Podstawy prawne funkcjonowania Wspólnot Europejskich (Unii)

(1)

Zbigniew M. Klepacki

Podstawy prawne funkcjonowania

Wspólnot Europejskich (Unii)

Acta Scientifica Academiae Ostroviensis nr 2, 20-42

(2)

2 0 Ac t a Sc i e n t i f i c a a c a d e m i a e Os t r o y i e n s i s

Zb i g n i e w m . Kl e p a c k i

Po d s t a w y p r a w n e f u n k c j o n o w a n i a W s p ó l n o t Eu r o p e j s k i c h ( Un i i)

W p r o w a d z e n i e

Porządek praw ny W spólnot Europejskich (U nii) i proces jeg o stano w ienia je st zasadniczo różny w przypadku tzw. pierw szego filaru Unii Europejskiej (UE), na który składają się trzy W spólnoty Europejskie, i w przypadku pozostałych dwóch filarów , tj. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństw a oraz w spółpracy w dziedzinie wym iaru sprawiedliw ości i spraw w ew nętrznych.

W pierw szym filarze istnieje ogrom ne zróżnicow anie źródeł prawa, a pro ces jeg o stanow ienia je st bardzo skom plikow any; w drugim i trzecim fila rze - są one znacznie uproszczone.

1. Po d s t a w y p r a w n e f u n k c j o n o w a n i a t z w. p i e r w s z e g o f i l a r u Un i i Eu r o p e j s k i e j, t j. Ws p ó l n o t Eu r o p e j s k i c h

A. K w estia nazwy prawa, regulującego funkcjonow anie pierw szego filaru U podstaw funkcjonow ania W spólnot Europejskich leży prawo, na zw ane potocznie prawem w spólnotow ym , prawem unijnym, prawem europejskim lub europejskim praw em integracyjnym . Aktualnie najbar dziej trafnym je s t z pew nością term in p ra w o wspólnotowe. W ydaje się jed n ak , że lepiej byłoby używ ać - być może na razie na wyrost - terminu

p ra w o unijne, gdyż z pew nością w niedalekiej przyszłości W spólnoty

w topią się w Unię Europejską, a bieżące sprawy filara drugiego i trzeciego b ęd ą regulow ane nie ja k teraz, częściow o przez organy Uli a częściowo przez rządy państw członkow skich, a w yłącznie przez prawo wtórne Uli ja k to je st w przypadku filaru pierw szego.

Drugim preferow anym term inem na praw o regulujące funkcjonow a nie W spólnot Europejskich je st term in europejskie praw o integracyjne. C hociaż i ten term in ma wadę, gdyż praw o integracyjne tw orzą też inne organizacje integracyjne, jak: U nia Ekonom iczna Beneluksu, Nordycka R ada M inistrów , Europejski O bszar G ospodarczy, Europejskie Stow arzy szenie W olnego Handlu, Ś rodkow oeuropejskie Porozum ienie o Wolnym H andlu, Europejski O bszar G ospodarczy i W spólnotę N iepodległych Państw.

(3)

Po d s t a w y Pr a w n e f u n k c j o n o w a n i a w s p ó l n o t 21

C ałkow icie błędnym je st natom iast term in pra w o europejskie. Pod tym pojęciem bowiem należy rozum ieć nie tylko prawo wspólnotowe — unijne, ale także tw orzone w ramach szeregu innych europejskich organi zacji m iędzynarodow ych, w tym przede w szystkim w ramach Rady Euro py oraz prawo utw orzone z inicjatyw y lub pod wpływem O rganizacji Bez pieczeństw a i W spółpracy w Europie.

B. Ź ródła prawa w spólnotow ego (unijnego)

A kty założycielskie. Umowy założycielskie. Podstaw ą prawnego funkcjo now ania poszczególnych W spólnot Europejskich są ich umowy założy cielskie, w przypadku:

- Europejskiej W spólnoty W ęgla i Stali (C EC A ) - Układ w sprawie utw orzenia CECA z 19 IV 1951 r., zaw arty na lat pięćdziesiąt, który w szedł w życie 25 VI 1952 r. W 1991 r. R ada W spólnot Europejskich postanow iła, że przed w ygaśnięciem Układu w 2002 r. jego postano w ienia w inny być w łączone do Traktatu w spraw ie Europejskiej W spól noty G ospodarczej (EW G ) tak, by zasady produkcji i zbytu węgla oraz stali w ram ach w spólnego rynku państw członkow skich W spólnot Eu ropejskich nie były regulow ane odrębnym i postanow ieniam i;

- Europejskiej W spólnoty Energii Atom owej (EURAT OM ) - Traktat w spraw ie utw orzenia EU R A TO M -u, podpisany 25 111 1957 r. w Rzymie, który w szedł w życie 1 1 1958 r.;

- W spólnoty Europejskiej (W E), która do listopada 1993 r. nosiła nazwę Europejska W spólnota G ospodarcza (EW G ) - Traktat w sprawie utw orzenia EW G, podpisany 25 III 1957 r. w Rzymie, który wszedł w życie 1 I 1958 r. Traktaty w spraw ie EU R A TO M u i WE zostały zawarte na czas nieograniczony.

Powyższe trzy um ow y założycielskie m ogą być m odyfikowane na w niosek państw a członkow skiego lub Komisji UE, które winny przedłożyć Radzie UE stosow ny w niosek. Rada po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego i w razie potrzeby Kom isji, m oże podjąć decyzję o zw oła niu konferencji państw członkow skich pośw ieconej ewentualnej m odyfi kacji traktatu. W sprawach zw iązanych z przem ianam i instytucjonalnymi w sferze walutowej Rada winna się konsultow ać także z Europejskim Bankiem C entralnym . K onferencję zw ołuje przew odniczący Rady. Jeśli konferencja postanow i w prow adzić w życie poprawki do umów założy cielskich, są one ujm ow ane w form ie umowy, która wchodzi w życie po je j ratyfikow aniu przez w szystkie państw a członkow skie.

Załączniki do um ów założycielskich. U m ow y założycielskie zaw ierają

od kilku do kilkunastu załączników , z których większość jest ju ż niew aż nych. 1 tak na przykład w przypadku Traktatu EW G dołączono do niego

(4)

2 2 Ac t a Sc i h n t i f i c a Ac a d i-m i a k Os t r o v i f n s i s

kilkanaście załączników , z których aktualnie obow iązuje jedy nie załącznik zaw ierający statut Europejskiego Banku Inw estycyjnego. Inne dotyczyły: kontyngentów przew ozow ych niektórych tow arów , specyficznego stoso w ania w pew nym okresie niektórych postanow ień Traktatu EWG wobec w ybranych państw członkow skich lub części ich obszaru, handlu w e w nątrz niem ieckiego, przyłączenia do EWG krajów i terytoriów zam or skich.

