Opłata adiacencka z tytułu inwestycji infrastruktury technicznej

(1)

6

D Z I A Ł N A U K O W Y

OPŁATA ADIACENCKA Z TYTUŁU INWESTYCJI

INFRASTRUKTURY TECHNICZNEJ

(w świetle ostatnich zmian)

Dr h a b . IRENA CZAJA-HLINIAK

1. C harakter praw ny op ła t a d ia c e n c k ic h i ic h rodzaje O płaty ad ia c e n c k ie z p u n k tu w idzenia teoretycznego n a le żą do praw n o fin an so w ej in s ty tu c ji d o p ła t, stan o w iący ch obok p o d atk ó w i o p ła t d a n in y p u b lic z n e 1. O płaty a d ia c e n c kie u re g u lo w a n e są u s ta w ą z d n ia 21 s ie rp n ia 1997 r. o go sp o d a rc e n ie ru c h o m o śc ia m i2, k tó ra z a s tą p iła u sta w ę z d n ia 29 k w ietn ia 1985 r. o g o sp o d arce g ru n ta m i i w yw łaszczaniu n ie ru c h o m o ś c i3. M iała w ów czas m iejsce z a sa d n ic z a reform a, k tó ra polegała n a kom pleksow ym u ję c iu różnego ty p u o p łat w je d n y m akcie n o rm aty w n y m i objęcie ich w sp ó ln ą k a te gorią tzw. o p ła t a d ia c e n c k ic h 4. N astąp iło u jed n o licen ie sp o so b u o bciążeń bez w zględu n a m iejsce położenia w yko nyw an y ch u rz ą d z e ń , a w ięc je d n o lite z a sto so w a n ie o p łat ad ia c e n c k ic h n a te re n a c h m iejsk ich i w iejskich. U staw a u r e gulow ała dw ie k ateg o rie o p ła t a d iacen ck ich : o p ła tę z ty tu łu obow iązkow ego u d z ia łu w k o sz ta c h bud o w y u rz ą d z e ń k o m u n a ln y c h , en erg ety czn y ch i gazow ych o raz o p ła tę z ty tu łu w z ro stu w a rto śc i o trzy m an y ch w w y n ik u s c a la n ia i p o d zia łu d ziałek b u d o w la n y c h w s to s u n k u do w a rto śc i u p rz e d n io p o sia d a n y c h n ie ru ch o m o ści.

K olejna refo rm a w eszła w życie od p o c z ą tk u 1998 r. W tr a k cie obow iązyw ania u s ta w y z 1997 r. o g o sp o d a rc e n ie ru c h o m o ściam i zachodziły p ew n e zm ian y w raz z b a rd z o o b sz e rn ą now elizacją z 2 0 0 4 r.5 o raz o s ta tn ią z 2 0 0 7 r.e.

U staw a o g o sp o d arce n ie ru c h o m o śc ia m i re g u lu je n a d a l dwie k ateg o rie o p ła t ad ia c e n c k ic h . Pierw sza p o b ie ra n a je s t z ty tu łu u d z ia łu w k o sz ta c h budow y u rz ą d z e ń in f r a s tr u k tu ry te c h n ic z n e j. D ru g a dzieli się n a dwie podgrupy: o p ła tę z ty tu łu sc a la n ia i p o d ziału n ie ru c h o m o śc i o raz o p ła tę z ty tu łu sam ego tylko p o d ziału n ie ru c h o m o ś c i7. W re zu ltacie obecnie w y stę p u ją trzy rodzaje o p ła t a d iacen ck ich .

Z godnie z n o rm a ty w n ą definicją o p ła ty ad iacen ck iej (art. 4 p k t 11) j e s t to o p ła ta u s ta la n a w zw iązku ze w zro stem w a r to ści n ie ru c h o m o śc i spow odow anym b u d o w ą u rz ą d z e ń in f ra s tru k tu ry te ch n iczn ej z u d z ia łe m śro d k ó w S k a rb u P a ń stw a, je d n o s te k sa m o rz ą d u te ry to rialn eg o , środków p o ch o dzący ch z b u d ż e tu U nii E u ro p ejsk iej lu b ze źródeł za g ra n ic z n y ch niepodlegających zw rotow i albo o p ła ta u s ta lo n a w zw iązku ze sc a le n ie m i podziałem n ie ru ch o m o ści, a ta k że podziałem n ie ru c h o m o śc i“. O s ta tn ia now elizacja p rz e p isu sp ro w ad ziła się do ro zszerzen ia rodzajów źródeł fin a n so w an ia, k tó ry c h u d ział w a ru n k u je w y stąp ien ie opłaty, o ś r o d ki u n ijn e o raz in n e śro d k i zag ra n ic z n e o c h a ra k te rz e defi nityw nym .

W trad y cy jn y m ro z u m ie n iu za d o p ła tę u z n a ć należy obow iązkow y, je d n o s tr o n n ie o k reślo n y przez p a ń stw o lu b sa m o rz ą d te ry to ria ln y u d ział w k o sz ta c h tw o rzen ia u rz ą d z e ń p ań stw o w y ch b ą d ź sam orządow ych, p o b ie ra n y od p o d m io tów, k tó ry m p rzy p isu je się o siąg an ie szczególnych korzyści z tych u rz ą d z e ń , polegających n a zw ięk szen iu ich dochodów b ą d ź zw iększeniu w a rto śc i rynkow ej ich m ajątków . Im m

a-n e a-n ta-n ą cechę d o p ła t staa-n o w i pow iązaa-nie z w y stęp u jący m u p o d m io tu zobow iązanego p rzy sp o rzen iem m ajątkow ym . W zasad zie m a rów nież m iejsce u d ział śro d k ó w p u b liczn y ch w cześniej zaan g ażo w an y ch w d ziałaln o ść in w esty cy jn ą czy z a p la n o w a n y c h w przyszłości w w yniku ustaw ow ego zobo w ią z a n ia o rg a n u p ublicznego do w y k o n an ia o k reślo n y ch u rz ą d z e ń in f ra s tru k tu ra ln y c h . O sta tn io co raz częściej p rz e s ła n k ę p o b ie ra n ia d o p ła t sta n o w i fak t w y stą p ie n ia p rzy sp o rz e n ia m ajątkow ego u określo n ej kateg o rii podm iotów w w y n ik u sam ej czynność o rg a n u publicznego. C zynności te m ogą polegać n p . n a u c h w a le n iu p la n u zag o sp o d aro w an ia czy w y d an iu decyzji o s c a le n iu lu b podziale n ie ru ch o m o ści.

O p ła ta a d ia c e n c k a u s ta la n a w zw iązku ze w zro stem w a rto ści n ie ru c h o m o ś c i spow odow anym b u d o w ą u rz ą d z e ń in fra s tr u k tu r y należy do d o p ła t w ic h k lasycznym ujęciu. O p łata t a s p e łn ia bow iem p odstaw ow ą p rz e s ła n k ę d o p ła t w p o sta c i o d n o sz e n ia przez podm ioty zobow iązane „szczególnych ko

rzyści", polegających n a w zroście w a rto śc i n ie ru ch o m o ści,

czyli n a p rzy sp o rzen iu m ajątkow ym . M a rów nież m iejsce u d ział śro d k ó w p u b liczn y ch , krajow ych b ą d ź zag ran iczn y ch , w cześniej zaan g ażo w an y ch w d ziałaln o ść inw estycyjną.

N ależy w yraźnie po d k reślić, iż n a g ru n c ie n o rm aty w n y m n a o k reślen ie p raw n o fin an so w ej in s ty tu c ji d o p ła ty n ie z n a jd u je z a sto so w a n ia te rm in „dopłaty", ale najczęściej te rm in „opła

ty", ja k to m a m iejsce w p rz y p a d k u o p ła t a d iacen ck ich .

2. Zakres p o d m io to w y o p ła ty z t y t u łu in w e sty c ji in fra stru k tu r a ln y ch

W sp o m n ia n a k ateg o ria o p ła t a d ia c e n c k ic h p o b ie ra n a je s t z ty tu łu u d z ia łu w k o sz ta c h b u dow y u rz ą d z e ń in f r a s tr u k tu ry te c h n ic z n e j9. U staw a n ie w prow adza bliższej k o n k re ty z a cji z a k re s u podm iotow ego opłaty, z czego w ynika, że z a k re s te n obejm uje w szelkie k ateg o rie podm iotów , bez w zględu n a ich form ę p ra w n ą . O bejm uje o n w łaścicieli n ie ru c h o m o śc i o ra z użytkow ników w ieczystych n ie ru c h o m o ś c i g ru n to w y ch (art. 144). U staw a nie reg u lu je w p ro st z a s a d u s ta la n ia o p ła ty w p rz y p a d k u w spółw łasności. M ożna przyjąć, że obow ią zek ciąży n a k ażd y m w spółw łaścicielu, sto so w n ie do w ielko ści jego u d ziału . Z a k re se m podm iotow ym n ie są n a to m ia s t objęci p o siad acze sa m o istn i. W lite ra tu rz e w y stęp u je pogląd, że za w łaściciela m o ż n a je d n a k u z n a ć p o sia d a c z a sa m o is t nego, k tó ry n ab y ł praw o w łasn o ści w drodze zasied zen ia. N abycie bow iem w łasn o ści n a s tę p u je w ty m p rz y p a d k u z m o cy p raw a, a p o stan o w ien ie s ą d u stw ierd zające zasied zen ie m a c h a ra k te r d e k la ra to ry jn y 10.

J e ś li chodzi o użytkow ników w ieczystych, to obow iązek nie dotyczy w szy stk ich użytkow ników , ale je d y n ie tych, którzy n a po d staw ie o d rę b n y c h przep isó w nie m a ją obow iązku w n o sz e n ia o p ła t rocznych za u ży tk o w an ie w ieczyste lu b w nieśli - za zgodą w łaściw ego o rg a n u - je d n o razo w o o p ła ty roczne za cały o k re s u ży tk o w an ia w ieczystego (art. 144 u s t. 2).

