko w jednym państwie – współpraca dwóch NOK jest tu nie tylko pożądana, ale wręcz niezbędna. Celowe jest zatem prowadzenie kontroli wspólnych lub ko-ordynowanych w tym obszarze.
Wstępna koncepcja takiej kontroli może być następująca:
• celem kontroli byłaby ocena wyko-nywania programu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa krajowe-go i unijnekrajowe-go (cenna będzie zwłaszcza ocena „efektu transgranicznego”);
• kontrola byłaby prowadzona na pod-stawie tych samych kryteriów doboru próby (kontrola tych samych projektów po obu stronach granicy) i wspólnej li-sty pytań;
• każdy NOK sporządziłby własne sprawozdanie z kontroli, następnie po-wstałoby wspólne sprawozdanie.
Prezesi najwyższych organów kontroli V 4+2 zgodzili się, że NOK Czech za-inicjuje prace na rzecz przeprowadzenia w 2013 r. kontroli równoległej unijnych programów współpracy transgranicznej.
Inne tematy
Podczas dyskusji przed zebraniem Ko-mitetu Kontaktowego szefów NOK Unii Europejskiej (w Luksemburgu, 13 i 14 października 2011 r.) rozpa-trzono:
• informację NOK Czech o wprowadzo-nym w 2011 r. mechanizmie koordynacji polityki gospodarczej państw UE (tzw.
europejski okres oceny). Unijne zalecenia stanowią kryterium, na podstawie któ-rego NOK mogą oceniać projekty ustaw budżetowych (jeśli mają takie uprawnie-nia) oraz kontrolować działalność mini-sterstw odpowiedzialnych w swoich kra-jach za uwzględnienie owych zaleceń.
• informację NOK Węgier o pracach nad unijnym rozporządzeniem finanso-wym.
Następne zebranie prezesów NOK krajów grupy V 4+2 odbędzie się jesie-nią 2012 r. na Węgrzech.
dr JACEK MAZUR, radca prezesa NIK Kontrole współpracy transgranicznej współpraca międzynarodowa
1 Delegaci z Peru oraz Kolumbii nie byli obecni.
2 INTOSAI Development Initiative – IDI.