Umowy m odyfikujące lub uzupełniające um ow y założycielskie. Do końca połowy 1998 r. zaw arto dziesięć pow yższego typu umów, a m iano wicie:

- umowę w spraw ie w spólnych organów dla W spólnot Europejskich, podpisaną 25 111 1957 r., na podstaw ie której Parlam ent Europejski i Trybunał stały się w spólnym i organam i WE, EURATOM u i CECA, zaś w m iejsce przew idyw anych osobnych kom itetów ekonom iczno - spo łecznych pow stał w spólny dla tych W spólnot Kom itet Ekonom iczno - Społeczny; um ow a w eszła w życie 1 1 1958 r.;

- um owę w spraw ie ustanow ienia jednej Rady i jednej Komisji dla trzech W spólnot Europejskich, podpisaną 8 IV 1965 r., która weszła u życie 1 VII 1967 r.;

- protokół w spraw ie przyw ilejów i immunitetów W spólnot Europejskich z 8 IV 1965 r.;

- układ w spraw ie przystąpienia Danii, Irlandii i Wielkiej Brytanii do W spólnot Europejskich z 22 I 1972 r., który wszedł w życie 1 I 1973 r. - układ w spraw ie przystąpienia Grecji do W spólnot Europejskich z 28 V

1979r., który w szedł w życie 1 I 1981 r.;

- układ w spraw ie przystąpienia H iszpanii i Portugalii do W spólnot Euro pejskich, który wszedł w życie i I 1986 r.;

- Jednolity Akt Europejski podpisany 17 II 1986 r. w 1 uksemburgu przez dziew ięć państw , a 28 II 1986 r. w llad/.e prze/ pozostałe tr /\ państwa członkow skie, który wszedł w życie 1 VII 1987 r.;

- układ w spraw ie przystąpienia Austrii. Finlandii i Szwecji do Wspólnot Europejskich z 1 II 1994 r., który wszedł w życie 1 I 1995 i .

- traktat w spraw ie utw orzenia Unii Europejskiej (IJE). podpisany 7 II 1992 r., który wszedł w życie 1 XI 1993 r. W praw dzie traktat pośw ię cony je st Unii Europejskiej, jed n ak na jeg o podstaw ie W spólnoty Euro pejskie stają się częścią składow ą UE, a jednocześnie w prow adza on w iele popraw ek do um ów założycielskich W spólnot. Do traktatu załą czonych je st 12 protokołów i 32 deklaracje;

- traktat A m sterdam ski, podpisany 2 X 1997 r., w ejdzie on w życie pierw szego dnia drugiego m iesiąca po złożeniu dokumentów ratyfika

(5)

Po d s t a w y Pr a w n e f u n k c j o n o w a n i a w s p ó l n o t. .. 23

cyjnych przez ostatnie państw o członkow skie (nie nastąpiło to do końca sierpnia 1998 r.) Do traktatu załączonych je st 13 protokołów i 55 dekla racji.

b. A k ty pochodzące od aktów założycielskich i będące tworem samych W sp óln o t E uropejskich. N iektóre uchw ały organów UE.. Rada i Komisja Unii Europejskiej. W przypadku W E i EU R A TO M u m ogą podejm ow ać 5 rodzajów uchwał: rozporządzenia, dyrektyw y, decyzje, zalecenia i opinie, a w przypadku CECA 3 rodzaje uchw ał: decyzje, zalecenia i opinie.

W przypadku W E i EURATOM u:

R ozporządzenie obow iązuje w całości i powinno być bezpośrednio

w ykonyw ane na terytorium w szystkich państw członkow skich. W przy padku kolizji z aktem prawa w ew nętrznego ma ono pierw szeństw o przed tym praw em . Jest jed y n ie aktem ogólnym , który zaw iera normy prawne m ające zastosow anie do nieograniczonej liczby przypadków określonego rodzaju spraw , problem ów czy sytuacji. K ierow ane je st ono przede w szystkim do rządów , m oże być jed n ak kierow ane też do osób fizycznych i praw nych. W praktyce w ytw orzyły się dw a rodzaje rozporządzeń: pod staw ow e i w ykonaw cze. R ozporządzenia podstaw ow e w ydaw ane są w spólnie przez Radę i Parlam ent lub przez Radę. R ozporządzenia wyko naw cze w ydaw ane są przez Radę lub Kom isję. M ają one zm niejszony wkład norm atyw ny i odnoszą się do rozporządzenia podstawowego.

D yrektyw a wiąże adresata, do którego je st skierow ana, odnośnie wy

niku, ja k i pow inien być osiągnięty, pozostaw ia natom iast swobodę wyboru form i środków realizacji tego celu. W zasadzie je s t ona kierow ana do rządów państw członkow skich. Zgodnie jed n ak ze stanow iskiem T rybu nału Spraw iedliw ości m oże być ona kierow ana także do osób fizycznych i praw nych. O ile państw o nie w yda stosow nego aktu w ykonaw czego do dyrektyw y w term inie w niej w skazanym , w przypadku stosunków pań stw o - obyw atel m ożna bezpośrednio pow ołać się na odpow iednie przepi sy tej dyrektyw y pod warunkiem , że są one na tyle szczegółowe, iż można z nich w ysunąć wnioski co do praw obyw atela.

T raktat WE przew iduje spraw y, które m ogą być rozstrzygnięte za pom ocą dyrektyw y. Ponadto dyrektyw y w ydaw ane są najczęściej w ów czas kiedy w ykonanie danego zadania należy w praw dzie do obowiązków W spólnoty, ale w praktyce w m niejszym lub większym zakresie jego reali zacja pozostała dotychczas w kom petencji państw członkow skich. Rów nież dyrektyw a w inna być um otyw ow ana.

D ecyzja we wszystkich elem entach obow iązuje adresata, do którego

je st skierow ana. Adresatam i m ogą być tak państwa członkow skie, jak rów nież osoby praw ne i fizyczne. A nalogicznie jak rozporządzenie, obo w iązuje ona autom atycznie na terytorium państw członkow skich i nie wy

(6)

2 4 Ac t a Sc i e n t i i-i c a a c a d e m i a e Os t r o y i e n s i s

m aga żadnych w ew nętrznych przepisów w ykonaw czych dla uzyskania m ocy w iążącej. Decyzje R ady i Kom isji nakładające na osoby prawne lub fizyczne zobow iązania pieniężne stanow ią tytuł egzekucyjny. Jego wyko nanie następuje, bez jakiejk olw iek aprobaty lub innej kontroli - poza spraw dzeniem autentyczności tytułu - przez władzę państw ow ą w yzna czo n ą w tym celu przez rząd państw a członkow skiego, w edług procedury cyw ilnej obow iązującej w tym państw ie. W ykonanie przym usow e może być zaw ieszone tylko na podstaw ie Trybunału Spraw iedliw ości UE. K on trolow anie czynności egzekucyjnych z obow iązującym i przepisam i należy jed n ak do sądów krajow ych. W przypadku sprzeczności uchw ał organów

UE z praw em narodow ym priorytet m ają uchw ały tych organów .