(2)

c&sus

7

D Z I A Ł N

Należy zauw ażyć, że u d z ia łu in n y c h użytkow ników w ieczy s ty c h , czyli m a ją c y c h o b o w iązek w n o s z e n ia o p ła t ro c z n y c h , m o ż n a się d o p a try w a ć w m ożliw ości a k tu a liz a c ji w y so k o ści o p ła ty ro czn ej z ty t u łu u ż y tk o w a n ia w ieczystego, je ż e li w a r to ś ć n ie ru c h o m o ś c i u le g n ie z m ia n ie . W z a s a d z ie bow iem z a o d d a n ie n ie ru c h o m o ś c i w u ż y tk o w a n ie w ieczy ste p o b ie ra się p ie rw sz ą o p ła tę i o p ła ty ro c z n e (art. 71), k tó re w n o si się p rz e z cały o k re s u ż y tk o w a n ia w ieczystego. A rt. 77 p rzew i d u je m ożliw ość a k tu a liz a c ji11 w y so k o ści o p ła ty ro czn ej. P rz e s ła n k ę a k tu a liz a c ji s ta n o w i z m ia n a w a rto ś c i n ie r u c h o m o ści. P o n iew aż po w y k o n a n iu u rz ą d z e ń in f r a s tr u k tu r y te c h n ic z n e j w a rto ś ć n ie ru c h o m o ś c i b e z s p o rn ie w z ra s ta w s to p n iu zależn y m od liczby i ro d z a ju u rz ą d z e ń , w z ro st te n s ta n o w i u z a s a d n ie n ie d la odpo w ied n ieg o w z ro s tu w y so k o śc i o p ła t ro czn y ch . Z godnie z a rt. 77 u s t . 4 n a p o c z e t ró żn icy m iędzy o p ła ta m i (d o ty ch czaso w ą a z a k tu a liz o w a n ą ) z alicza się w a rto ś ć n a k ła d ó w p o n ie sio n y c h przez u ż y tk o w n ik a w ieczystego n ie ru c h o m o ś c i n a b u d o w ę p o szczeg ó ln y ch u rz ą d z e ń in f r a s t r u k t u r y te c h n ic z n e j po d n iu d o k o n a n ia o s ta tn ie j a k tu a liz a c ji. N ow elizacja z 2 0 0 7 r., w d o d a n y m u s t. 5 w a rt. 77, p rz e w id z ia ła za lic z a n ie n a k ła d ó w ró w n ież w p rz y p a d k u , gdy n ie z o sta ły o n e u w zg lęd n io n e w p o p rz e d n io d o k o n y w a n y c h a k tu a liz a c ja c h . Z aliczen ie p o n ie sio n y c h n a k ła d ó w m a c h a r a k t e r o b lig ato ry jn y . M ożna przy jąć, że ró ż n ic a m iędzy w yższą z a k tu a liz o w a n ą o p ła tą a d o ty c h c z a so w ą o p ła tą s ta n o w i o d p o w ie d n ik o p ła ty a d ia c e n c k ie j w s y tu a c ji, gdy p rz e s ła n k ę a k tu a liz a c ji o p ła t sta n o w i w y b u d o w a n ie u rz ą d z e ń in f r a s t r u k t u r y te c h n ic z n e j, sk o ro m ożli w o ść a k tu a liz a c ji o p ła t ro c z n y c h s ta n o w i przy czy n ę zw ol n ie n ia p o d m iotow ego u ży tk o w n ik ó w w ieczy sty ch u is z c z a ją c y ch te o p ła ty od o b o w iązk u u is z c z a n ia o p ła t a d ia c e n c k ic h z ty t u łu b u d o w y u rz ą d z e ń in f r a s t r u k t u r y te c h n ic z n e j.

P rzyjm ując, że o p ła ta ro c z n a z a uży tk o w an ie w ieczyste o b ciąża kolejnych nabyw ców tego p ra w a 12, w p rz y p a d k u p o d w yższonych o p ła t w y stęp o w ałab y w yjątkow o sy tu a c ja p o śred n ieg o o b ciążen ia z ty tu łu b u dow y u rz ą d z e ń n a stę p c ó w p raw nych.

N ależy przyjąć, że obow iązek u is z c z a n ia o p ła t a d ia c e n c k ic h ciąży n a p o d m io tac h , k tó re s ą w łaścicielam i lu b u ży tk o w n i k am i n ie ru c h o m o ś c i w m o m en cie stw o rzen ia w a ru n k ó w do k o rz y s ta n ia z w ybudow anej drogi albo stw o rz e n ia w aru n k ó w do p o d łą c z e n ia n ie ru c h o m o ś c i do poszczególnych u rz ą d z e ń in f ra s tru k tu ry te ch n iczn ej. W ty m bow iem m om encie, tj. p o w s ta n ia sam ej m ożliw ości k o rz y s ta n ia z u rz ą d z e ń , n a s t ę p u je faktyczny w z ro st w a rto śc i n ie ru c h o m o śc i, czyli sp ełn ien ie k ry te riu m opłaty, b ez w zględu n a to, czy n ie ru c h o m o ść pozo s ta n ie n a d a l w e w łasn o ści (użytkow aniu) dotychczasow ego w łaściciela (użytkow nika), czy te ż trafi do o b ro tu praw nego. Z ag ad n ien ie to j e s t je d n a k ż e je d n y m z najb ard ziej k o n tro w e r sy jn y ch ta k w lite ra tu rz e , ja k i w orzecznictw ie. W p rz y p a d k u o b ro tu praw n eg o p o w stałe zw iększenie w a rto śc i znajdzie w yraz w odpow iednio wyższej cenie rynkow ej możliwej do u zy s k a n ia przez zbyw cę. D latego obow iązkiem u is z c z a n ia o p ła ty n ie s ą objęci p óźniejsi n abyw cy n ie ru c h o m o śc i, n a w e t w p rz y p a d k u w y rażen ia zgody13. W św ietle sta n o w is k a NSA w łaściciel n ie ru c h o m o śc i, k tó ry n ab y ł jej w ła sn o ść n a p o d staw ie um ow y sp rzed aży zaw artej po w y b u d o w an iu u rz ą d z e n ia in f ra s tru k tu ry te ch n iczn ej, n ie j e s t obow iązany do u is z czen ia o p ła ty ad iacen ck iej z ty tu łu w z ro stu w a rto śc i n ie r u ch o m o ści w zw iązku z w y b u d o w an iem tego u rz ą d z e n ia 14. M ożna s p o tk a ć ró w n ież pogląd o d m ienny, że obow iązek u is z c zen ia o p ła ty o b ciąża nabyw cę n ie ru c h o m o ś c i15.

Is to ta z a g a d n ie n ia sp ro w a d z a się do rozbieżności w czasie m o m e n tu sp e łn ie n ia p rz e s ła n e k o b ciążen ia o p ła tą i m o m e n t u w y d a n ia i u p ra w o m o c n ie n ia się decyzji u sta la ją c e j opłatę. W ok resie ty m m oże bow iem n a s tą p ić z m ia n a w łaściciela (użytkow nika) n ie ru c h o m o śc i. W praw dzie w z ro st w a rto śc i

A U K O W Y

n ie ru c h o m o śc i m a c h a r a k te r stały , je d n a k ż e w y m ie rn a korzyść u zy sk iw a n a j e s t w m o m en cie p o w sta n ia m ożliw ości k o rz y s ta n ia z w y b u d o w an y ch u rz ą d z e ń . T ru d n o w obec tego zgodzić się z poglądem , że obow iązek te n spoczyw a n a każ- d o czesn y m w łaścicielu lu b u ży tk o w n ik u n ie ru c h o m o ś c i16, czyli podm iocie b ę d ą c y m w łaścicielem w chw ili w y d a n ia d e cyzji a d m in is tra c y jn e j17. W ydaje się, iż rów nież w p rz y p a d k u zbycia n ie ru c h o m o śc i po u s ta le n iu opłaty, lecz p rzed jej u is z czeniem , obow iązek o b ciąża n a d a l zbyw cę n ie ru ch o m o ści, n a k tórego zo stał d o k o n a n y w y m ia r opłaty, choć w lite ra tu rz e sp o ty k a się pogląd o d m ien n y 18.

Należy p o dkreślić, iż p o d m ioty o d n o szące „ szczególne k o rz y 

ś c i” (w łaściciele n ie ru ch o m o ści) z ty tu łu w z ro stu w a rto śc i n ie 

ru c h o m o śc i m ogą n ie odnosić w ogóle „ zw y k ły c h korzyści" w p o sta c i pop raw y w a ru n k ó w bytow ych, jeżeli n ie zam iesz k u ją w b u d y n k a c h stan o w ią c y c h ich w łasn o ść. C h a ra k te r o p ła ty o raz k ry te ria jej u s ta la n ia pow odują, że n ie zależy o n a a n i od fa k tu s k o rz y sta n ia przez w łaściciela z m ożliw ości p o d łą c z e n ia n ie ru c h o m o ś c i do o d pow iednich u rz ą d z e ń 19, a n i fa k tu b ezp o śred n ieg o k o rz y s ta n ia z ty c h u rz ą d z e ń przez po d m io ty zobow iązane20.

W o g raniczonym zak resie ry s u je się b r a k rów ności p odm io towej. W ynika o n z u s ta la n ia w ysokości sta w e k o p ła ty przez ra d y gm in, k tó re w obec tego m ogą być ró żn e w poszczegól n y ch g m in ach . J e s t rów nież w ynikiem fak u ltaty w n eg o c h a r a k te r u opłaty w z a k re s ie jej u s ta la n ia przez o rg an y w yko naw cze gm iny. N a to m ia st u s ta w a n ie zaw iera u p o w ażn ien ia d la ra d gm in do u c h w a la n ia zw olnień i u lg a n i n ie przyznaje k o m p e ten cji o rg a n o m w ykonaw czym do ich sto so w a n ia.

3. Zakres p r z e d m io to w y opłat

Z a k re s te n sta n o w i osiągnięcie „ szczególnych korzyści", lu b w n ie k tó ry c h p rz y p a d k a c h s a m ą m ożliw ość ic h o siągnięcia, w p o sta c i w z ro stu w a rto śc i n ie ru c h o m o ś c i spow odow anego w y b u d o w an iem u rz ą d z e ń in f ra s tru k tu ry te ch n iczn ej.

U działy w k o sz ta c h b u dow y u rz ą d z e ń in f ra s tru k tu ry te c h nicznej, zgodnie z a rt. 143 u s t. 1, dotyczą w szy stk ich n ie r u ch o m o ści bez w zględu n a ic h rodzaj i położenie, z w yłącze n ie m n ie ru c h o m o śc i przezn acz o n y ch w p la n ie m iejscow ym n a cele ro ln e i leśn e, przy czym przez p la n m iejscow y rozum ie się (art. 4) m iejscow y p la n zag o sp o d a ro w a n ia p rz e s trz e n n e go, p rzew idziany w p rz e p isa c h o p la n o w a n iu i z a g o sp o d a ro w a n iu p rz e strz e n n y m 21. W p rz y p a d k u b r a k u p la n u m iejsco w ego rów nież w yłącza się n ie ru c h o m o śc i w ykorzystyw ane n a cele ro ln e i le śn e 22.

S p ełn io n y n a to m ia s t m u s i być w ym óg, ażeby u rz ą d z e n ia zo sta ły w y b u d o w an e z u d z ia łe m śro d k ó w S k a rb u P a ń s tw a lu b je d n o s tk i s a m o rz ą d u te ry to rialn eg o , a po now elizacji rów nież ze śro d k ó w p o ch o d zący ch z b u d ż e tu U nii E u ro p ejsk iej lu b ze śro d k ó w z ag ran iczn y ch n ie p o d leg ający ch zw rotow i.

