A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S F O L I A O E C O N O M I C A 2 1 5 , 2 0 0 8
Magdalena Nowak
*E FE K T Y W N O ŚĆ SY S T E M U Z A R Z Ą D Z A N IA W G MINIE
Przedm iotem rozw ażań niniejszego artykułu je st o cena funkcjonow ania sys tem u zarządzania w gminie. Podstaw ą do podjęcia rozw ażań na tem at system u zarządzania w gm inie je s t przyjęcie założenia, iż gm ina je st podm iotem , w którego obszarze działania zachodzi proces zarządzania. Aby traktow ać gm inę jak o podm iot zarządzający, należy rozum ieć j ą ja k o organizację, poniew aż „pojęcie zarządzania je st ściśle zw iązane z pojęciem organizacji, jak o że procesy zarządzania zachodzą w organizacjach” 1. N ależy też przyjąć podm iotow ą rolę człow ieka w procesie zarządzania w gminie. Te dw a założenia składają się bowiem na rozum ienie procesu zarządzania i zdolność w yodrębnienia tego procesu w organizacji2.
O rganizacja je st to w yodrębniona w zględnie z otoczenia całość ludzkiego działania, m ająca określoną strukturę skierow aną na osiąganie jakiego ś celu lub celów 1. Podstawowym i znam ionam i każdej organizacji są zatem 4:
• celow ość - istnienie celu lub celów przyjętych do realizacji;
• złożoność z dających się określić części pow iązanych ze sobą i z całością organizacji działania w sposób celow y;
• odrębność celów i struktury w stosunku do otoczenia, a jednocześnie po w iązanie przez nie z otoczeniem .
Te znam iona organizacji spełnia jednostka sam orządu terytorialnego, jaką je st gmina. Jest ona bowiem w spólnotą sam orządow ą, obejm ującą określone terytorium , którą tw orzą je j m ieszkańcy. G m ina je s t zatem w yodrębniona z otoczenia w sensie przestrzennym . Tym , co w zasadniczy sposób w yodrębnia gm inę z całości system u społeczno-gospodarczego, je s t cel jej funkcjonow ania, czyli realizacja interesu lokalnego. Do zadań gm iny należą bowiem „zadania
* Dr. Katedra Zarządzania M iastem i Regionem, U niwersytet Łódzki.
1 M. Bielski, Podstawy teorii organizacji i zarządzania, wyd. 2, Wydaw. C. H. Beck, W ar szawa 2004. s. 167.
2 Tamże.
' Encyklopedia organizacji i zarządzania, PWE, W arszawa 1982, s. 320. 4 Tamże.
publiczne o znaczeniu lokalnym , nie zastrzeżone przez prawo na rzecz innych podm iotów ”5. W ydaje się zatem , że w łaśnie odrębność interesu lokalnego je st tą w łaściw ością, która w zasadniczy sposób w yróżnia gm inę z otoczenia. M ożna w skazać na następujące aspekty odrębności interesu lokalnego6:
• organizacyjny i personalny (gm ina posiada w łasne organy i struktury, a ich w obszarze pracują ludzie);
• adm inistracyjny (gm ina w yposażona je st we własne kom petencje do sta now ienia przepisów adm inistracyjnych i do spraw ow ania w ładztw a adm inistra cyjnego);
• ekonom iczny (gm ina posiada własne zasoby m ajątkowe);
• polityczny (w ybór w ładz sam orządow ych w w olnych i dem okratycznych w yborach, oparty na kryterium interesu lokalnego).
W yszczególnione aspekty odrębności interesu lokalnego argum entują nie tylko w łaściw ość gminy jak o organizacji w sensie w yodrębnienia jej z otocze nia. Stanow ią o odrębności celu działania gm iny w stosunku do otoczenia. W skazują rów nież pośrednio, iż struktura gm iny pow inna być skonstruow ana tak, by realizow ać cel głów ny, jak im je st zaspokajanie potrzeb zbiorow ych wspólnoty sam orządow ej. P rzem aw iają zatem za traktow aniem tej najbliższej społeczeństw u lokalnem u jednostki sam orządu terytorialnego ja k o organizacji, w obrębie której zachodzą procesy zarządzania.