C zęść z uchw ał o charakterze w iążącym nie dotyczy konkretnego problem u, lecz zaw iera zasady rozw iązyw ania, stosow ania lub odnoszenia się do istniejących lub m ogących w ystąpić w przyszłości problem ów w ilości nieograniczonej i to one w łaśnie stanow ią prawo.

Z alecenia i opinie nie m ają charakteru w iążącego. Um owy założy

cielskie W E i EU R A TO M u nie przeprow adzają rozróżnienia m iędzy zale ceniem i opinią. W praktyce zalecenie ma większe znaczenie niż opinia. O pinia zaw iera zazw yczaj jed y n ie stanow isko organu j ą uchw alającego, natom iast zalecenie zaw iera ponadto także sugestię podjęcia jakiegoś działania przez adresata, do którego je st ono skierow ane. Zalecenia kiero w ane są przez Radę lub K om isję UE z reguły do państw członkow skich, natom iast opinie przede w szystkim do innych organów UE, rzadko także do osób praw nych i fizycznych.

W szystkie pow yższego typu uchw ały m oże podejm ow ać Parlam ent w raz z Radą, sam a R ada i K om isja; m oże je też podejm ow ać - z w yłącze niem dyrektyw - Europejski Bank C entralny, ale w zasadzie tylko w od niesieniu do realizacji i funkcjonow ania unii w alutow ej; zaś zalecenia i opinie - szereg organów doradczych.

R ozporządzenia oraz te dyrektyw y i decyzje, które są podjęte w spól nie przez Radę i Parlam ent Europejski, oraz dyrektyw y kierow ane bezpo średnio do rządów państw członkow skich są publikow ane w Dzienniku U rzędow ym W spólnot E urop ejsk ich.1 Inne dyrektyw y i decyzje oraz zale cenia i opinie są notyfikow ane adresatom .

R ozporządzenia oraz ogłoszone w powyższym D zienniku dyrektyw y i decyzje w chodzą w życie w term inie przez nie w skazanym lub dw udzie

1 N a zw a w ję z y k u francuskim - Jo u rn a l O fficiel des C o m m u n au tés E u ropénnes, w jęz y k u an g ielsk im - O fficial Journal o f tlie E uropean C om m u n ities, w ję z y k u niem ieckim - A m st- blatt d e r E uro p äisch en G em ein sch aften .

(7)

PODSTAWY PRAWNE FUNKCJONOWANIA WSPÓLNOT... 25

stego dnia od ogłoszenia. D yrektyw y i decyzje, notyfikow ane adresatom , w chodzą w życie w dniu ich doręczenia adresatom .

Uchwały su i generis. W praktyce organów UE podejm ow ane są także

uchw ały, których form a nie je st przew idziana przez um owy założycielskie W spólnot Europejskich. S ą nimi: rezolucje Rady i Parlam entu Europej skiego, program y Rady, kom unikaty K om isji, deklaracje Parlam entu, m e m oranda, decyzje budżetow e, plany, projekty. Jedne z nich m ają charakter praw ny zbliżony do przew idzianych przez um ow y założycielskie zaleceń, inne m ają charakter deklaracji. W przypadku nielicznych z nich - np. pro gram ów działania - m ożna przyjąć założenie, że w praktyce m ają one cha rakter wiążący.

Jeśli chodzi o CECA to w ystępują w niej trzy rodzaje uchwał: decy zje, zalecenia i opinie. Układ CECA rozróżnia dw a rodzaje decyzji: ogól

ne, m ające bezpośrednią i ogólną moc w iążącą w każdym zakresie na te

rytorium państw członkow skich, kierow ane do rządów tych państw, osób fizycznych i prawnych, oraz indyw idualne, obow iązujące w pełnym zakre sie, ale tylko adresatów , kierow ane do rządów państw , osób fizycznych i prawnych.

Zalecenia m ają taki sam charakter praw ny ja k dyrektyw y w przypad

ku W E i EU R A TO M u, zaś opinie - ja k opinie w przypadku WE i EURA TOM u.

Pow yższy porządek prawny, obow iązujący we W spólnotach Europej skich, uzupełnia orzecznictw o Trybunału Spraw iedliw ości Unii Europej skiej. M ianow icie T rybunał ten ma praw o form ułow ać w ykładnię prawa pierw otnego i w tórnego W spólnot. W przypadku krajow ych sądów ostat niej instancji, gdy m ają one w ątpliw ości co do interpretacji powyższego praw a, są one zobow iązane do zw rócenia się do Trybunału o sform ułow a nie wykładni na tem at konkretnych aktów tego prawa. W ykładnia Trybu nału je st dla takiego sądu obow iązująca. Gdyby inny sąd krajowy rozpa tryw ał spraw ę zbliżoną do poprzedniej to w praw dzie nie obow iązuje go w ykładnia Trybunału wcześniej w ydana , jed n ak gdyby chciał on wydać orzeczenie sprzeczne z pow yższą w ykładnią, to musi w ów czas zasięgnąć stanow iska Trybunału. Stanow isko T rybunału je st dla tego sądu wiążące.

A kty p ra w n e tw orzące tzw. p ra w o w ew nętrzne W spólnot E uropej skich. N a podstaw ie um ów założycielskich W spólnot Europejskich ich

organy główne uchw aliły swoje regulam iny funkcjonow ania, zaś Rada i K om isja uchw aliły statuty w ażniejszych organów pom ocniczych, na pod staw ie których działają te organy. W przypadku niektórych m echanizm ów WE Rada uchw aliła zasady ich funkcjonow ania lub korzystania z ich św iadczeń. T ypowym przykładem je s t rozporządzenie Rady nr 17/64 z 5 II

(8)

2 6 Ac t a Sc i e n t i f i c a Ac a d e m i a e Os t r o v i e n s i s

1964 r. w spraw ie zasad funkcjonow ania i w arunków pom ocy z Funduszu U kierunkow ania i G w arancji R olnictw a.

U mowy zaw arte p r z e z W spólnoty Europejskie. Traktat w sprawie WE

w yposaża tę W spólnotę w praw o zaw ierania umów, dotyczących polityki handlowej (art. 110-116), stow arzyszenia krajów i terytoriów zam orskich (art. 13 1 - 136), w spółpracy z organizacjam i m iędzynarodowym i (art. 1 16, 229-231) i stow arzyszenia państw z tą W spólnotą (art. 238).

D otychczas W E zaw arła kilkadziesiąt um ów handlowych. Do n aj w ażniejszych należą bezsprzecznie um ow y zaw arte w 1972 r. przez W E z 7 państw am i Europejskiego S tow arzyszenia W olnego Handlu (EFT A ) w spraw ie utw orzenia m iędzy nim i strefy w olnego handlu na artykuły p rze m ysłow e oraz układ w spraw ie utw orzenia Europejskiego Obszaru G o spo darczego przez W E i EFTA , który został podpisany 11 X 1991 r. Co 5 lat WE zaw iera konw encje (tzw. konw encje z Lomé) z ponad 60 państw am i Afryki, strefy K arabinów i Pacyfiku w sprawie współpracy handlow ej, pom ocy technicznej i finansow ej.