U sta w a w części dotyczącej udziałów w k o sz ta c h budow y u rz ą d z e ń in f ra s tru k tu ry te ch n iczn ej o p eru je pojęciem „nieru

ch o m o ści” bez bliższego o k reślen ia. M ożna przyjąć, że pojęcie

o b ejm u je zarów no n ie ru c h o m o ś c i g ru n to w e, j a k i b u d y n k i. W a rt. 4 u s ta w y zdefiniow ane zo stało je d y n ie pojęcie „nieru

chom ości gruntow ej", przez k tó rą należy ro zu m ieć g r u n t w raz

z częściam i składow ym i, z w yłączeniem b u d y n k ó w i lokali, jeżeli sta n o w ią o d rę b n y p rzed m io t w łasn o ści.

U staw a definiuje bu d o w ę u rz ą d z e ń in f ra s tru k tu ry te c h nicznej ja k o b u d o w ę drogi23 o raz w y b u d o w an ie pod ziem ią, n a ziem i albo n a d ziem ią przew odów lu b u rz ą d z e ń w odocią gow ych, k an alizacy jn y ch , ciepłow niczych, elektrycznych, g a zow ych i te le k o m u n ik a c y jn y c h (art. 143 u s t. 2) 2 4. N o rm a ty w n a definicja m a c h a r a k te r w yczerpujący, czyli w y b u d o w a nie ja k ic h k o lw ie k in n y c h u rz ą d z e ń n ie s tw a rz a p o d sta w do u s ta la n ia opłaty.

(3)

8 ©&S4JS

U staw a nie reg u lu je sy tu a c ji p o d łą czen ia do istn iejący ch u rz ą d z e ń , n p . w p rz y p a d k u w y b u d o w an ia now ego czy dodatkow ego b u d y n k u . W ydaw ałoby się u z a s a d n io n e p o b ie ra n ie o p ła t rów nież w ty m p rz y p a d k u 25. O becnie obow iązek p o n o sz e n ia o p ła t połączony zo stał je d n a k w yłącznie z fak tem w y b u d o w an ia u rz ą d z e ń stw arzający m m ożliw ość p o d łą czen ia do n ic h n ie ru ch o m o ści. I je d y n ie w ty m m o m en cie ra d a gm i n y m a obow iązek u s ta le n ia staw ek , a o rg an w ykonaw czy m oż liwość w y m ia ru opłaty. P odobne sta n o w isk o zajął NSA, w y ra ż a ją c pogląd, że n ie m a p rzepisów u staw o w y ch , k tó re by u p o w ażn iały gm inę do w p ro w ad zen ia - w drodze reg u lacji p raw n y ch p ow szechnie obow iązu jący ch 26 - o p ła t za p o d łą cze nie do istn iejącej gm innej sieci w odociągow o-kanalizacyjnej27. P rzesłan k ę sto so w a n ia o p ła t stan o w i w zro st w a rto śc i n ie r u ch o m o ści spow odow any stw o rzen iem w a ru n k ó w do p odłącze n ia n ie ru c h o m o śc i do poszczególnych u rz ą d z e ń in f ra s tru k tu r y te ch n iczn ej alb o stw o rzen iem w a ru n k ó w do k o rz y s ta n ia z w ybudow anej drogi (art. 145 u s t. 1). T a k w ięc n ie je s t w y s ta rc z a ją c e sa m o w y b u d o w an ie u rz ą d z e ń in f r a s tr u k tu r a l n y c h przy u d ziale śro d k ó w p u b liczn y ch . M usi ono spow odo w ać niew ątpliw y w zro st w a rto śc i k o n k re tn y c h n ie ru c h o m o ści. Nie odgryw a n a to m ia s t roli, czy faktycznie w łaściciel d o k o n a p o d łą czen ia n ie ru c h o m o ś c i do w y konanego u rz ą d z e n ia 28. S am o stw orzenie takiej m ożliw ości, czyli n p . w y b u d o w an ie publicznej sieci w odociągow ej lu b k analizacyjnej, p rze s ą d z a o p o w sta n iu obow iązku u isz c z e n ia op ła ty 29. U staw a nie precyzuje d o k ła d n ie rodzajów u rz ą d z e ń poszczególnych k a tegorii. Nie p rzew iduje rów nież w y d an ia w tej m ierze p rzep i sów w ykonaw czych. S tą d w p ra k ty c e p o w sta ją liczne w ą tp li w ości, co z n a jd u je w yraz m .in . w orzecznictw ie30, a zajm ow a n e sta n o w is k a s ą niejednolite. W sp o m n ian e w ątpliw ości d o tyczyły często n iezbędnego z a k re s u i rodzajów w y k o n an y ch u rz ą d z e ń kan alizacy jn y ch , k tó re pow odow ały p o w sta n ie o bo w iązk u w z a k re sie opłaty. Z ag ad n ien ie j e s t o tyle isto tn e , iż chodzi o p ro b lem m ożliw ości w y stęp o w an ia sy tu a c ji, w której p o d m io t byłby podw ójnie obciążony albo u n ik a ł o bciążenia.

Nowela z 2 0 0 7 r. d o d a ła p rz e p is a rt. 148b dotyczący sp o so b u u s ta le n ia , iż zo stały stw orzone w a ru n k i do p o d łą czen ia n ie ru c h o m o śc i do u rz ą d z e ń in f ra s tru k tu ry te ch n iczn ej albo w a ru n k i do k o rz y s ta n ia z w ybudow anej drogi w p o sta c i o k re ślen ia, że n a s tę p u je to n a p o d staw ie o d rę b n y c h przepisów 31. M uszą to być „ w arunki w y sta rc za ją c e d o u sta la n ia opłaty". W ym ogu tego a rt. 148b n ie fo rm u łu je w p ro st. U st. 2 n a k ła d a je d n a k n a w łaściw e p o d m ioty obow iązek u d z ie la n ia info rm acji w sp ra w a c h u s ta le n ia stw o rz e n ia o d n o śn y c h w a ru n k ó w w y starczający ch do u s ta le n ia opłaty. In form acje pow inny być u d z ie la n e w łaściw ym o rg an o m gm iny, rzeczo znaw com m ajątk o w y m sp o rząd zający m opinie o w a rto śc i n ie ru ch o m o ści, a ta k ż e oso b o m zobow iązanym do w n ie sie n ia o p ła ty ad iacen ck iej.

4 . P od staw a w ym iaru opłat

F ak ty c zn e k o szty bud o w y u rz ą d z e ń n ie m a ją b e z p o śre d n ie go w pływ u n a w ysokość o p łat, po n iew aż p o d sta w ę obliczenia o p ła t stan o w i kw ota w y ra ż a ją c a w ielkość w z ro stu w a rto śc i n ie ru c h o m o ś c i spow odow anego b u d o w ą u rz ą d z e ń (art. 146 u s t. 1). W zrost w a rto śc i u s t a la się w w ysokości różnicy m ię dzy w a rto ś c ią n ie ru c h o m o śc i po w y b u d o w an iu u rz ą d z e ń a w a rto śc ią , ja k ą n ie ru c h o m o ś ć m ia ła p rzed ich w y b u d o w a niem . O bie w a rto śc i n ie ru c h o m o ś c i o k re ś la się w ed łu g s t a n u n ie ru c h o m o śc i32 p rzed w y b u d o w an iem u rz ą d z e ń in f r a s tr u k tu r y te ch n iczn ej i s t a n u po ich w y b u d o w an iu o raz w ed łu g c e n n a d zień w y d a n ia decyzji o u s ta le n iu o p ła ty (ust. 3)33. F ak ty c z n e ko szty m a ją w ięc w pływ p o śre d n i, d e te rm in u ją c w zro st w a rto śc i n ie ru c h o m o śc i. P osługiw anie się c e n am i z d n ia w y d a n ia decyzji, a nie z d n ia p o w sta n ia obow iązku u is zczen ia

o p ła ty b u d z i w ątpliw ości. W p ra k ty c e cen y m ogą bow iem n a w e t z n aczn ie w zro sn ąć w o k resie pom iędzy stw orzeniem w a ru n k ó w do p o d łą czen ia n ie ru c h o m o ś c i a d n ie m w y d an ia decyzji.

N owela w d o d an y m u s t. l a a rt. 146 zaw arła p o stan o w ien ie, iż u s ta le n ie o p ła ty ad iacen ck iej n a s tę p u je po u z y s k a n iu opi n ii rzeczoznaw cy m ajątkow ego, ok reślającej w a rto ść n ie r u ch o m o ści34, Na m a rg in esie w a rto w sp o m n ieć, iż je s t to p o w ró t do reg u lacji w w ersji pierw otnej u staw y , zgodnie z k tó r ą obie w arto ści n ie ru c h o m o ś c i o k reślali rzeczoznaw cy m a ją tk o w i.

U staw a przew id u je sp o só b o k re ś la n ia w a rto śc i w dro d ze w y cen y n ie ru c h o m o śc i, przez k tó rą rozu m ie p o stęp o w an ie, w w y n ik u którego d o k o n u je się o k re ś le n ia w a rto śc i n ie ru c h o m ości (art. 4 p k t 6), ja k o p rz e d m io tu p ra w a w ła sn o śc i i in n y c h p raw do n ie ru c h o m o ś c i (pkt 6a). W yceny n ie ru c h o m o ści d o k o n u ją rzeczoznaw cy m a jątk o w i35. R zeczoznaw ca m a ją tk o w y sp o rz ą d z a n a p iśm ie opinię o w a rto śc i n ie ru c h o m o ści w form ie o p e ra tu szacu n k o w eg o (156 u s t. 1). U staw a p o s łu g u je się rów nież pojęciem „ sza co w a n ia nieruchom ości", przez k tó re ro zu m ie się czy n n o ści zw iązane z o k re śla n ie m w a rto śc i n ie ru c h o m o śc i36. W p o stę p o w a n iu dotyczącym w y cen y n ie ru c h o m o śc i d o k o n u je się o k re śle n ia w a rto śc i ry n k o wej lu b odtw orzeniow ej (art. 150)37. S p osób o k re ś la n ia w a r to śc i n ie ru c h o m o ś c i s to su je się je d n o lic ie do w szy stk ich n ie ru ch o m o ści, bez w zględu n a ich rodzaj, położenie i p rz e z n a czenie w p la n ie m iejscow ym , a ta k ż e bez w zględu n a p o dm iot w ła sn o śc i38. W artość ry n k o w ą o k re ś la się d la n ie ru ch o m o ści, k tó re s ą lu b m ogą być p rzed m io tem o b ro tu 39. N a to m ia st w a r to ść odtw orzeniow ą o k re ś la się d la n ie ru ch o m o ści, k tó re ze w zględu n a o b ecn e u ży tk o w an ie lu b przezn acz en ie nie m ogą być p rzed m io tem o b ro tu rynkow ego. P rak ty czn ie p o d staw ę w y m ia ru o p ła ty sta n o w i w z a sad zie ró żn ica w a rto śc i ry n k o w ych n ie ru c h o m o ś c i p rzed i po w y b u d o w an iu u rząd zeń .