W literaturze m ożna znaleźć w iele pojęć służących pom iarowi funkcjono w ania organizacji, w tym procesu zarządzania, przy czym najczęściej spotyka nym term inem je st „efektyw ność” . N ie je st ono jed n ak jednoznaczne. Efektyw ność m ożna rozum ieć w ieloznacznie, m.in. jak o spraw ność, skuteczność, produktyw ność, rentow ność, ekonom iczność7.
Jednym z m ożliw ych sposobów dokonania tej oceny je st podejście bazujące na prakseologii. Prakseologia to nauka o w ysokim stopniu uogólnienia, bliska filozofii, która stw orzyła aparaturę p ojęciow ą oraz system ocen służących do opisu i analizy działań, rozum ianych jak o celow e i świadom e zachow ania ludzi ze względu na ich spraw ność8. D efiniow anie efektyw ności funkcjonow ania organizacji z prakseologicznego punktu w idzenia je st wyrazem podejścia celow ościow ego, opierającego się na założeniu, że organizacja poddaw ana ocenie pow stała, by realizow ać określone cele, natom iast ludzie w procesie podejm ow ania decyzji postępują racjonalnie, czyli kieru ją się przyjętym i celam i i zm ierzają do ich realizacji przy m ożliw ie m ałych nakładach9.
5 Ustawa z dnia 8 marca !990r. o sam orządzie gm innym , jednolity tekst ustawy, DzU 2001, nr 142, poz. 1591, art. 6 ust. 1.
6 M. Kulesza, Sam orząd terytorialny w Rzeczypospolitej Polskiej - stan obecny i perspekty wy, „Sam orząd Terytorialny” 1995, nr 5.
7 M. Bielski, Podstawy teorii..., s. 60. 8 Tamże. s. 10.
Dorobek prakseologii obejm uje analizę zasad spraw nego działania, przy czym działanie je st tym spraw niejsze, im więcej w alorów spraw ności zawiera i im wyższy stopień walory te posiadają10. Podstaw ow ym i w aloram i sprawności działania są: skuteczność, korzystność i ekonomiczność.
„Skutecznym nazwiem y takie działanie, które prowadzi do skutku zam ie rzonego jak o cel” 11. Stąd też często za bardziej odpow iedni term in uznaje się „celow ość” niż „skuteczność”, gdyż oddaje on lepiej intencję, tzn. elim inuje m ożliw ość nazw ania spraw nym działanie przypadkow e1 . N iem niej jed nak , przy przyjęciu założenia, iż ocenia się działania w ykonyw ane z intencją osiągnięcia celu, stosow anie zam iennie obu pojęć: „skuteczność” i „celow ość” je st uzasad nione. W alor skuteczności m ożna odnieść także do sposobu działania, gdzie skuteczny będzie ten sposób działania, który zapew nia skuteczność samego działania11. Jeśli zatem mówim y o skutecznym sposobie zarządzania w gminie, mamy na myśli taki sposób zarządzania, który skutkuje osiągnięciem przyjętych celów. A nalizując dla przykładu zarządzanie rozwojem infrastruktury technicz nej, a więc zarządzanie, którego celem je st pow staw anie obiektów infrastruktu ralnych, osiągnięciem celu będzie w ybudow anie założonych do powstania obiektów adekw atnych do potrzeb m ieszkańców , co nada tem u zarządzaniu znam iona działania skutecznego.