W E zaw arła też z kilkom a państw am i europejskim i umowy w sp ra wie stow arzyszenia się z n ią tych państw , w tym 16 XII 1991 r. z Polską, C zecho-S łow acją i W gram i.

R ów nież um ow y założycielskie CECA i EURATOM u przew idują m ożliw ość zaw ierania przez te W spólnoty umów z państwami trzecim i i organizacjam i m iędzynarodow ym i . W ich rezultacie EURATOM zawarł ponad 20 um ów z państw am i trzecim i i organizacjam i m iędzynarodow ym i w spraw ie w spółpracy w dziedzinie badań i dostaw m ateriałów rozszcze pialnych, a ponadto w 1972 r. um ow ę z M iędzynarodow ą A gencją Energii Atom owej (IA EA ), na podstaw ie której przejął on - w odniesieniu do swych państw członkow skich - funkcję kontrolną, w ynikającą z postano wień układu o nierozpow szechnianiu broni jądrow ej z 1968 r.

Z kolei CECA zaw arła um ow ę z A ustrią (1957 r.) i Szw ajcarią ( 1956 r.) w spraw ie tary f na tranzyt w ęgla przez te państwa, ustalonych w ram ach tej W spólnoty. Z aw arła też um ow y o w spółpracy z kilkoma organizacjam i m iędzynarodow ym i.

C. Specyfika praw a w spólnotow ego (unijnego)

Praw o regulujące działalność filaru pierw szego UE je st prawem sp e cyficznym , gdyż ma autonom iczny charakter zarów no do klasycznego praw a m iędzynarodow ego, ja k i praw a narodow ego poszczególnych państw członkow skich tych W spólnot.

Specyfika jeg o polega na tym , że:

- w przeciw ieństw ie do klasycznego prawa m iędzynarodow ego, w przypadku którego stan o w ią go w yłącznie państwa (rządy), o praw ie re gulującym działalność W spólnot Europejskich państwa (rządy) decy

(9)

Po d s t a w y Pr a w n e f u n k c j o n o w a n i a w s p ó l n o t. .. 2 7

dow ały w yłącznie jed y n ie w odniesieniu do je g o części, tj. o jeg o pra wie pierw otnym (założycielskim ). W przypadku prawa wtórnego (po chodnego) państw a (rządy) jed y n ie w sp ółdecy du ją o nim, a w wielu przypadkach w ogóle form alnie nie m ają w pływ u na jeg o stanowienie. W spólnoty Europejskie m ają lim itow ane kom petencje prawotwórcze, stosow nie do treści ich aktów założycielskich;

- w w ielu przypadkach państw a członkow skie W spólnot utraciły m ożliw ość praw nego regulow ania problem ów , zw iązanych z ich gospo d arką i spraw am i socjalnym i, które m ogą być regulow ane wyłącznie przez praw o W spólnot; jed n ak w przypadku spraw, które nie należą do w yłącznej kom petencji W spólnot, zgodnie z zasadą subsydiarności mo g ą one podejm ow ać przedsięw zięcia jed y n ie w ów czas i o tyle, gdy cele proponow anych przedsięw zięć nie m ogą być efektyw nie osiągnięte przez państw a członkow skie i dlatego - z pow odu skali rezultatów pro ponow anych przedsięw zięć- m o gą być lepiej osiągnięte przez W spól noty;

- praw o stanow ione przez W spólnoty Europejskie może być skiero w ane nie tylko do rządów , lecz rów nież bezpośrednio do osób fizycz nych i praw nych w państw ach członkow skich, bez potrzeby ich zaapro bow ania przez głow y państw , parlam enty, rządy lub inne organy krajo we. W przypadku praw a m iędzynarodow ego je s t ono kierowane z re guły do rządów . W yjątek stanow ią norm y typu ius cogens, nieliczne uchw ały kilku organizacji m iędzynarodow ych w zakresie norm tech nicznych i sanitarnych, które d o ty czą także bezpośrednio osoby fizycz nej i prawnej oraz norm y dotyczące norm człow ieka;

- w przypadku praw a stanow ionego przez W spólnoty Europejskie po szczególne akty praw ne obow iązu ją po opublikow aniu ich w Dzienniku Urzędow ym W spólnot Europejskich lub po notyfikowaniu ich adresa tom. W przeciw ieństw ie do aktów praw a m iędzynarodow ego nie ma obow iązku przeniesienia ich na grunt krajow y poprzez opublikowanie ich w narodow ym dzienniku ustaw;

- praw o W spólnot Europejskich m a pierw szeństw o (priorytet) wobec praw a ich państw członkow skich. O znacza to, że w przypadku kolizji praw a w spólnotow ego z praw em narodow ym obow iązują przepisy tego pierw szego, które w takim przypadku p o w o d u ją bezskuteczność prawa narodow ego. Z asada pow yższa w ynika z faktu przekazania w odniesie niu do określonych dziedzin lub problem ów suwerennych państw członkow skich na rzecz W spólnot E uropejskich. W praktyce jednak trybunały konstytucyjne Francji, RFN i W łoch kw estionują powyższą zasadę, gdy dochodzi do sprzeczności m iędzy prawem wspólnotowym a

(10)

2 8 Ac t a Sc i e n t i f i c a Ac a d e m i a e Os t r o y i e n s i s

praw em narodow ym w zakresie praw człow ieka i z podstawowym i za sadam i konstytucyjnym i;

- w przypadku klasycznego praw a m iędzynarodow ego - za wyjątkiem norm ius cogens i to w w yjątkow ych sytuacjach - instytucje m iędzyna rodow e nie m ają uprawnień do stosow ania sankcji wobec osób fizycz nych i praw nych, które nie przestrzegają je g o norm. Tym czasem organy Unii Europejskiej (głów nie K om isja) posiadają m ożliw ość zastosow ania sankcji w obec takich osób, przede w szystkim w postaci nałożenia na nie grzyw ien, w określonych sytuacjach ustanow ienia na pew ien okres za rządu kom isarycznego w obec przedsiębiorstw a, cofnięcia dotacji finan sow ych.

D. Proces podejm ow ania uchw ał w ram ach W spólnot Europejskich a. P odejm ow anie uchw ał na podstaw ie pierw otnej wersji umów założy cielskich

R ada podejm ow ała i podejm uje, uchw ały na w niosek Komisji. W y ją te k stan o w iąje j decyzje w spraw ie anulow ania niektórych decyzji Kom i sji (np. uniew ażnienie decyzji Kom isji w yrażającej zgodę na zastosow anie przez dane państw o środków ochronnych w przypadku, gdy swobodny przepływ tow arów lub kapitału pow oduje pow ażne zakłócenia na rynku tego państw a).