N owela z 2 0 0 7 r. p rzew idziała p o m n iejszan ie różnicy o bu w a rto śc i n ie ru ch o m o ści, stan o w ią c y c h p o d staw ę w ym iaru opłaty, o w arto ść n a k ła d ó w p o n ie sio n y ch przez w łaściciela lu b u ży tk o w n ik a w ieczystego n a rzecz b u d o w y poszczegól n y c h u rz ą d z e ń in f ra s tru k tu ry te ch n iczn ej (art. 148 u s t. 4). S tan o w i to is to tn ą zm ian ę, p oniew aż d o ty c h czas w a rto ść św iad czeń w n iesio n y ch przez w łaściciela lu b u żytkow nika, w gotów ce lu b w n a tu rz e , n a rzecz bud o w y poszczególnych u rz ą d z e ń in f ra s tru k tu ry te ch n iczn ej z a liczan a b y ła n a p oczet o p ła ty ad ia c e n c k ie j40.

5. S taw k i opłat

S ta w k a o p ła ty ad iacen ck iej m a c h a r a k te r stałej staw k i procentow ej. U staw a o k re ś la je d y n ie g ó rn ą g ran icę staw k i w w ysokości 50% różnicy w a rto śc i n ie ru ch o m o ści. W ysokość k o n k re tn e j sta w k i o p ła ty u s ta la r a d a gm iny w dro d ze u c h w a ły. S fo rm u ło w an ie „ u s ta la ” w a rt. 146 u s t. 2 w sk azu je n a o b ligatoryjny c h a r a k te r o k re ś la n ia staw k i przez ra d ę gm iny. W p ra k ty c e nie j e s t to je d n a k o d b ie ra n e je d n o z n a c z n ie . U st. 1 a rt. 146 zaw iera bow iem sfo rm u ło w an ie, że „ustalanie i w y 

s o k o ś ć ” o p ła ty adiacen ck iej zależą od w z ro stu w a rto śc i n ie 

ru ch o m o ści, co m oże sugerow ać, iż n p . przy niew ielkim w zro ście n ie m a obow iązku jej u s ta la n ia 41. S fo rm u ło w an ie to o d n o si się je d n a k do w y m ia ru opłaty, k tó ry m a c h a r a k te r fa k u lta ty w n y (art. 145). W ątpliw ości m ogą być pow odow ane tym , że u sta w o d a w c a używ a je d n ak o w eg o p o jęcia „ustalanie" ra z d la u c h w a le n ia staw ek , a ra z d la d o k o n a n ia w ym iaru. W p ra k ty c e gm iny sto ją często n a sta n o w isk u fa k u lta ty w n e go c h a r a k te r u u s ta la n ia o p ła ty i n ie u c h w a la ją staw k i o p ła ty. U sta w a n ie re g u lu je sk u tk ó w sy tu a c ji n ie u c h w a le n ia przez ra d ę staw k i b ą d ź u c h w a le n ia staw k i w w ysokości 0%. NSA s ta n ą ł n a sta n o w isk u , że „gminy m a ją o b o w ią ze k u sta len ia

(4)

€ASUS

9

s ta w k i procentow ej o płaty adiacenckiej, n a to m ia st dopiero je j w y m ia r w sp ra w ie in d y w id u a ln e j zo sta ł p o zo sta w io n y u z n a  n iu organu ad m inistracyjnego" o raz że „ustalenie s ta w k i opła ty w w y so k o śc i 0% sta n o w i rezygnację z e źró d ła dochodów g m in y określonego w u s ta w ie i j e s t z a te m obejściem p rze p i s ó w k o n sty tu c y jn y c h i u s ta w y o g ospodarce nieruchom ościa mi"42. NSA zajął rów nież stan o w isk o , że „norm a u sta la ją ca d la nieokreślonej liczby m ie sz k a ń c ó w g m in y w y s o k o ś ć s ta w k i procentow ej opłaty adia cen ckiej m a ch a ra kter g en era ln y i a b s  tra kcyjn y, a w ięc j e s t norm ą p o w sze c h n ie obow iązującą, s t a  n o w i p o d s ta w ę d o u sta le n ia o b o w ią zk ó w o b yw a te li w d ro d ze d e cyzji adm inistracyjnej"*3.

N ow elizacja z 2 0 0 7 r. w ypełniła lu k ę p ra w n ą , k tó r a z n a jd o w ała w yraz w p ra k ty c e i orzecznictw ie. Z godnie ze znow elizo w an y m b rzm ien iem a rt. 145 u s t. 2 w ydanie decyzji o u s ta le n iu o p ła ty adiacen ck iej m oże n a s tą p ić we w sp o m n ia n y m te r m in ie do 3 la t od d n ia stw o rz e n ia w a ru n k ó w do p o d łą czen ia n ie ru c h o m o śc i do poszczególnych u rz ą d z e ń in f ra s tru k tu ry te ch n iczn ej albo od d n ia stw o rzen ia w a ru n k ó w do k o rz y s ta n ia z w ybudow anej drogi, jeżeli w d n iu stw o rzen ia ty c h w a ru n k ó w obow iązyw ała u c h w a ła ra d y gm iny u s ta la ją c a w ysokość sta w k i procentow ej. Czyli o rg a n w ykonaw czy nie m oże w ydać decyzji ad m in istra c y jn e j w sp raw ie o p ła t ad iacen ck ich , jeżeli n ie z o sta ła w cześniej p o d ję ta u c h w a ła ra d y gm iny w przedm iocie w ysokości staw k i procentow ej opłaty adiacenckiej'14. J e s t to oczyw iste, sk o ro u c h w a ła ra d y gm iny sta n o w i m a te ria ln o p ra w n ą p o d staw ę do w y d a n ia decyzji przez jej o rg a n w ykonaw czy.

R ady g m in n ie m ogą, w ra m a c h k o m p e ten cji u c h w ało d aw czych, u ch w a la ć sta w e k zróżnicow anych podm iotow o lu b przedm iotow o. Z a b ra k ie m takiej m ożliw ości przem aw iają dw a a rg u m e n ty : b r a k w yraźnego odpow iedniego ustaw ow ego u p o w a ż n ie n ia o raz u żyte w a rt. 146 u s t. 2 o k reślen ie staw k i procentow ej o p ła ty w liczbie pojedynczej45.

6. W ym iar op ła ty

W ym iar o p ła ty należy do k o m p e ten cji odpow iednio w ójta, b u rm is trz a lu b p re z y d e n ta m ia s ta , k tó ry „m oże” w dro d ze d e  cyzji u s ta lić o płatę. S tą d w y m ia r o p ła ty m a c h a ra k te r fa k u l tatyw ny. O rg an w ykonaw czy m oże u sta lić o p ła tę „ k a żd o r a zo 

w o " po stw o rzen iu w a ru n k ó w do p o d łą czen ia n ie ru c h o m o śc i

do poszczególnych u rz ą d z e ń in f ra s tru k tu ry te ch n iczn ej albo po stw o rzen iu w a ru n k ó w do k o rz y s ta n ia z w ybudow anej d ro gi. O p ła ta m a w obec tego c h a r a k te r je d n o k ro tn y w o d n ie sie n iu do u rz ą d z e n ia drogi lu b w y b u d o w an ia k o n k re tn e g o u r z ą d zenia. Może je d n a k w ystępow ać w ielokrotnie, b io rąc pod uw agę bu d o w ę kolejnej drogi lu b w ybu d o w an ie in n y c h u r z ą d zeń (art, 145 u s t. 1). W św ietle orzecznictw a za u rz ą d z e n ie drogi uw ażać należy bu d o w ę now ej drogi, k tó ra m u s i być w y b u d o w a n a w całości; czyli o p ła ty nie m ogą być w ym ierzane k ilk a k ro tn ie po w y b u d o w an iu poszczególnych części s k ła d o w ych drogi, j a k je z d n ie czy ch o d n ik i46. O p ła ta m a c h a ra k te r obligatoryjny (art. 144) w o d n ie sie n iu do zobow iązanych p o d m iotów , oczyw iście pod w a ru n k ie m u s ta le n ia jej przez o rg an w ykonaw czy.

U staw a przew id u je p rzed aw n ien ie w y m ia ru opłaty, czyli m ożliw ości w y d a n ia decyzji o u s ta le n iu o p ła ty (art. 145 u s t. 2). J a k ju ż w sp o m n ian o , o k re s p rz e d a w n ie n ia w ynosi 3 la ta od d n ia stw o rz e n ia w a ru n k ó w do p o d łą czen ia n ie ru c h o m o śc i do u rz ą d z e ń in f ra s tru k tu ry albo po stw o rzen iu w a ru n k ó w do k o rz y s ta n ia z w ybudow anej drogi47. D zień rozpoczęcia biegu p rz e d a w n ie n ia w p o sta c i stw o rzen ia w a ru n k ó w do p o d łą czen ia n ie ru c h o m o śc i n ie je s t precyzyjny, co z n a jd u je w yraz m .in . w orzecznictw ie NSA48. W p rz y p a d k u w y konyw ania w iększej ilości u rz ą d z e ń in f ra s tru k tu ra ln y c h , o d d aw an y ch w różnym czasie, te rm in p rz ed aw n ien ia pow inien być u s t a

la n y oddzielnie d la poszczególnych u rz ą d z e ń 48. S k o ro u s t a w odaw ca w a rt. 145 u s t. 2 użył sfo rm u ło w a n ia „od d n ia s tw o 

rze n ia w a ru n kó w ", a w u s t. 1 przew idział m ożliw ość u s ta le 

n ia o p ła ty „po stw o r ze n iu w a r u n k ó w ", to j e s t oczyw iste, że s t a n te n m u s i być b e z sp o rn ie u d o k u m e n to w a n y , czyli m u s i z a istn ie ć fa k ty czn a m ożliw ość p rzy łączen ia n ie ru c h o m o śc i do w y konanego u rz ą d z e n ia . Z godnie z p oglądem NSA nie m iało rów nież zn aczen ia, czy s t a n faktyczny u z a s a d n ia ją c y w ym iar o p ła ty p o w stał przed d a tą w ejścia w życie a k tu a ln e j u s ta w y czy po n iej50. Istn ie ją ta k ż e k o n tro w ersje co do z a k o ń c z e n ia biegu p rzed aw n ien ia. L iteralne b rzm ien ie p rz e p i s u w sk a z u je je d n a k , iż w te rm in ie 3 -le tn im p o w in n a zo stać w y d a n a decyzja o sta te c z n a , co znalazło w yraz w o rzecznic tw ie51, ch o ciaż m o ż n a s p o tk a ć pogląd odm ienny52.

7. Pobór op ła ty

O bow iązek w n o szen ia opłaty p o w staje po upływ ie 14 d n i od d n ia , w k tó iy m decyzja o u s ta le n iu o p ła ty s ta ła się o sta te c z n a . W p rz y p a d k u ro złożenia op ła ty n a ra ty obow iązek te n d o tyczy w p ła c e n ia pierw szej ra ty (art. 148 u s t. 1). S fo rm u ło w an ie a rt. 148 u s t. 1 n ie je s t precyzyjne. Z d an ie pierw sze su g e ru je , że chodzi o p o w stan ie „ obow iązku w n o sze n ia op ła 

ty" w ro z u m ie n iu p o w sta n ia „ zobow iązania z ty tu łu opłaty".