C elow ość (skuteczność) działania m oże być stopniow alna, gdzie m iarą sku teczności je st stopień osiągnięcia celu. 1 tak działanie m oże być nieskuteczne, częściow o skuteczne, przeciw skuteczne lub obojętne11. Dla przykładu, w od niesieniu do zarządzania rozwojem infrastruktury technicznej w gm inie, jeśli gm ina zam ierza w ybudow ać na swoim terenie drogę, m ożna pow iedzieć, iż przy zastosow aniu nieskutecznych sposobów zarządzania gm ina drogi nie wybuduje. M oże gm ina jed n ak zarządzać w sposób częściow o skuteczny (w ybudow anie 1 km drogi zam iast założonych 2 km). O przeciw skuteczności będzie m ożna natom iast pow iedzieć w sytuacji, gdy nie w ybudow ano drogi, a pieniądze na ten cel zostały w ydane na inne cele i trzeba je na now o grom adzić. Obojętnym będzie taki sposób zarządzania, który nie je st ani skuteczny, ani przeciwsku- teczny.
„W arunkiem skuteczności je st z reguły intensyw ność działań w yrażająca się w nasileniu i (albo) zagęszczeniu w czasie i przestrzeni” 15. O znacza to, że aby
10 W. Kieżun, Podstawy organizacji i zarządzania. Książka i W iedza, W arszawa 1977, s. 44. 11 T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Zakład N arodowy im. Ossolińskich, W roclaw - Łódź 1955, s. 115.
12 T. Kotarbiński, Prakseologia, część 1, Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wydaw. PAN. W rocław -W arszaw a-K raków 1999. s. 326.
13 W. Kieżun, Podstawy organizacji..., s. 44.
14 W. Kieżun, Bariery sprawności organizacji. Zagadnienia wybrane, TNOiK. Lublin 1976, s. 14.
w yw rzeć poprzez działanie określony skutek, m usim y ow e działanie skoncen trować w określonej przestrzeni i określonym czasie. O dnosząc warunek intensyw ności do problem u zarządzania w gm inie, należałoby rozum ieć go w taki sposób, iż tylko podejm ując działanie w określonej przestrzeni gm iny (lub obszarze jej struktury organizacyjnej) i określonym czasie osiągnięty zostanie cel, jakim m oże być, dla przykładu, rozwój infrastruktury w gminie. „W tym stanie rzeczy m ożem y m ówić o progu skuteczności, czyli o stopniu intensywności działania, poniżej którego w danej sytuacji działanie pozostaje nieskuteczne” 1'’.
Drugim walorem (cechą) skutecznego działania jest jeg o korzystność, bę dąca różnicą między wynikiem użytecznym a kosztam i działania; uw zględnia się tu jednak także takie elem enty kosztu i w yniku użytecznego, które są skutkam i niezam ierzonym i17. W ynikiem użytecznym je st tu skutek działania oceniany pozytyw nie18. M ożna zatem przedstaw ić następujące sy tu acje19:
• W> К - działanie korzystne;
• W - K - działanie obojętne pod względem korzyści;
• W < K-d z ia ła n ie niekorzystne; gdzie: W - w ynik użyteczny, K -koszty. D ziałanie m oże być zatem skuteczne, ale niekorzystne, a więc osiągnięto wynik użyteczny, ale powstały niezam ierzone koszty przekraczające w artość osiągniętego wyniku użytecznego. W odniesieniu do rozw oju infrastruktury technicznej w gm inie m ożna zatem przedstaw ić sytuację, w której w ybudow ano drogę (osiągnięto w ynik użyteczny), ale powstały koszty przekraczające efekt w yniku użytecznego, np. koszty zw iązane z zanieczyszczeniem środow iska w w yniku funkcjonow ania owego połączenia drogow ego.
Inn ą sytuacją będzie działanie nieskuteczne, ale korzystne, w przypadku którego celu nie osiągnięto, ale niezam ierzone i pozytyw nie oceniane skutki przekraczają wartość nieosiągniętego celu. Na przykład: gm ina w celu budowy urządzeń infrastrukturalnych podjęła rozmowy z inwestoram i prywatnym i i choć nie uzyskała zgody na w spółpracę w tym obszarze, inwestorzy prywatni zgodzili się w spółfinansow ać inne przedsięw zięcia w gm inie.