W wielu przypadkach Rada przed podjęciem uchw ały była i jest zo bow iązana do zasięgnięcia opinii - w zależności od problem atyki, której ona dotyczy - Parlam entu Europejskiego, Kom itetu Ekonom iczno- Społecznego, K om itetu Ekonom iczno - Finansow ego, Kom itetu N auko w o-T echnicznego, K om itetu R egionów , E uropejskiego Banku C entralne go. Ani w niosek Kom isji, ani opinie pow yższych organów nie tylko nie były w iążące dla Rady, ale naw et z form alnego punktu w idzenia nie utrudniały podjęcia przez n ią uchw ały o odm iennej treści. Jedynie w przy padku w niosku Kom isji, jeśli Rada chciała w nieść do niego poprawki, m ogła uchylić to tylko na zasadzie jednom yślności.

D yskusja nad ostateczną w ersją projektu uchw ały odbyw a się przede w szystkim w K om itecie Stałych Przedstaw icieli, pom ocniczym organie Rady. Jeśli projekt uchw ały w ypracow any je s t jednom yślnie, wówczas um ieszczany je s t w grupie „spraw A” na porządku dziennym Rady i z reguły aprobow any przez nią ja k o jej uchw ała bez głosow ania. Jeśli człon kow ie K om itetu nie osiągnęli jednom yślności co do ostatecznej wersji projektu uchw ały, K om itet przesyła Radzie inform ację o dyskusji na temat tego projektu. Jest on rozpatryw any przez Radę w grupie „spraw B”, która podejm uje ostateczną decyzję w je j sprawie.

(11)

Po d s t a w y Pr a w n e f u n k c j o n o w a n i a w s p ó l n o t. 29

b. Podejmowanie uchwał po zmodyfikowaniu umów założycielskich Wspólnot Europejskich przez Jednolity A kt Europejski. Jednolity Akt Europejski, który w szed ł w ży cie 1 VII 1987 r. zm niejszył nieco rolę Rady w procesie podejm ow ania uchw ał w e W spólnotach Euro pejskich. Z jednej strony uzależnił m ożliw ość podjęcia przez Radę uchw ał w sprawie przyjęcia do W spólnot Europejskich nowych członków , zawarcia przez nią um ów o stow arzyszeniu od uprzedniej zgody Parlamentu Europejskiego. Z drugiej strony zw ięk szył on liczbę przypadków uchw ał, przed podjęciem których Rada zobow ią zana była zasięgnąć opinii Parlamentu Europejskiego.

Podejm ow anie uchw ał wg pierw otnej wersji Traktatów Rzym skich oraz T raktatu o utw orzeniu UE, z w yjątkiem spraw podległych procedurze

w spółpracy lub w spółdecydow ania

KOMISJA KOMITET EKONOMICZNO - SPOŁECZNY propozycje P A R L A M E N T E U R O P E JS K I

Inne organy autonomiczne

opinie opinie KOMITET ST A Ł Y C H P R Z E D S T A W IC IE L I L ista A R A D A ł Lista B

(12)

Procedura współpracy wg art. 189c Traktatu o UE

Komisja UE Opinia Przyjście lub brak stanowiska Wspólne stanowisko Parlament Europejski Zmiana bezwzględną większością głosów O drzucenie bezw zględną w iększością głosów Rada Unii Przyjęcie w spólnego stanowiska większością głosów Przyjęcie poprawek PE Rada Ministrów Przyjęcie większością kwalifikowaną Przyjęcie jednogłośnie Propozycje Parlament Europejski Rada Unii

Komisja UE Rada Unii

Odrzucenie popraw ek PE

Przyjęcie jednogłośnie

(13)

Procedura współdecydowania wg art. 18% Traktatu o UE

Propozycja Komisji

Wspólne stanowisko Rady, większością kwalifikowaną głosów

Parlament Europejski (drugie czytanie)

Zatwierdzenie Brak stanowiska

W ydanie uchwały po trzech miesiącach

Propozycje zmian zgłoszone przez Parlament Europejski (absolutną większością)

Zapowiedź odrzucenia absolutną większością

Rada zatwierdza (po trzech miesiącach)

Kwalifikowaną większością (jeśli Komisja wyraża zgodę)

Jednogłośnie (jeśli Komisja odrzuca)

Brak wspolnego projektu Komisji pojednawczej

Rada nie zatwierdza

Komisja pojednawcza zatwierdza projekt zwykłą większością głosów przedstawicieli Rady i większością głosów przedstawicieli

Parlamentu Rada zatwierdza w ciągu sześciu

tygodni większością kwalifikowaną wspólne stanowisko z pierwszego

czytania

Przyjęcie przez Radę (większość kwalifikowana)

Parlament Europejski odrzuca uchwalę w ciągu

sześciu tygodni Parlament Europejski nic odrzuca Przyjęcie przez Parlament Europejski (większość absolutna) U chw ała po d jęta

(oba organy muszą uchwalić uchwalę w ciągu sześciu tygodni)

Uchwała wydana Stanowisko Parlamentu Europejskiego (pierwsze czytanie)

Powołanie komisji ugodowej przez Radę

Odrzucenie przez Parlament Europejski absolutną większością, uchwała upada

Powołanie Komisji pojednawczej przez przewodniczącego Rady i Parlamentu Europejskiego

Uchwała wydana Uchwała wydana

(14)

W reszcie ustanow ił on tzw. procedurą w spółpracy, polegającą na zw iększeniu roli K om isji, a przede w szystkim Parlam entu Europejskiego w procesie podejm ow ania uchw ał we W spólnotach, ale tylko w przypadku uchw ał podejm ow anych przez R adę na zasadzie w iększości kw alifikow a nej. Pow yższy system w spółpracy sprow adzał się do ustanow ienia dw u etapow ego procesu.

Pierw szy etap polegał na przyjęciu przez Radę ’’w spólnego stanow i ska” w obec projektu aktu praw nego, zaproponow anego przez Komisję i po zasięgnięciu opinii Parlam entu Europejskiego bądź także Kom itetu Eko nom iczno - Społecznego lub innych organów w ym ienionych w pkt. 1 Da. Stanow isko to było przesyłane Parlam entow i Europejskiem u.

W ów czas rozpoczynał się drugi etap procesu. Jeśli Parlam ent w okre sie trzech m iesięcy zaaprobow ał pow yższe „w spólne stanow isko” lub nie ustosunkow ał się do niego, w tedy R ada m ogła podjąć uchw ałę odpow ia dającą treści „w spólnego stanow iska” . Jeśli natom iast Parlam ent w ciągu trzech m iesięcy zaproponow ał poprawki lub odrzucił „w spólne stanow i sko” co najm niej absolutną w iększością głosów, w ów czas jeg o decyzja była przekazyw ana R adzie i Kom isji.