Z d an ie d ru g ie m oże su g ero w ać n a to m ia s t, iż chodzi o „obo

w ią z e k w płacenia" pierw szej ra ty w ro z u m ie n iu te rm in u „uiszczenia opłaty". T erm in p o w sta n ia obow iązku (zobowią

zania) o k reślo n y z o sta ł o d m ien n ie n iż w k. p. a. (pow stanie obow iązku w dacie, w której decyzja s ta je się o sta te c z n a )53 i O rd y n acji podatkow ej (z d n ie m d o ręczen ia decyzji u s t a la ją c e j54), co odgryw a rolę n p . w p rz y p a d k u u s ta la n ia zwłoki.

B ra k w obec tego u ś c iś le n ia w przepisie, czy chodzi o m o m e n t p o w sta n ia obow iązku (zobow iązania) do zap łaty , czy o te r m in p ła tn o śc i. M ożna w nioskow ać, iż chodzi w tym p rz y p a d k u o te rm in p o w sta n ia zo b o w iązan ia do u isz c z e n ia opłaty55. W p rz y p a d k u zwłoki lu b o p ó źn ien ia w zap łacie o p ła ty s to su je się obecnie (art. 148 u s t. 2) odpow iednio p rzep isy K o deksu cywilnego. Nie w y k lu cza to m ożliw ości sto so w a n ia do o p ła t O rdynacji po d atk o w ej56 w za k re sie n ie u re g u lo w a n y m w p rz e p isa c h szczególnych u sta w y , choć zag ad n ien ie je s t k o n tro w ersy jn e. O dw ołanie się w p rz y p a d k u zwłoki lu b op ó źn ien ia (ale za ra z e m tylko w ty m p rzy p ad k u ) do K odeksu cyw ilnego stan o w i sp e c ja ln ą regulację. T eza o sto so w a n iu O rd y n acji podatkow ej z n a la z ła w yraz rów nież w orzecz nictw ie.

P rzepisy przew id u ją in s ty tu c ję w aloryzacji o p ła ty a d ia c e n c kiej. D okonuje się jej z a o k re s od pierw szego d n ia m ie sią c a n a stę p u ją c e g o po m iesiącu , w k tó ry m z o sta ła w y d a n a d ecy zja, do pierw szego d n ia m iesiąca, w k tó ry m p o w stał obow ią zek zapłaty. W aloryzacji o p ła ty d o k o n u je się - analogicznie j a k i in n y c h kw ot n ale ż n y c h z ty tu łó w o k reślo n y ch w u sta w ie - przy z a sto so w a n iu w sk aźn ik ó w z m ia n c e n n ie ru c h o m o śc i og ła szan y ch przez P rezesa Głów nego U rzęd u S taty sty czn eg o w drodze obw ieszczeń w M onitorze P olskim (art. 5). W alory zacja j e s t s k u tk ie m m ożliw ości w y stą p ie n ia dłuższego c z a su pom iędzy d a tą w y d a n ia decyzji a d a tą w której n a b ra ła o n a m ocy decyzji o stateczn ej.

J a k w sp o m n ian o , u s ta w a nie p rzew iduje sto so w a n ia ż a d n y c h zw olnień57 a n i zniżek. P rzew idziane j e s t n a to m ia s t s to so w an ie ulgi w p o sta c i ro złożenia o p ła ty n a ra ty (art. 147 u s t. 1). Ulga m a c h a r a k te r fak u ltaty w n y . S to s o w a n a j e s t n a w n io sek p o d m io tu zobow iązanego i m a c h a r a k te r u z n a n io wy. O p ła ta m oże być rozłożona n a ra ty roczne, m a k sy m a l n ie do 10 lat. W aru n k i rozłożenia n a ra ty o k re ś la n e są w decyzji u sta la ją c e j opłatę. S tą d w n io sek , że z a in te re s o w a n e podm ioty m u s z ą się zw rócić o rozłożenie o p ła ty n a ra ty w to k u p o stęp o w an ia, a p rzed w y d an iem decyzji o stateczn ej,

(5)

10 CASUS

co m oże b u d zić w ątpliw ości. W p rz y p a d k u ro złożenia o p ła ty n a ra ty n a leżn o ść gm iny z tego ty tu łu podlega zab ezpiecze n iu , w ty m przez u sta n o w ie n ie h ip o tek i, przy czym decyzja o u s ta le n iu o p ła ty ad iacen ck iej stan o w i p o d sta w ę w p isu do księgi w ieczystej. Nie w y k lu cza to m ożliw ości sto so w a n ia in n y c h pow szechnie p rzyjętych form zabezpieczeń, ta k ic h ja k z astaw , p o ręczen ie czy w eksel. R aty pod leg ają o p ro cen to w a n iu w w ysokości sto p y procentow ej rów nej sto p ie re d y s k o n towej w eksli sto so w an ej przez N arodow y B a n k Polski58. W p rz y p a d k u rozłożenia o p ła ty n a ra ty te rm in p o w sta n ia o bo w iązk u w n ie sie n ia o p ła ty dotyczy w p ła c e n ia pierw szej raty. Należy przyjąć, że obow iązek p o n o sz e n ia r a t n ie przechodzi n a nabyw ców n ie ru c h o m o ś c i59.

8. R ola o p ła t ja k o d o ch o d u w ła sn e g o g m in y O p ła ta z ty t u łu b u d o w y u r z ą d z e ń in f r a s t r u k t u r a l n y c h s ta n o w i doch ó d b u d ż e tu gm iny i n ależy do kateg o rii d o ch o dów w ła sn y c h gm in. U staw o d aw ca nie określił tego w sp o só b b ezp o śred n i, ale niew ątpliw ie w y n ik a te n fa k t ze sfo rm u ło w a ń u staw y : w noszenie „na rzecz gminy" o p ła t a d ia c e n c k ic h (art. 144 u s t. 1) o raz „ n a leżn o śćg m in y” z tego ty tu łu (art. 147 u s t. I)60.

W obec tego is to tn ą kw estię d la gm in sta n o w i w ysokość w pły wów z ty tu łu opłat. W praw dzie je d n ą z z a s a d budżetow ych, sto so w a n y c h ta k w fazie p ro jek to w an ia, ja k i w y konyw ania bu d żetó w , j e s t z a s a d a je d n o śc i m a te ria ln e j b u d ż e tu , zgodnie z k tó rą - w św ietle u sta w y o fin a n s a c h p u b liczn y ch - śro d k i p u b liczn e p o ch o d zące z poszczególnych ty tu łó w nie m ogą być p rz e z n a c z a n e n a fin an so w an ie im ien n ie w ym ienionych w y d atk ó w 61, je d n a k ż e is tn ie ją pew ne specyficzne źró d ła d o ch o dów w ła sn y c h b u d żetó w gm in, k tó ry c h u s ta la n ie i p o b ie ran ie w iąże się b ą d ź b e zp o śred n io , b ą d ź p o śre d n io z realizacją in w estycji in f ra s tru k tu ra ln y c h w g m in ach . Ź ró d ła te z a słu g u ją n a szczególną uw agę, ty m bard ziej że n ie s ą w p ra k ty c e w ła ściwie w ykorzystyw ane przez gm iny. N ależą do n ic h dw a ro dzaje źródeł, a m ianow icie doch o d y z ty tu łu o p ła t a d ia c e n c k ic h (w szystkich trz e c h sto so w a n y c h rodzajów), a ta k że z o p ła ty p lan isty czn ej. D ochody te sta n o w ią ja k b y n a tu r a ln e źródło fin a n so w a n ia inw estycji in fra s tru k tu ra ln y c h .

Mało k o rzy stn ie p rz e d sta w ia się sy tu a c ja w za k re sie w pły w u dochodów w ła sn y c h z ty tu łu o p ła t a d ia c e n c k ic h . J a k w sk a z u je In fo rm acja o w y n ik ach k o n tro li realizacji dochodów z ty tu łu o p ła t a d ia c e n c k ic h 62, przeprow adzonej przez Regio n a ln e Izby O b ra c h u n k o w e w g m in ach , doch o d y z ty c h o p łat w zn aczn ej ilości g m in n ie s ą p o b ie ran e. R ów nież z k o n tro li Najwyższej Izby K ontroli przeprow adzonej w 3 2 g m in a c h w ynika, że tylko połow a ra d g m in p o d ję ła u ch w ały w sp raw ie u s ta le n ia w ysokości sta w k i procentow ej o p ła ty ad ia c e n c k ie j63. Przyczyny tego s t a n u rzeczy s ą złożone. Do n a jc z ę stsz y c h n a leżą b ą d ź n iepodejm ow anie przez ra d y gm in o dpow iednich u ch w ał, b ą d ź nied o k o n y w an ie w y m ia ru o p ła t m im o podjęcia sto so w n y c h u ch w ał. Dzieje się ta k z pow odu n ie ch ęci d o d a t kow ego o b ciążan ia finansow ego m ieszkańców , a ta k ż e sk o m plikow anej p ro c e d u ry u s ta la n ia o p ła t o raz zn aczn y ch , n ie jed n o k ro tn ie n ieo p łacaln y ch , kosztów p o stęp o w an ia, w szczegól n o śc i sza c o w a n ia w arto ści n ie ru c h o m o ś c i przez rzeczoznaw ców. T akże w p rzy p ad k u zaległości w u is z c z a n iu o p ła t gm iny w n iew y starczający m s to p n iu p o d ejm u ją d z ia ła n ia zm ierza ją c e do w yegzekw ow ania n ależn o ści. P o n ad to m ieszk ań cy często dobrow olnie u c z e stn ic z ą w k o sz ta c h inw estycji i to w w ysokości przew yższającej w ysokość opłat. O płaty w szy st k ic h rodzajów najczęściej p o b ie ra n e s ą w d u ży ch m ia sta c h .

S ta n ta k i u z n a ć n ależy z a niew łaściw y64. W obec p e rm a n e n t nego b r a k u środków , m .in . n a realizację inw estycji in fra s tru k tu r a ln y c h , gm iny nie pow inny rezygnow ać z p o b o ru o p ła t ad ia c e n c k ic h ja k o n a tu ra ln e g o źró d ła ic h fin an so w an ia.

W obec w y s tę p u ją c y c h d eficy tó w b u d ż e to w y c h o p ła ty ad ia c e n c k ie pow inny odgryw ać zn aczn ie w ięk szą rolę ja k o d o ch ó d w ła sn y gm in.

dr hab. IRENA CZAJA-HLINIAK

A u to rk a j e s t p rofesorem n a d zw . w K a ted rze P raw a F inansow ego W yd zia łu P raw a i A d m inistracji K ra ko w skiej S zk o ły W y ższe j im. A n d rze ja F rycza M odrzew skiego, ora z p rofesorem n a d zw . na W yd zia le A dm inistracji W y ższe j S zk o ły A d m inistracji w B ielsku-B iałej (b yłym p ra c o w n ikiem K a ted ry P ra w a F inansow ego UJ)

Przypisy:

1 Próbę o k re śle n ia c h a r a k te r u p raw n eg o d o p ła t oraz c a ło k sz ta łtu ich z a s to so w a n ia w Polsce pow ojennej zaw iera m onografia: I. C zaja- -H liniak. P ra w n o jin a n so w a in sty tu c ja dopłat ja k o fo r m a pozapo-

d a tk o w y c h d a n in p u b lic zn y c h Wyd. SPES, K raków 2006.