Działanie i korzystne, i skuteczne je st jedynym przykładem działania spraw nego, gdy bierze się pod uwagę te dw ie zm ienne. Będzie to takie działanie, w w yniku którego osiągnięto zam ierzony cel, a ew entualne niezam ierzone ne gatyw ne skutki nie przekraczają w artości osiągniętego celu.
Pozostałe, działanie nieskuteczne i niekorzystne je st działaniem w pełni nie sprawnym .
16 W. Kieżun, Bariery sprawności..., s. 15. 17 Tamże.
18 W. Kieżun. Podstawy organizacji..., s. 42. 19 Tamże, s. 47.
O statni z trzech w alorów działania spraw nego to w alor ekonomiczności. Ekonom iczność definiuje się rów nież z zastosow aniem w yniku użytecznego i kosztów. Nie bierze się jed n ak pod uwagę różnicy pom iędzy tym i zm iennym i, ale ich stosunek. Tak więc m iarą ekonom iczności je st stosunek w yniku użytecz nego do kosztów działania20. M ożna zatem w yróżnić następujące sytuacje21:
• W/K > 1 - działanie je st ekonom iczne;
• W/K = 1 - działanie je st obojętne z ekonom icznego punktu w idzenia; • W/K < 1 - działanie je s t nieekonom iczne; gdzie: W - wynik użyteczny,
К
- koszty.Pojęcie ekonom iczności służy przede w szystkim znalezieniu takiego w a riantu działania (czy też sposobu działania), który będzie bardziej ekonom iczny. M ożna to zatem uczynić w następujący sposób:
• m aksym alizując w ynik, bez zm iany kosztów;
• m inim alizując koszty przy założeniu stałości wyniku; • m aksym alizując w ynik i m inim alizując koszty.
Pojęcie ekonom iczności służy poszukiw aniu najbardziej ekonom icznego rozw iązania, czyli ekonom izacji działań22. Mając na uwadze system zarządzania w gm inie, jeśli ponow nie za cel ow ego zarządzania przyjm iem y rozwój zago spodarow ania infrastrukturalnego, m ożna zw iększać ekonom iczność poprzez budow ę dłuższej sieci w odociągow ej przy niższych nakładach lub tę sam ą długość przy m niejszych nakładach albo też przez budow ę dłuższej sieci po m niejszych jeszcze kosztach.
Przedstaw ione podstaw ow e walory spraw nego działania m ają zastosow anie w ocenie działalności gm iny, a także w ocenie czy w yborze najbardziej spraw nego sposobu działania gm iny, czy inaczej - sposobu zarządzania w gminie.
Pojęcie efektyw ności działania organizacji, jak ju ż zostało w spom niane, nie je st jednoznaczne. O m ów ione tutaj podejście celow ościow e w polskiej literatu rze przedm iotu znajduje swój w yraz w dorobku szkoły prakseologicznej. Można także w yróżnić jeszcze inne podejścia do definiow ania pojęcia efektyw ności, jak np. podejście system ow e, w ielokryterialna ocena efektyw ności czy koncepcja grup interesu.