W przypadku odrzucenia przez Parlam ent Europejski „w spólnego stanow iska” Rada m ogła podjąć uchw ałę jed y n ie jednom yślnie, mimo że „w spólne stanow isko” uchw aliła na zasadzie kw alifikow anej większości głosów.

W przypadku, gdy Parlam ent zaproponow ał popraw ki do „w spólnego stanow iska”, w ów czas Kom isja W spólnot była zobligow ana do ich rozpa trzenia w ciągu jednego m iesiąca. Jeśli K om isja poparła poprawki Parla m entu, w ów czas R ada mogła: kw alifikow aną w iększo ścią głosów podjąć uchw ałę uw zględniając te poprawki lub na zasadzie jednom yślności od rzucić je i podjąć uchw ałę w w ersji pierw otnej. Jeśli natom iast Kom isja nie opow iedziała się za popraw kam i Parlam entu Europejskiego, a Rada chciałaby je uw zględnić w ostatecznej wersji uchw ały, decyzja taka w y m agała jednom yślności jej członków .

W przypadku, gdyby R ada w ciągu trzech m iesięcy nie ustosunko w ała się do propozycji K om isji, oznaczało to, że Rada zrezygnow ała z zam iaru podjęcia uchw ały w danej sprawie.

c. Podejm ow anie uchw ał po zm odyfikow aniu um ów założycielskich W spólnot Europejskich przez T raktat w spraw ie Unii Europejskiej, tj. od 1 XI 1993 r. Traktat pow yższy zakłada istotne w zm ocnienie pozycji Parla m entu Europejskiego w procesie podejm ow ania uchw ał w ramach W spól not Europejskich. N a podstaw ie art. 137a Parlam ent Europejski uzyskał praw o dom agania się od Komisji przedstaw ienia propozycji aktu praw ne go w spraw ie, która jeg o zdaniem w ym aga uregulow ania przez taki akt. Z

(15)

kolei zm odyfikow any art. 89 Traktatu W E stanow i, że w szystkie przew i dziane przez niego rodzaje uchw ał m ogą podejm ow ać: Parlam ent Europej ski w spólnie z R adą, R ada oraz Kom isja.

Art. 198 b ustanow ił tz w .p ro c ed u rą w spółdecydow ania. O bow iązuje ona przede w szystkim przy podejm ow aniu uchw ał przez Radę, które m ają na celu ujednolicenie przepisów państw członkow skich dotyczących funk cjonow ania rynku w spólnotow ego (art. lOOa); ponadto m.in. w przypadku podejm ow ania uchw ał dotyczących: w spółpracy w dziedzinie kultury (art. 128), ochrony zdrow ia (art. 129), ochrony konsum enta (art. 129a), transeu ropejskiej sieci kom unikacyjnej (art. 129D), program ów badaw czych WE (art. 130 1), środow iska naturalnego (art. 130 S ust. 3). W przypadku tej procedury K om isja w inna przedstaw ić jed nocześn ie Parlam entow i Euro pejskiem u i R adzie propozycję uchw ał. R ada, po uzyskaniu opinii Parla m entu E uropejskiego lub także innych organów m oże kw alifikow aną w iększością głosów uchw alić w spólne stanow isko, które następnie winno być przedstaw ione Parlam entow i Europejskiem u. Parlam ent w ciągu trzech m iesięcy może:

- zaaprobow ać w spólne stanow isko i w ów czas Rada może za aprobow ać ostatecznie uchw ałę;

- nie podjąć żadnej uchw ały i w ów czas Rada je st upraw niona do zaapro bow ania ostatecznej uchw ały;

- zasygnalizow ać na podstaw ie uchw ały, podjętej absolutną w iększością jeg o członków , że m a zam iar odrzucić w spólne stanow isko, przedsta

w ione mu przez R adę na podstaw ie w niosku Komisji. W ówczas Rada m oże zw ołać K om itet K oncyliacyjny. Jeśli następnie Parlam ent Euro pejski potw ierdzi absolutną w iększością głosów swych członków , iż od rzuca w spólne stanow isko, przedłożoną uchw ałę uważa się definityw nie za odrzuconą. M oże on jed n ak zaproponow ać zm iany do tej uchwały i przesłać je do R ady M inistrów i K om isji, która w inna przedstaw ić R a dzie swoje stanow isk ona ten tem at.

Jeśli w ciągu trzech m iesięcy R ada, kw alifikow aną w iększością gło sów, zaaprobuje popraw ki Parlam entu Europejskiego do jej uchwał, może ona zaaprobow ać stosow ną uchw ałę. W przypadku negatyw nej opinii Ko misji na tem at popraw ek Parlam entu Europejskiego, ich zaaprobow anie w ym aga jednom yślnej uchw ały Rady. Jeżeli Rada nie zaaprobuje popra wek Parlam entu Europejskiego w ów czas, w porozum ieniu z przew odni czącym Parlam entu Europejskiego, będzie zw oływ any Kom itet K oncylia cyjny. Ma on składać się z członków Rady lub ich przedstaw icieli i takiej samej liczby przedstaw icieli Parlam entu Europejskiego. Zadaniem jeg o będzie w ypracow anie w spólnego stanow iska w sprawie kontrowersyjnej

(16)

uchw ały. Będzie ona uw ażana za przyjętą, jeśli opow ie się za nią kw alifi kow aną w iększością członków Rady i w iększość przedstaw icieli Parla mentu Europejskiego. W pracach K om itetu m oże brać udział także Komi- sja.

Jeśli w ciągu sześciu tygodni od zw ołania K om itetu K oncyliacyjnego uzgodni on stanow isko w spraw ie kontrow ersyjnej uchw ały, wówczas Parlam ent Europejski i R ada b ędą m ieli sześć tygodni na zaaprobow anie pow yższego projektu, zgodnie z ustalonym w sp ó ln y n stanow iskiem , przy czym Parlam ent w inien podjąć uchw ałę absolutną w iększością głosów jeg o członków , zaś R ada - kw alifikow aną w iększością głosów. Jeśli jeden z tych organów nie zaaprobuje uchw ały, w wersji w ynegocjow anej w Ko m itecie K oncyliacyjnym , w ów czas uw aża się j ą za odrzuconą.

Jeśli w ramach K om itetu K oncyliacyjnego nie zostanie w ypracow ane w spólne stanow isko, w ów czas uw aża się, że kontrow ersyjna uchw ała jest odrzucona, chyba, że R ada kw alifikow aną w iększością głosów w czasie sześciu tygodni po upływ ie term inu przew idzianego dla Kom itetu Koncy liacyjnego, potw ierdzi sw oje stanow isko w spraw ie powyższej uchwały. W takim przypadku będzie ona uw ażana za ostatecznie uchw aloną, chyba, że Parlam ent Europejski w ciągu sześciu tygodni od potw ierdzenia uchw ały przez Radę absolutną w ięk szo ścią głosów jeg o członków odrzuci stanow isko Rady. W ów czas uchw ała tak a będzie uw ażana za ostatecznie odrzuconą. W ym ienione wyżej okresy trzech m iesięcy i sześciu tygodni m ogą być przedłużone m aksym alnie odpow iednio o m iesiąc i dw a tygo dnie.