2 t. p ierw otny Dz. U. n r 115, poz. 741, t. je d n . Dz. U. n r 261, poz. 2 6 0 3 z 2 0 0 4 r., ost. zm. Dz. U. n r 173, poz. 1218 z 2 0 0 7 r.; zw a n a dalej u s ta w ą o g o sp o d a rce n ie ru c h o m o śc ia m i z 1997 r. 3 t. je d n . Dz. U. n r 30, poz. 127 z 1991 r., o st. zm . Dz. U. n r 54, poz.

3 4 8 z 1997 r.

4 O bjęto n ią w szczególności ud ziały w k o sz ta c h pierw szego u r z ą d z e n ia ulic 1 placów k o m u n ik a c y jn y c h oraz w k o sz ta c h budow y u rz ą d z e ń k o m u n a ln y c h n a te re n ie m ia st i osiedli, a tak że o płatę elek tryfikacyjną i u d ział w k o sz ta c h budow y u rz ą d z e ń zbiorowego z a o p a trz e n ia w w odę n a te re n a c h w iejskich.

5 Dz. U. n r 141, poz. 1492, zm . Dz. U. n r 240, poz. 2 4 0 8 z 2 0 0 4 r. 6 U sta w a z d n ia 24 sie rp n ia 2 0 0 7 r. o zm ian ie u sta w y o g o sp o d a rce

n ie ru c h o m o śc ia m i o raz o zm ian ie n iek tó ry ch in n y c h u s ta w (Dz. U. n r 173, poz. 1218): z w an a dalej now elą z 2 0 0 7 r.

7 O płaty te w y k azu ją wiele po d o b ień stw , ale i różnic. Z uw agi n a o b sz e rn ą p ro b lem aty k ę o p łaty zw iązane ze sc a la n ie m i podziałem n ie ru c h o m o śc i w y m agają od ręb n eg o om ów ienia.

8 W ro z u m ie n iu sa m eg o tylko podziału.

9 Dział III - W ykonyw anie, o g ran iczan ie lu b pozbaw ianie p ra w do n ieru ch o m o ści, Rozdz. 7 - Udział w k o sz ta c h bu d o w y u rz ą d z e ń in fra s tru k tu r y tech n iczn ej: a rt. 143-148b.

10 Por. E. Mzyk, [w: ] G. Bieniek. S. K alus, Z. M arm aj, E. Mzyk (red. G. Bieniek). U sta w a o g o sp o d a rce nieruchom ościam i. K om entarz, LexisNexis, W -wa 2 0 0 5 r., s. 454.

11 A ktu alizacja m a więc c h a r a k te r fak u ltaty w n y , ale zgodnie z a rt. 81 u s t. 1 uży tk o w n ik w ieczysty m oże je d n a k żądać od w łaściw ego o r g a n u d o k o n a n ia ak tu a liz a c ji o p łaty rocznej, jeżeli w a rto ść n ie r u ch om ości u legła zm ianie, a w łaściw y o rg a n nie podjął p o stę p o w a n ia w celu za k tu a liz o w a n ia opłaty.

12 SN w w y roku z 1 6 .1 2 .1 9 9 9 r. (II CKN 6 3 9 /9 8 ) stw ierdził, że o p ła ta ro c z n a za uży tk o w an ie w ieczyste g r u n tu w iąże każdego kolej nego nab y w cę tego p raw a, OSN-IC n r 6 z 2000.

13 Por. M. G desz, Z y sk a ł, w ięc płaci, „R zeczpospolita” n r 4 z 2 0 0 3 r., s. 25. A utor w y raża n a s tę p u ją c y pogląd: „Decyzje, które obciążają

opła tą a d ia c e n c k ą osobę, która (w d n iu stw o rze n ia w a ru n k ó w do k o rzy sta n ia z d a n e j infra stru ktu ry) nie b yła w ła ścicielem nierucho m ości, s ą w a d liw e. Dla organu u stalającego opłatę nie p o w in n o m ieć p rz y ty m zn a c zen ia , ż e n a b y w c a nieruchom ości w akcie n o  ta ria ln ym zo b o w ią za ł się d o p o n o sze n ia opłat a d ia cen ckich

14 W yrok NSA z 2 9 .0 5 .2 0 0 1 r. (II S A /P o 3 3 6 /0 0 ), ONSA n r 3, poz. 118 z 2 0 0 2 r.

15 Por. Z. M arkiewicz, M. W oźniak, U dział w k o szta c h b u d o w y u rzą 

d z e ń in fra stru ktu ry technicznej (opłaty adiacenckie), „ C a s u s” n r 17

z 2 0 0 0 r.. s. 23 . A utorzy w yrażają pogląd, że w razie zbycia n ie r u ch om ości obow iązek w n iesien ia o p łaty o b ciąża nabyw cę n ie ru c h o m ości, u d o k u m e n to w a n y w yrokiem NSA, ale od n o sz ący m się do reg u lacji z 1985 r.

(6)

CASUS

11

2 1 /9 9 ) w y raża pogląd, że obow iązkow i n a d a n o c h a r a k te r rzeczo wy, spoczyw ający n a k ażd o cz esn y m w łaścicielu lu b u ży tk o w n ik u n ieru ch o m o ści. OSP n r 6, poz. 85 z 2 0 0 0 r.

17 NSA w w y ro k u z 1 6 .0 1 .2 0 0 2 r. (I S. A. 1 4 3 3 /0 0 ) orzekł, że p o n ie w aż o p łatę a d ia c e n c k ą u s ta la się w drodze decyzji, to d a ta jej wy d a n ia decyduje, k to je s t s tr o n ą p o stę p o w an ia. M a n ią być a k tu a l n y w łaściciel n ie ru c h o m o śc i, Lex n r 81 9 7 2 .

18 J . Szachułow icz w yraża pogląd, że w w ypadku zbycia nieruchom ości i zalegania z o p łatą obowiązek zapłaty przechodzi n a nabywcę. Go sp o d a rk a n ieruchom ościam i, Wyd. II, LexisNexis, W-wa 2005, s. 154. 19 W yrok NSA z 3 0 .0 1 .2 0 0 2 r. (I SA 1 5 9 5 /0 0 ), Lex n r 81 6 7 6 . 2 0 W yrok NSA z 1 6 .0 1 .2 0 0 2 r. (I SA 1 4 6 4 /0 0 ), Lex n r 81 9 7 3 . 21 U sta w a z d n ia 2 7 m a rc a 2 0 0 3 r. o p la n o w a n iu i zag o sp o d aro w a

n iu p rz e strz e n n y m (Dz. U. n r 80, poz. 717, o st. zm . Dz. U. n r 127, poz. 8 8 0 z 2 0 0 7 r.).

2 2 Art. 9 2 u s t. 2 o k re śla pojęcie „nieruchom ości w y k o r z y s ty w a n y c h

n a cele rolne i le ś n e ”.

2 3 Nowela z 2 0 0 4 r. w definicji, w m iejsce u rz ą d z e n ia albo m o d e rn i zacji drogi, pow róciła do p ierw otnego pojęcia bu d o w y drogi, co s p o wodow ało p onow nie k o m plikacje w prak ty ce.

2 4 Z a k re s te n n ie p okryw a się w p ełni z z a k re s e m w yn ik ający m z art. 7 u sta w y z d n ia 8 m a rc a 1990 r. o sa m o rząd z ie gm in n y m (t. je d n . Dz. U. n r 142, poz. 1591 z 2001 r., z późn. zm).

2 5 W edług reg u lacji z 1985 r. p rz e sła n k ę do p o b ie ra n ia o p ła t s ta n o wiło n ie tylko w ybu d o w an ie każdego z u rz ą d z e ń , lecz rów nież p óź niejsze p o d łącze n ie do j u ż istn ie ją c y c h u rząd zeń .

2 6 In te re s u ją c e z ag ad n ie n ie sta n o w ią po d ejm o w an e o s ta tn io przez o r g a n y sta n o w ią c e gm in p ró b y w p ro w ad zan ia o p ła t z ty tu łu p o d łą czen ia do u rz ą d z e ń w o d n o -k an alizacy jn y ch i zw iązane z n im i p o stę p o w a n ia n a d zo rcze oraz sądow e.

2 7 W yrok NSA z 13.12.2000 r. (II SA 2 3 2 0 /0 0 ), OSP n r 6, poz. A75 z 2002 r.; w raz z glosą ap robującą W. Chróścielewskiego i J . P. T am o. 2 8 Por. w yrok WSA z 1 9 .0 2 .2 0 0 4 r. (SA /B k 1 4 1 1 /0 3 ), Lex n r 173679. 29 WSA w w y ro k u z 1 0 .0 3 .2 0 0 5 r. (II S A /G d 3 4 7 s /0 2 ) w yraził pogląd,

iż fakt, że n ie ru c h o m o ść b y ła j u ż p o d łączo n a do kan alizac ji może oznaczać b r a k p o d sta w do u s ta le n ia opłaty, poniew aż b u d o w a n o wej kan alizac ji m oże n ie w p ły n ąć n a w a rto ść n ieru ch o m o ści, Lex n r 2 2 0 2 5 7 .

3 0 U chw ała NSA z 5 .0 6 .2 0 0 0 r. (OPK 4 - 7 /2 0 0 0 ) stan o w i, że u rz ą d z e nie k an alizac y jn e obejm u je w y k o n an ie k a n a łu sa n ita rn e g o w raz z p rz y k a n a lik a m i do poszczególnych n ie ru c h o m o śc i z n a jd u ją c y c h się w z asięg u tego u rz ą d z e n ia ; ONSA n r 4, poz. 143 z 2 0 0 0 r. A n a logicznie: u c h w a ła NSA z 5 .0 6 .2 0 0 0 r. (OPK 4 /0 0 ) , ONSA n r 4, poz. 143 z 2 0 0 0 r. Z kolei NSA w w y ro k u z 6 .0 3 .2 0 0 3 r. (I SA 2 0 5 3 /0 1 , Lex n r 121784) u sta lił, że n ie z b ę d n e j e s t w yb u d o w an ie p rzyłącza, k tó re w raz z zaw orem za w odom ierzem głów nym n ależeć b ęd zie do w łaściciela sieci w odociągow ej, nie z a ś w łaściciela n ieru ch o m o ści. 31 U chylony w cześniej art. 148a przew idyw ał w ydanie p rzepisów wy konaw czych d o ty czących kryterió w u z n a w a n ia stw o rzen ia o d p o w ied n ich w aru n k ó w . O d n o śn e ro zp o rz ąd zen ie R ady M inistrów nie zo stało w ydane.