Podejście system ow e reprezentuje m.in. Ephraim Yuchtm an i Stanley Seas- hor oraz Robert L. Kahn i Daniel Katz. Podejście to zakłada, że organizacje są system am i otw artym i, czyli łączy je z otoczeniem szereg powiązań, zarów no wejść, jak i wyjść, zachodzą w jej ramach procesy łączące je z otoczeniem , czyli przepływ y, transform acje i w ym iany23. Także gm ina je s t z pew nością organiza cją otwartą. Z otoczenia czerpie bowiem zasoby dla osiągnięcia w ytyczonych
20 Tamże, s. 48. 21 Tamże, s. 48-49. 22 Tamże. s. 49.
celów , czego przykładem m ogą być środki finansow e zasilające budżet gminy czy pracow nicy urzędu gm iny, w oparciu o który swoje zadania w ykonuje zarząd. Ow e ludzkie i finansow e zasoby służą do osiągnięcia określonych na wyjściu celów. O trzym yw any je st w ten sposób produkt działań gminy w po staci chociażby usług kom unalnych, przepisów lokalnych, nowych inwestycji czy zm ienionego wizerunku tejże jednostki sam orządow ej. Teoria system ów stara się więc definiow ać pojęcie „efektyw ność” przez pryzm at wejść, transfor m acji i wyjść.
W odniesieniu do wejść, za podstaw ow y czynnik efektyw ności uznano zdolność organizacji do pozyskiw ania rzadkich i cennych zasobów , co z kolei buduje jej pozycję przetargow ą, którą należy rozum ieć jak o m iarę efektyw no ści24. M ówiąc o ocenie system u zarządzania w gm inie, pozyskiw anym i na wejściu zasobam i będą ludzie, środki finansow e, m ajątek, podm ioty gospodar cze, które zasilą ów system zarządzania w kapitał ludzki, środki finansow e czy
know-how. Takie podejście je st zbieżne z rozum ieniem jednostek terytorialnych jak o organizacji, między którym i zachodzą procesy konkurow ania. Jednostki sam orządu terytorialnego podlegają obecnie takim samym prawom rynku jak inne podm ioty system u społeczno-gospodarczego. Sam orządy ko nkurują o in w estorów , m ieszkańców czy turystów w stopniu zbliżonym do walki konkuren cyjnej o klienta m iędzy przedsiębiorstw am i. Podejm ow ane działania w ładz gmin zm ierzają do zapew nienia rozwoju na poziom ie lokalnym, w w yniku którego dany obszar podlegać będzie system atycznym przem ianom zm ierzającym m.in. w kierunku osiągnięcia lepszych w arunków bytow ych ludności, a także zapew niającym podstaw ę do funkcjonow ania podm iotów gospodarczych na danym terenie. Z punktu w idzenia system u zarządzania, gm ina pow inna starać się pozyskiw ać na w ejściu te cenne zasoby z otoczenia, które są niezbędne dla system u zarządzania.
Zgodnie z podejściem system ow ym , oceny efektyw ności należy dokony wać, poza w ejściam i, przez pryzm at transform acji pozyskanych zasobów oraz wyjść. W w yniku takiej analizy w yłoniono term in „w ydajność” .
W ydajność organizacji definiow ana je s t jak o „stosunek energetycznych wejść do energetycznych w yjść”" , inaczej m ów iąc, obrazuje ona, ja k a część wejść pojaw ia się na wyjściu, a ja k ą część potrzebuje system w procesie transform acji. Gdyby odnieść w ydajność do działań gm iny, m ożna posłużyć się przykładem dochodów gminy. Działalność gm iny będzie tu tym w ydajniejsza, im w iększa część środków finansow ych zostanie zainw estow ana, choćby w zagospodarow anie infrastrukturalne, a nie w ydana na pokrycie kosztów zw iązanych z bieżącą obsługą adm inistracyjną. W yodrębnione zostało pojęcie wydajności potencjalnej oraz rzeczyw istej, dla pom iaru stopnia doskonałości
24 M. Bielski, Podstawy teorii..., s. 63.
zam ierzonego produktu na w yjściu z jeg o postacią rzeczyw iście powstałą. W podejściu system ow ym zw rócono uwagę także na term in „zysk” . N ie je st on pojęciem rów noznacznym z w ydajnością, choć je s t z nią pow iązany; z pew no ścią bowiem wyższa w ydajność oznaczać będzie m niejszy koszt jednostkow y, co sprzyja większem u zyskow i, jed n ak wyższy zysk m oże być rezultatem w iększych wejść, nie w pływ ając na poziom w ydajności26.