U trzym ano nadal - om ów ioną w yżej - procedurą w spółpracy przy podejm ow aniu uchw ał dotyczących m. in.: transportu (art. 125), procedury nadzoru rozw oju gospodarczego państw członkow skich w aspekcie unii ekonom icznej (art. 103), spraw socjalnych (środow isko pracy, ochrona bezpieczeństw a i zdrow ia pracow ników ) (art. 118), Europejskiego Fundu szu Społecznego (125), Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (art. 130).

N adal też Rada i K om isja m ogą podejm ow ać uchwały według pier wotnej procedury, om ów ionej w pkt. a. Dotyczy ona głów nie m ożliwości podejm ow ania decyzji przez pow yższe organy a kierow anych przede w szystkim do osób praw nych i fizycznych. W szeregu przypadkach można jed n ak w edług niej podejm ow ać także dyrektyw y, np. w sprawie: progra

mów liberalizacji ograniczeń sw obodnego przepływ u usług (art. 63), zbli żenia przepisów podatkow ych (art. 100 i lOOc), ustalania krajów, których obyw atele m uszą posiadać w izy przy przekraczaniu granic zewnętrznych UE.

(17)

W przypadku uchw alania budżetu w ystępuje jeszcze czw arta procedura, która została om ów iona w rozdziale pośw ięconym budżetowi UE.

d. K orek ta zasad podejm ow ania uchw ał w e W spólnotach E uropej skich przew idyw ana przez T raktat A m sterdam ski

O ile Traktat A m sterdam ski w ejdzie w życie w procesie podejm ow a nia uchw ał we W spólnotach Europejskich zostaną dokonane pewne ko rekty. Z jed nej strony zw iększą się w nim w szeregu spraw kom petencje Parlam entu Europejskiego. Od jeg o zgody bowiem można będzie dopiero w prow adzić sankcję w obec państw członkow skich naruszając główne zasady leżące u podstaw w spółczesnego państw a (zasady dem okracji, rzą dy praw a, praw a człow ieka).

Jednocześnie przew iduje on rozszerzenie procedury w spółdecydow a nia na dodatkow e dziedziny, ja k np. na: politykę społeczną, zatrudnienie, zdrow ie publiczne, statystykę, zw alczanie nadużyć finansow ych. Zwiększy się też ilość spraw, w przypadku których R ada będzie mogła podejm ow ać uchw ały kw alifikow aną w iększością głosów . Jednocześnie przew iduje on m ożliw ość zaw ieszania przez Radę państw a członkow skiego w prawach do głosow ania, o ile system atycznie narusza ono prawo wspólnotowe (unijne). W reszcie upraszcza on nieco podejm ow anie uchw ał w drodze procedury w spółdecydow ania.

Traktat z M aastricht w prow adził pojęcie tzw. ściślejszej w spółpracy (d o s e r coopération), której zasady zostały szerzej rozwinięte w Traktacie A m sterdam skim pod nazw ą „ ela styc zn o śc i" (flex ibiIity). Stw arza ona pew ne wyjątki od ogólnych zasad obow iązyw ania prawa w spólnotow ego. Istota jej sprow adza się do tego, że grupa państw UE może podjąć działa nia na rzecz zacieśnienia integracji m iędzy sobą, jeśli uznają one to za w skazane, a pozostałe państw a , które nie są zainteresow ane danym przed sięw zięciem , nie m ogą takiego przedsięw zięcia zablokow ać. Ale i wtym przypadku je s t jedn ak pew ien w yjątek, a m ianow icie ostatnie państwa m ogą zablokow ać podjęcie takiego przedsięw zięcia, gdy przem aw iają za tym w ażne i w ynikające z racji stanu w zględu polityki narodowej.

Integracja w ramach ściślejszej w spółpracy:

- m oże być podjęta przez w iększość a nie m niejszość państw człon kow skich, gdyż w innym przypadku istniałoby zagrożenie „rozsadze niem ” W spólnot;

- nie m oże prow adzić do naruszenia kom petencji W spólnot Europejskich ani ich praw a (acquis com munautaire)',

- przedsięw zięcia podejm ow ane w ramach „ściślejszej współpracy" m uszą być zgodne z za sadą subsydiarności i ogólnym i zasadam i prawa w spólnotow ego;

(18)

- m a zapew nić pozostałym państw om członkow skim , dotychczas w niej nie uczestniczących, m ożliw ość przystąpienia do niej w dowol nym czasie, pod w arunkiem zaakceptow ania ustaleń i przedsięwzięć w cześniej dokonanych w jej ram ach;

- m oże być podjęta, gdy cele W spólnot Europejskich nie m ogą być podjęte za pom ocą procedur przew idzianych w ich um owach założy cielskich;

- m a sprzyjać realizacji celów UE.

Podjęcie przedsięw zięć w ramach „ściślejszej w spółpracy” na stępuje na w niosek zainteresow anych państw członkow skich złożony do K om isji UE. K om isja po spraw dzeniu założeń powyższych przedsięwzięć przedkłada stosow ny w niosek R adzie UE, która podejm uje ostateczną decyzję. K om isja m oże odm ów ić przedłożenia Radzie stosow nego wnio sku, gdy podjęcie takich przedsięw zięć je st sprzeczne z jednym z wyżej w ym ienionych w ym ogów .

U chw ały dotyczące działań opartych na zasadzie „ściślejszej w spół pracy” podejm ow ane są w Radzie UE w yłącznie przez państw a, które w nich uczestniczą, chociaż w obradach na ich tem at m ogą brać udział przedstaw iciele w szystkich państw członkow skich. W zależności od ro dzaju spraw y będzie w ystępow ać w ym óg jednom yślności lub kw alifiko wanej w iększości głosów , ale odnoszący się tylko do państw uczestniczą cych w tych działaniach.

e. P rzestrzeganie praw a w sp ólnotow ego (unijnego)

D otychczas nie przeprow adzono szczegółow ych analiz poświęconych przestrzeganiu praw a w spólnotow ego (unijnego). Panuje ogólny pogląd, że je s t ono przestrzegane w w ysokim stopniu, chociaż Kom isja kilkakrotnie stw ierdziła, że efektyw ność tego przestrzegania w niektórych dziedzinach w ynosi zaledw ie 65 %. N ajczęściej praw tego nie przestrzegają rządy państw członkow skich, szczególnie w zakresie pośredniego subsydiow ania niektórych ich przem ysłów , w praw dzie pośrednich utrudnień w zakresie sw obodnego przepływu tow arów , szczególnie rolnych i przem ysłu spo żyw czego, ochrony środow iska. Z drugiej strony w dużym stopniu nie przestrzegają tego praw a pracodaw cy w zakresie swobody podejm ow ania pracy przez obywateli z innych państw członkow skich oraz w zakresie przepisów dotyczących sw obodnej konkurencji.