32 Art. 4 p k t 17 precy zu je pojęcie „ stanu nieruchom ości".

33 NSA w w y roku z 2 7 .0 6 .2 0 0 5 r. (OSK 1 5 5 8 /0 4 ) orzekł, iż chodzi o s ta n i c en ę n ie ru c h o m o śc i u sta lo n e w p o stę p o w a n iu w sp raw ie u s ta le n ia w ysokości o p łaty adiace n ck iej. Lex n r 179094. 34 NSA w w yroku z 7 .0 3 .2 0 0 3 r. (I SA 2 0 1 3 /0 1 ) w yraził pogląd, iż o r

g a n pow inien u a k tu a ln ić opinię rzeczoznaw cy, je śli m iędzy d a tą sp o rz ą d z e n ia opinii a d a tą w y d a n ia decyzji u p ły n ą ł o k re s p o n a d 6 m iesięcy, Lex n r 121786.

3 5 U sta w a r eg u lu je bliżej p ro b le m a ty k ę rzeczoznaw ców m ajątkow ych; por. Dział V, Rozdz. 1 - R zeczoznaw stw o m ajątkow e.

3 6 Por. Dział IV - W ycena n ie ru c h o m o śc i, Rozdz. 1 - O k re śla n ie w a r to śc i n ieru ch o m o ści.

37 W ycena n ie ru c h o m o śc i ob ejm u je rów nież u s ta la n ie w a rto śc i k a t a stra ln e j ale dotyczy o n a p o d a tk u od n ieru ch o m o ści.

3 8 Z w yłączeniem o k re ś la n ia w a rto śc i n ie ru c h o m o śc i w zw iązku z r e alizacją u sta w y o s c a la n iu i w ym ianie g ru n tó w (art. 149).

3 9 Por. rozporządzenie Rady Ministrów z d n ia 21 w rześnia 20 0 4 r. w spraw ie wyceny nieruchom ości i sporządzania op eratu szacu n k o wego (Dz. U. n r 207, poz. 2109 i Dz. U. n r 196, poz. 1628 z 2 0 0 5 r.). 4 0 NSA w w y roku z 2 7 .0 1 .2 0 0 0 r. (I SA 2 6 9 /9 9 ) przyjął, że obow iązek

z e b ra n ia m a te ria łu dowodowego spoczyw a n a organie, a n ie n a stro n ie; o rg a n m oże żądać od stro n y sto so w n y ch dowodów, Lex n r 57 1 9 1 .

41 R e g io n a ln a Izba O b ra c h u n k o w a w K ielcach w u c h w a le z 21 .0 2 .2 0 0 1 r. (5 2 /2 0 0 1 ) u z n a ła , że r a d a gm iny „powinna" w sw o jej u ch w ale u s ta lić w ysokość sta w k i procentow ej o p łaty a d ia c e n c

kiej, OSS n r 1, poz. 2 6 z 2 0 0 2 r.

4 2 W yrok NSA z 1 4 .0 1 .2 0 0 3 r. (I SA 2 2 9 3 /0 2 ), niep u b lik o w an y . 4 3 W yrok NSA z 0 9 .0 4 .2 0 0 2 r. (I SA 3 0 6 2 /0 1 ), Lex n r 82 6 4 7 . 4 4 Por. w yrok NSA z 2 5 .0 7 .2 0 0 0 r. (II S A /K a 2 0 5 2 /9 8 ), ONSA n r 3,

poz. 142 z 2001 r.

4 5 WSA w w y roku z 2 7 .0 5 .2 0 0 4 r. (II SA /W r 1 5 8 5 /0 1 ) stw ierdził n ie w ażn o ść u ch w ały ra d y gm iny przew idującej zróżnicow anie p o d m iotow e sta w ek , Dz. Urz. Doln. 2 0 0 4 /2 2 2 /3 4 4 8 .

4 6 W yrok NSA z 7 .0 2 .2 0 0 7 r. (I OSK 4 0 8 /0 5 ), Lex n r 194020; oraz w yrok NSA z 8 .0 3 .2 0 0 2 r. (I SA 2 0 3 2 /0 0 ), Lex n r 82 6 4 3 . 4 7 Por. w yrok NSA z 13.12 .2 0 0 1 r. (I SA 1 2 7 8 /0 0 ), Lex n r 8 0 6 5 0 . 4 8 NSA w ww. u c h w a le z 5 .0 6 .2 0 0 0 r. (OPK 4 -7 /0 0 ) s ta n ą ł n a s ta n o

w isk u , że zw rot „po stw o rze n iu w a ru n kó w " oznacza, w p rz y p a d k u u rz ą d z e n ia kanalizacyjnego, w y k o n an ie k a n a łu sa n ita rn e g o w raz z p rz y k a n a lik a m i do poszczególnych n ie ru c h o m o śc i z n a jd u ją c y c h się w z asięg u tego u rz ą d z e n ia ; por. rów nież w yrok NSA z 2 3 .0 7 .2 0 0 2 r. (I SA 1 3 1 /0 1 ), Lex n r 156838. Z kolei NSA w wy ro k u z 5 .1 2 .2 0 0 0 r. (I SA 1 6 8 4 /9 9 ; Lex n r 55738) u sta lił, że bieg te rm in u p rz e d a w n ie n ia rozpoczyna się - w p rz y p a d k u u s ta le n ia op łaty ad iace n ck iej zw iązanej z b u d o w ą drogi - po jej u rz ą d z e n iu . R ów nież w w y roku z 3 0 .0 1 .2 0 0 2 r. (I SA 1 5 9 5 /0 0 ; Lex n r 81676) NSA zajął sta n o w isk o , iż u rz ą d z e n ie drogi m a to do siebie, że z a ra z po u k o ń c z e n iu p ra c przy d a n e j n ie ru c h o m o śc i istn ieje m ożli w ość k o rz y sta n ia z u lep szeń , bez w zględu n a to w ja k im czasie zo sta n ie u k o ń c z o n a c a ła in w estycja. N a to m ia st NSA w w yroku z 2 7 .0 1 .2 0 0 0 r. (I SA 2 7 3 /9 9 ; Lex n r 57190) u z n a ł, że dzień s p o rz ą d z e n ia p ro to k o łu o d b io ru końcow ego ro b ó t j e s t tym , od k tó re go należy liczyć stw orzenie w a ru n k ó w do p o d łącze n ia n ie ru c h o m ości do u rz ą d z e ń in fra s tru k tu ry , a w w y roku NSA z 5 .1 2 .2 0 0 0 r. (I SA 1 7 1 2 /9 9 ; Lex n r 55778) - że od n a s tę p n e g o d n ia po d n iu pro to k o la rn eg o o d b io ru ro b ó t od w ykonaw cy n ależy liczyć te rm in p rz ed aw n ien ia. Z kolei WSA w w y ro k u z 2 6 .0 1 .2 0 0 6 r. (II S A /G d 1 6 9 /0 4 ; Lex n r 235 2 0 5 ) u sta lił, że p o czątk iem b ieg u p rzed aw n ie n ia j e s t p ro to k o la rn e p rz e k a z a n ie inw estycji; jeżeli je d n a k ro zp o częto k o rzy stać z u rz ą d z e n ia przed ta k im p rzek azan ie m , to fak t te n należy u z n a ć za p o c z ą te k bieg u p rzed aw n ien ia.

4 9 W yrok NSA z 2 8 .0 6 .2 0 0 6 r. (I OSK 1 0 2 3 /0 5 ), Lex n r 2 6 6 3 4 9 . 50 Por. w yrok NSA z 1 4 .0 6 .2 0 0 0 r. (SA /B k 1 7 0 1 /9 9 ), ONSA n r 3, poz.

135 z 2001 r.

51 NSA w w y roku z 5 .1 2 .2 0 0 0 r. (I SA 1 6 8 4 /9 9 ; Lex n r 55738) w y ra ził pogląd, że ch o ciaż decyzja o rg a n u pierw szej in sta n c ji z o sta ła w y d a n a je szcze przed upływ em trzyletniego te rm in u p rzed aw n ie n ia, to je ś li w dacie w y d a n ia o sta te c z n e j decyzji u p ły n ą ł 3 -letn i te r m in p rz e d a w n ie n ia to możliwość o b ciąże n ia o p ła tą a d ia c e n c k ą przez o rg a n w d rodze decyzji ad m in istra c y jn e j w ygasła. N a to m ia st w w y roku z 1 7 .0 9 .2 0 0 3 r. (I SA 3 4 5 1 /0 1 , Lex n r 149463) NSA orzekł „Nie m o żn a zg o d zić się z p o g lą d em (...), iż d o biegu 3-letniego

term in u do u sta le n ia opła ty a d ia cen ckiej (...) sto su je się o d p o w ie d  nio p rze p isy K o d e k su cyw iln eg o o p rz e d a w n ie n iu roszczeń, a z w ła s z c z a art. 123 § 1 k. c. d o ty c zą c y p rze rw a n ia biegu p r z e d a w  nienia. Term in, p rze w id z ia n y w art. 145 u st. 2 u s ta w y o g o sp o d a r ce nieruchom ościam i, j e s t term in em z za k r e s u p ra w a a d m in istra  cyjnego i o zn a c za , ż e p rz e d je g o u p ły w e m opła ta w in n a b y ć u s ta  lona d e c y z ją o sta tec zn ą .

5 2 Np. E. M zyk [w: 1 U s ta w a ... K o m e n ta rz, (red. G. B ien ie k ), j. w., s. 4 5 7 zaw iera pogląd: „ (...) w szc zę c ie p o stę p o w a n ia a d m in istra 

(7)

12 _©ASUS

j e s t s k u te c zn e (...), ta k ż e w ó w c za s, g d y d e c y zja ta sta n ie się o s ta  te c zn a p o u p ły w ie 3 lat".

5 3 Np. E. M zyk [w: ] U sta w a ... K o m e n ta rz, (red. G. B ieniek), j. w.,

s. 461 zaw iera pogląd: „O płatę a d ia c e n c k ą (...) u sta la się w d ro d ze

d ecyzji. A c zk o lw ie k nie zo sta ło to w p ro st o kreślo n e (...), j e s t to d e  c y z ja a d m in istra c y jn a i b ę d ą m iały do niej za sto so w a n ie (...) p r z e  p is y k. p. a. z za c h o w a n ie m szc ze g ó ln y c h w a ru n k ó w i odrębności o kreślo n ych w ła śn ie w art. 1 4 7 i 148. (...) art. 1 4 8 u st. 1, inaczej n iż k. p. a., o k re śla d a tę p o w s ta n ia o b o w ią zk u u iszc ze n ia op ła ty adiacencldej. O b o w ią ze k te n p o w s ta je n ie w dacie, z któ rą d e c y z ja sta je się o sta tec zn a , lecz dopiero „po u p ły w ie 14 d n i od dnia, w k tó  ry m d e c y zja o u sta le n iu opła ty sta ła się osta tec zn a ". J e s t to is to t

n e ze w zględu n a s k u tk i p ra w n e zw iązane ze zw loką lu b op ó źn ie n ie m w zap łac ie opłaty.