Jednak w ydajność odnosi się przede w szystkim do „w ew nętrznego życia organizacji [...], nie uw zględnia dostatecznie pojęcia otw artości organizacji”27. Stąd ważne je st odniesienie się do transakcji organizacji z otoczeniem , przy czym m ając na uwadze „w yjścia”, oznaczać będzie to „m agazynow anie energii, przetrw anie i w ytrzym ałość organizacji oraz w zrost kontroli organizacji nad środow iskiem zew nętrznym ” 8. Jak ju ż zostało w spom niane, m ając na uwadze w ejścia do system u, relacje z otoczeniem będą definiow ać organizację jak o efektyw ną pod kątem je j pozycji konkurencyjnej, w ynikającej ze zdolności do pozyskiw ania cennych zasobów z otoczenia.
Przedstaw ienie w ybranych koncepcji rozum ienia term inu „efektyw ność” pozw ala zauw ażyć, że w zależności od podm iotu i przedm iotu dokonującego oceny efektyw ności zależy, ja k będzie to pojęcie definiow ane. Być m oże zatem nie należy zaw ężać oceny efektyw ności do jednego tylko sposobu jej rozum ie nia. W myśl takiego podejścia pow stał tzw. „m odel konkurencyjnych w artości”, zaproponow any przez R oberta E. Quinna i Joh nn ny’ego R ohrbaugh’a. Model ten znalazł zresztą wielu zw olenników , poniew aż idea m ów iąca o tym, że to właśnie w ew nętrzne sprzeczności organizacji są m otorem jej efektyw ności, nie była nowa. „Efektyw ność organizacji nosi w sobie w ew nętrzną sprzeczność. By być efektyw ną, organizacja musi posiadać atrybuty, które są jednocześnie sprzeczne, naw et w zajem nie się w ykluczające”29. O kazało się bowiem , że wiele organizacji funkcjonuje nadzw yczaj efektyw nie, stosując się jednocześnie do w zajem nie sprzecznych ze sobą zasad 10. W spom niany model konkurencyjnych wartości przedstaw ia zgrupow ane w dw ie dychotom ie wartości i preferencje zw iązane z o ceną efektyw ności organizacji:
• decentralizacja i elastyczność na jednym krańcu, centralizacja i stabilność na drugim ;
• nacisk na w ew nętrzne, indyw idualne dla danej organizacji zasoby na je d nym krańcu, zew nętrzne, o m akroekonom icznym charakterze zasoby na drugim krańcu.
26 Tamże, s. 243-245. 27 Tamże, s. 250. 28 Tamże, s. 265.
K. J. Cameron, Effectiveness as Paradox, „M anagem ent Science” 1986, No. 32 (5), s. 539-553; cyt. za: K. S. Cameron, R. E. Quinn, Investigations o f Organizational Paradox, [w1:] Paradox and Transformation, Ballinger Publishing Company, Cambridge, MA, 1988, s. 8.
30 Szerzej na ten tem at m.in. w: K. S. Cameron, R. E. Quinn, Investigations o f O rganizatio nal..., s. 1-18.
W w yniku skrzyżow ania tych dwóch dychotom ii m ożna skonstruow ać czte ry m odele efektyw ności organizacji:
• model human relations, stosow anie się do którego oznacza rozwój kadr, spójność w ew nętrzną, w ew nętrzne wartości;
• model system u otw artego, kładący nacisk na ekspansję i adaptację przez przysw ajanie zasobów zew nętrznych, zdolność adaptacji otoczenia i budowę w izerunku organizacji;
• model racjonalnych celów , nastaw iony na zysk i w ydajność poprzez pla now anie i zarządzanie przez cele;
• model procesu w ew nętrznego, nastaw iony na um ocnienie organizacji i jej trw ałość przez stabilność i kontrolę, zarządzanie inform acją i kom unikację.