54 Zgodnie z a rt. 21 § 1 p k t 2 O rd y n acji podatkow ej zobow iązanie p o d atk o w e p o w sta je z d n ie m d o ręczen ia decyzji o rg a n u p o d a tk o w e go, u sta la ją c e j w ysokość tego zobow iązania. N a to m ia s t zgodnie z a rt. 4 7 § 1 te rm in p ła tn o śc i p o d a tk u w ynosi 14 d n i od d n ia d o ręc z e n ia decyzji u sta la ją c e j w ysokość zo b o w iąza n ia podatkow ego. 5 5 Z a p oglądem ty m przem aw ia reg u lacja, j a k a m ia ła m iejsce n a g r u n cie u sta w y o gospodarce n ieru ch o m o ściam i z 1985 r., kiedy to z roz p orządzenia w ykonaw czego wynikało, że te rm in w n iesien ia opłaty adiacenckiej określony był w decyzji o u sta le n iu opłaty (rozporzą dzenie R ady M inistrów z d n ia 16 lipca 1991 r. w spraw ie szczegóło w ych z a sa d u s ta la n ia w ysokości u d ziału w k o sz ta c h budow y u rz ą d zeń k o m u n aln y ch , energetycznych i gazowych (Dz. U. n r 72, poz. 3 14, zm. Dz. U. n r 27, poz. 121 z 1993 r.). T e rm in n ie m ógł być k ró t szy n iż 3 0 d n i od d n ia w k tórym decyzja s ta ła się o sta te czn a. 56 W n iek tó ry c h w cześniejszych re g u la c ja c h d o ty czących odpow ied

n ic h d o p ła t (opłat lu b ud ziałó w w k o sztach) p rzew idziane było w p ro st sto so w a n ie u s ta w y o zob o w iąza n iach podatk o w y ch , a n a s tę p n ie O rd y n acji podatkow ej.

5 7 NSA stw ierdził w w y ro k u z 2 0 .1 2 .2 0 0 2 r. (I SA 3 4 2 /0 1 ), że o p la ta a d ia c e n c k a n a rzecz gm iny z ty tu łu w z ro stu w a rto śc i n ie ru c h o m o ści n ie j e s t p o d a tk ie m i w obec tego n ie m a ją do niej z a s to so w a n ia w yłączenia przew idziane w a rt. 55 u s t. 2 -6 u s ta w y o s to s u n k u P a ń s tw a do K ościoła K atolickiego (Dz. U. z 1989 r. n r 29 , poz. 154 z późn. zm.). Stw ierdził rów nież, że p rzep isy u s ta w y o g o sp o d a rce n ie ru c h o m o śc ia m i (reg u lu jąc e u s ta la n ie opłaty) nie p rzew idują m ożliwości zw olnienia od jej p o n o sz en ia, a je d y n a u lg a w u isz c z e n iu o p łaty m oże polegać n a jej rozłożeniu n a ra ty ro czn e p ła tn e do

10 lat: Mon. P raw n. n r 3 z 2 0 0 3 r., s. 98.

5 8 S fo rm u ło w an ie p rz e p isu j e s t nieprecyzyjne. O p ro cen to w an iu p o d lega w rzeczyw istości p o z o sta ła do sp ła ty k w o ta opłaty.

5 9 Por. M. G desz, Z y s k a t ., j. w.

6 0 Art. 4 u s t. 1 p k t 2 lit f) u s ta w y z d n ia 13 lis to p a d a 2 0 0 3 r. o d o c h o d a c h je d n o s te k s a m o rz ą d u tery to rialn eg o (Dz. U. n r 203, poz. 1966) do źródeł dochodów w ła sn y c h g m in zalicza m . in. wpływy z o p ła t u isz c z a n y c h n a p o d sta w ie o d rę b n y c h przepisów .

61 A rt. 31 u s t. 2 u s ta w y z d n ia 3 0 czerw ca 2 0 0 5 r. o fln a n sa c h p u bliczn y ch (Dz. U. n r 2 4 9 , poz. 2 1 0 4 , z późn. zm.).

6 2 A. Szypiłko (oprać.), Inform acja o w y n ik a c h kontroli realizacji d o 

cho d ó w z ty tu łu op ła ty adiacenckiej. F in a n se K o m u n aln e n r

6 z 2 0 0 3 r., s. 2 8-41.

6 3 W la ta c h 1999-2001 i połowie 2 0 0 2 r. za: Ł. S obiech, O płata a d ia 

cencka, „W spólnota” n r 17 z 2 0 0 4 r., s. 34; ta m ż e pogląd „J e d n y m z e źró d eł w sp ó łfin a n so w a n ia in w e sty c ji in fra stru ktu ra ln ych p o w in  n a b y ć opłata adiacencka".

6 4 NSA w w w . w y ro k u z 1 4 .0 1 .2 0 0 3 r. (I SA 2 2 9 3 /0 2 ) zaw arł pogląd, że je d n o s tk i s a m o rz ą d u tery to rialn eg o n ie m ogą rezygnow ać z p rzy d zielonych im w d ro d ze u s ta w y źródeł d o c h o d u , p o n iew aż w te n sp o só b , i to bez u z a s a d n io n e j przyczyny, z m n iejszają sw oje re a ln e m ożliwości realizacji p o sta w io n y c h p rzed n im i z a d a ń .

Je d n y m z pow szechnych sta n d a rd ó w p ro c e d u ra ln y c h w sfe rze p ra w a a d m in istra cy jn eg o je s t u sta n o w ie n ie m e c h a n i zm ó w w eryfikacji podejm ow anych rozstrzygnięć. Przegląd u staw o d aw stw poszczególnych k rajów e u ro p ejsk ich u k a z u je bogactw o ich form , zarów no po d w zględem k o n stru k c ji (środ ki z a sk arżen ia, śro d k i n ad zo ru , odw ołalność a k tu a d m in is tra cyjnego), ja k i try b u sp raw o w an ia k o n tro li (droga a d m in is tra cyjna i d ro g a sądow a)1. Nie bez racji zau w aża się, że cech ą c h a ra k te ry sty c z n ą system ów o skodyflkow anej p ro ced u rze ad m in istra cy jn ej je s t k on trola in s ta n c y jn a d o k o n y w an a n a s k u te k śro d k a z a sk a rż e n ia w niesionego przez u p raw n io n y podm iot, n a to m ia s t w k ra ja c h , gdzie po stęp o w an ie a d m in i stra c y jn e sto su n k o w o n iedaw no sta ło się przedm iotem re g u lacji ustaw ow ej, za podstaw ow y śro d ek o ch ro n y u z n a je się skargę sądow ą2.

P olska należy do g ru p y p a ń s tw eu ro p ejsk ich , k tó re n ajw cze śniej dokonały kodyfikacji p o stęp o w an ia ad m in istra cy jn eg o 3. Z arów no w pierw szej polskiej kodyfikacji - rozporządzeniu P rezy d en ta RP z d n ia 28 m a rc a 1928 r. o p o stęp o w an iu a d m in istrac y jn y m 4, j a k i w obow iązującej a k tu a ln ie u sta w ie z d n ia 14 czerw ca 1960 r. - K odeks p o stęp o w an ia a d m in is tra cyjnego (dalej: k. p. a.)5 przyjęto m odel in stan cy jn ej k o n tro li ak tó w a d m in istra c y jn y c h przy założeniu, że po stęp o w an ie a d m in istra c y jn e j e s t d w u in sta n c y jn e (art. 15 k. p. a.). K ontrolę spraw ow aną w to k u in stan cji u ru c h a m ia śro d ek zask arżen ia w postaci odw ołania od decyzji i w niosku o ponow ne rozpatrze n ie spraw y oraz zażalenia n a postanow ienie (art, 127 i a rt. 141 k. p. a.). W ym ienione środki inicjują postępow anie odwoławcze przed organem ad m in istracji publicznej, a ich w yczerpanie s ta nowi w a ru n e k dopuszczalności skargi do s ą d u ad m in istracy j nego (art. 52 § 1 u staw y z d n ia 3 0 sierp n ia 2002 r. - Prawo o postępow aniu przed sąd am i ad m in istra cy jn y m i)*.

O dm ienny m odel w eryfikacji ak tó w ad m in istra c y jn y c h fu n k cjonuje w sy stem ie niem ieckim . W arto zauw ażyć, że p ro c e d u rę a d m in is tra c y jn ą skodyfikow ano ta m zn aczn ie później niż w Polsce, bo dopiero w la ta c h 70. XX w ieku. J e d n a k zarów n o p rzed w ejściem w życie federalnej u sta w y z d n ia 23 sty cz n ia 1976 r. o p o stęp o w an iu a d m in istra c y jn y m (V erw altung-

sv e rfa h re n sg e se tz - dalej: VwVfG) 7, ja k i po niej p o stęp o w a

n ie a d m in istra c y jn e w RFN u k sz ta łto w a n e było ja k o p o stę p o w an ie je d n o in sta n c y jn e z m ożliw ością w eryfikacji podjętych w n im ak tó w b ezp o śred n io n a dro d ze sądow ej“. Z tego wzglę d u w sy stem ie niem ieckim n ie fu n k cjo n u je typow e dla n a sz e go s y ste m u pojęcie „adm inistracyjnego to ku instancji i w e ry 

fik a c ji rozstrzygnięć w p o stę p o w a n iu o d w o ła w c zy m ”.

N iem niej pojęcie „postępow ania odw oław czego" przed org a n e m a d m in istra c ji publicznej nie je s t obce u sta w o d a w stw u RFN. W rozdziale VI VwVfG zaty tu ło w an y m „ p o s tę p o w a n ie

o d w o ła w c z e (R e c h ts b e h e lf s v e r fa h r e n )” ureg u lo w an o tryb,

k tó ry m o ż n a u z n a ć za osobliw ość w system ie, w k tó ry m nie przew idziano in stan cy jn ej k o n tro li rozstrzygnięć zap ad ły ch w p o stęp o w an iu ad m in istra cy jn y m . U z a sa d n ia to, w mojej ocenie, p otrzebę krótkiej chociażby an alizy ty c h rozw iązań w celu przybliżenia p o lsk iem u czytelnikow i specyfiki n iem iec kiego p o stęp o w an ia a d m in istra cy jn eg o o c h a ra k te rz e odw o ławczym .

Zgodnie z § 79 VwVfG do fo rm aln y ch śro d k ó w p raw n y ch przeciw a k to m a d m in istra c y jn y m s to su je się przepisy u sta w y o sądow nictw ie a d m in istra c y jn y m (V erw altungsgerichtsord

n u n g - dalej: V w G O )9, o ile u s ta w a n ie stan o w i inaczej; w p o 

z ostałym zak resie m a ją zasto so w an ie p rzep isy VwVfG. J a k z tego w ynika, przez p o stęp o w an ie odw oławcze należy ro z u m ieć po stęp o w an ie u r u c h a m ia n e n a s k u te k w n iesien ia for m a ln y ch środków praw n y ch przeciw a k to m a d m in is tra c y j nym , przew idzianych w p ro ced u rze sąd o w o ad m in istracy jn ej. Do fo rm a ln y ch środków za sk a rżen ia ak tó w a d m in is tra c y j n y ch n ie m ie ck a u s ta w a o sądow nictw ie ad m in istra c y jn y m