O rganizacje jednak, ja k tw ierdzą autorzy m odelu, stosują różne zestawy kryteriów efektyw ności, często w ręcz kryteria zupełnie sprzeczne ze sobą i to w łaśnie przesądza o ich efektyw ności. Podejście takie zgodne je s t z podejściem sytuacyjnym do zarządzania, które podw aża zasadność używ ania jed yn ie jed n eg o sposobu działania, opierając się na założeniu, iż m nogość sytuacji, z którym i boryka się organizacja w codziennym funkcjonow aniu, w ym usza uzależnienie zachow ań od konkretnego problem u, który trzeba rozwiązać. M ożna pow iedzieć, iż m odel konkurencyjnych wartości opiera się także na podejściu system ow ym , w łączając w rozum ienie zachowań organizacji jej otoczenie i w ew nętrzne zasoby, które definiują j ą j a k o system.
Podejm ując się przełożenia „m odelu konkurencyjnych w artości” na grunt zarządzania w gm inie, należałoby stw ierdzić, iż gm ina w celu efektyw nego działania, pow inna w przyjętym system ie zarządzania także „w ykazyw ać” pew ne sprzeczności. O znaczałoby to z jednej strony nastaw ienie (zgodnie z m odelem human relations) na rozwój kadr, utożsam ienie się w pierwszej kolejności władz gm iny, a następnie pracow ników urzędu gm iny z przyjętym i do realizacji celam i. Tem u sprzyjałyby szkolenie pracow ników , przyjęcie przez gm inę misji działania, a także stw orzenie w ew nętrznego public relations.
Z drugiej strony, w gm inie niezbędne byłoby zarządzanie w większym stopniu „tw arde”, nastaw ione na osiąganie wydajności, poparte precyzyjnym planow a niem i zarządzaniem przez cele. Dla przykładu, w obszarze finansow ania zadań gm iny, w takie podejście znakom icie w pisyw ałby się budżet zadaniow y, który stanow i ujęcie zaplanow anych wydatków w zadania, co pozw ala lepiej zarzą dzać działalnością gm iny31. Zadania w ykonują jed nak pracownicy w gminie, którym dla podniesienia efektyw ności pracy potrzebny je st system m otyw acyjny (a to ju ż oznacza m odel human relations - znakom ity przykład w spółistnienia dw óch m odeli). C zerpiąc z m odelu system u otw artego, należałoby w gm inie
31 Więcej o budżetowaniu zadaniowy m m.in. w: J. Szołno-Koguc, Budżet zadaniowy ja k o narzędzie efektywnego zarządzania gminą. „Finanse, Bankowość, Ubezpieczenia” 1999, nr 3, s. 69-76.
nastaw ić się m.in. na pozyskiw anie w ykw alifikow anych pracow ników , co także oznacza system m otyw acyjny, zachęcający do przystąpienia do organizacji, w tym przypadku - gminy. Z otoczenia pozyskać m ożna także zasoby finanso we, w tym rów nież zew nętrzne, pozabudżetow e środki, których to źródeł je st wiele, a jedynie od w ładz gm iny oraz zatrudnionych w urzędzie pracow ników zależy, czy środki owe otrzym ają. Przyjm ując założenia m odelu procesu w ew nętrznego, należałoby zastosow ać system w ew nętrznej kom unikacji, kom puterow y system przepływ u inform acji, now oczesny system inform atyczny. To jed n ak w ym aga pozyskania pew nych zasobów z zew nątrz - ludzi, rozwiązań technologicznych, a więc oznacza połączenie sprzecznych ze so b ą m odeli - jednego (system u otw artego) skierow anego na pozyskiw anie z otoczenia oraz drugiego (procesu w ew nętrznego) służącego w ew nętrznej konsolidacji organi zacji. Przytoczone przykłady prezentują, iż w rzeczyw istości trudno je st zasto sow ać się do jednego tylko zestaw u kryteriów efektyw ności.
W ielokryterialność oceny efektyw ności znajduje swoje odzw ierciedlenie także w koncepcji grup interesu stakeholders. Stakeholders najczęściej tłum aczy się jak o „interesariusze”, a w ięc osoby, grupy osób, instytucje, które są zaintere sow ane wynikam i działania danej organizacji. Interesariuszam i w odniesieniu do system u zarządzania w gm inie będą przede w szystkim m ieszkańcy, ale także podm ioty gospodarcze, funkcjonujące na danym obszarze, turyści, a także pracow nicy urzędu gm iny, w ładze lokalne, przedstaw iciele jedn ostek pom ocni czych gm iny czy kierow nicy kom unalnych przedsiębiorstw i w iele innych. Interesy tych grup m ogą być nieco odm ienne, a czasem naw et sprzeczne, różna będzie zatem ocena funkcjonow ania system u zarządzania w gm inie. Zgodnie z podejściem stakeholders, „organizacja je st wtedy najbardziej efektyw na, kiedy znajduje punkt rów now agi interesów różnych interesariuszy w yrażający się optym alną relacją ich korzyści do ponoszonych przez nich kosztów ” 12. Gm ina pow inna we w szystkich obszarach sw ego funkcjonow ania zarządzać w sposób, dzięki którem u udałoby się pogodzić owe sprzeczne często ze sobą interesy, uw zględniając ponadto dodatkow e aspekty, ja k choćby względy ochrony środow iska, w yrażające interes przyszłych pokoleń interesariuszy. Realizacja owych interesów pow inna być jed n ak zaw sze zbieżna z naczelnym celem funkcjonow ania gm iny, jak im je st zaspokajanie potrzeb m ieszkańców . Postulat pogodzenia ze sobą interesów w szystkich je st często trudny lub niem ożliwy w ręcz do spełnienia. N iem niej jed n ak m ożna pow iedzieć, iż realizacja interesu jednej z grup m oże pociągać za sobą pośrednio lub bezpośrednio realizację interesu innej grupy. Na takie w łaśnie skutki powinien być nastaw iony sposób zarządzania w gm inie, przy jednoczesnym m inim alizow aniu negatyw nych efektów zew nętrznych w postaci np. konfliktów o podłożu przestrzennym .
Literatura dotycząca zarządzania bogato prezentuje problem oceny funkcjo now ania organizacji. W tym artykule zaprezentow ane zostały wybrane zagad nienia z tego obszaru. Z oceną sw ego funkcjonow ania, a co za tym idzie, oceną system u zarządzania spotykają się także jednostki sam orządu terytorialnego. W ielość spojrzeń na tę problem atykę, a także m nogość punktów widzenia osób czy organizacji oceniających nie pom aga w w yłonieniu jed neg o kryterium . Istotne byłoby jednak, by w system ie zarządzania w gm inie w prow adzono w ybrany sposób oceny jeg o funkcjonow ania. Dałoby to szansę na bieżący m onitoring system u zarządzania i ciągłe go ulepszanie, stw arzając szansę na lepsze zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej.
Magdalena Nowak
EFFECTIVENESS OF C O M M U N E MANAGEMENT SYSTEM
(Sum mary)
Every organization functions to attain a goal or a set o f goals. Therefore, organization itself, as well as its management system has to be evaluated in terms o f effectiveness which is a term w ider than only the ability o f achieving goals. A commune too is an organization which has to be evaluated in order to function properly, that is to satisfy the needs o f the local community.
As far as the private sector is concerned, the literature widely discusses the problem o f meas uring effectiveness. Thus the aim o f the paper is to transfer the major theoretical approaches to the concept onto the field o f m anaging communes.