(19)

Po d s t a w y Pr a w n e f u n k c j o n o w a n i a w s p ó l n o t. 3 7

2 .P O D S T A W Y PRAWNE FUNKCJO NOWANIA TZW. DRUGIEGO (W SPÓLNA POLITYKA ZAGRANICZNA I BEZPIECZEŃSTWA) I TRZECIE GO (W S P Ó Ł P R A C A W DZIEDZINIE W Y M IA R U S P R A  WIEDLIWOŚCI I SPRAW W EW NĘ TRZNYCH ) FILARÓW UNII E U  ROPEJSKIEJ

A. Ź ródła prawa.

a. Praw o w ytw orzone przed w ejściem w życie T raktatu w sp raw ie Unii E uropejskiej. M im o, że Traktat w spraw ie WE nie przew idyw ał prow adzenie przez tą W spólnotę działalności w dziedzinach składających się na drugi i trzeci filar Unii Europejskiej, tj. polityki zagra nicznej, bezpieczeństw a, wym iaru spraw iedliw ości i spraw w ew nętrznych, to w praktyce państw a członkow skie zajm ow ały się niektórym i sprawami z tych dziedzin, a szczególnie w zakresie polityki zagranicznej i spraw w ew nętrznych. D ziałalność ta była prow adzona w oparciu o w ytw orzone przez nie praw o zw yczajow e lub uchw ały Rady Europejskiej (szczególnie w odniesieniu do polityki zagranicznej) lub um owy m iędzynarodow e (szczególnie w odniesieniu do spraw w ew nętrznych).

b. T raktat w sp raw ie Unii E uropejskiej. Prow adzenie działalności w zakresie drugiego filaru reguluje Tytuł V, a w zakresie trzeciego filaru - T ytuł VI Traktatu w spraw ie Unii Europejskiej.

c. U chw ały organów UE. W przeciw ieństw ie do um ów założycielskich W spólnot Europejskich T raktat w spraw ie Unii Europejskiej stanowi je d y nie ogólnie, że prow adzenie działalności w zakresie drugiego filaru opiera się na zasadach i ogólnych w ytycznych ustalonych przez Radę Europejską (art. J. 3 ust. 1). N a ich podstaw ie Rada UE decyduje, które problem y w in ny stać się przedm iotem w spólnego działania. Rada podejm ując takie działania określa czas jeg o trw ania oraz sposoby, procedury i warunki ich realizacji. Jednocześnie art. J. 2 ust. 2 stw ierdza , że Rada określa wspólne stanow isko, ilekroć uznaje to za stosowne.

T raktat w spraw ie UE nie przew iduje uchw alenia przez Radę różnego typu uchw ał, zróżnicow anych pod w zględem ich charakteru prawnego, jak to je st w przypadku uchw ał dotyczących funkcjonow ania filaru pierw sze go. W ynika z tego, że w przypadku filaru drugiego występuje jed en typ uchw ał, które - w zależności, czego one dotyczą - noszą nazw ę wspólne stanow isko lub uchw ała w sprawie w spółdziałania.

W przypadku filaru trzeciego Traktat w spraw ie UE stanowi, że Rada UE m oże przyjm ow ać w spólne stanow iska i wspierać, przy użyciu odpo w iednich form i procedur, w szelką w spółpracę przyczyniającą się do osią gnięcia celów Unii, podejm ow ać w spólne działania, jeżeli cele UE mogą lepiej być osiągnięte przez w spólne działanie niż przez państw a człon

(20)

kow skie indyw idualnie (art. K. 3 ust.2). R ów nież w przypadku tego filaru Traktat nie przew iduje różnych rodzajów uchw al, z punktu widzenia ich charakteru prawnego, lecz tylko jeden.

d. D ziałan ia rządów państw członkow skich. Oprócz praw a pierwotnego, tj. postanow ień Traktatu w sprawie UE, uchw al Rady Europejskiej i Rady UE, realizacja postanow ień pow yższego Traktatu w spraw ie drugiego i trzeciego filaru je st realizow ana także na podstaw ie działań rządów państw członkow skich. I tak art. J. 2 ust. 1 Traktatu stanow i, że państwa członkow skie inform ują się i konsultują w zajem nie na forum Rady we w szelkich kwestiach polityki zagranicznej i bezpieczeństw a o znaczeniu ogólnym dla zapew nienia jak największej skuteczności ich połączonym w pływ om poprzez zgodne i zbieżne działanie, z kolei ten sam artykuł w ust. 3 stanow i, że państw a członkow skie koordynują sw oje działania (a nie działają zgodnie z ustaleniam i organów UE) w organizacjach m iędzynaro dow ych, zajm ując w ów czas w spólne stanowisko.

Z kolei art. K. 3 ust. 1 Traktatu stw ierdza, że państw a członkow skie inform ują się i konsultują w zajem nie w ramach Rady UE w celu skoordy now ania swoich działań w zakresie filaru trzeciego, zaś następnie w ust. 2c stanow i, że Rada opracow uje konw encje, które zleca państwom człon kow skim do przyjęcia zgodnie z icli wym ogam i konstytucyjnym i. A zatem w tym przypadku państw a, a nie organy Uli, decydują o aktach wiążących w zakresie w spółpracy w dziedzinie wym iaru spraw iedliw ości i spraw w ew nętrznych.

B. Proces podejm ow ania uchw ał w ramach drugiego i trzeciego filaru T raktat w spraw ie U li nie precyzuje dokładnie procesu podejm ow a nia uchw ał w spraw ie realizacji jeg o postanow ień dotyczących filaru dru giego i trzeciego. W ynika jednak z nich niezbicie, że w przypadku tych filarów nie ma trzech procedur podejm ow ania uchwal, jak lo je s t w przy padku filaru pierwszego.

Jeśli chodzi o filar drugi to uchw ały służące realizacji postanowień Traktatu w sprawie Uli podejm uje w yłącznie sama Rada Uli w oparciu o ogólne w ytyczne Rady Europejskiej. Rada Uli podejm uje swe uchwały z inicjatyw y własnej, Komisji lub państw a członkow skiego, (art. J. 8 ust. 3). Art. J. 4 ust. 2 tego Traktatu stanowi jednak, że jeśli Rada Uli chce podjąć uchw alę m ającą skutki dla obronności, to winna uprzednio zwrócić się do Unii Zachodnioeuropejskiej o w ypracow anie decyzji, a w porozumieniu z jej instytucjam i „przyjm uje niezbędne rozw iązania praktyczne". Parlament Europejski oraz Kom itet Polityczny m ogą z własnej inicjatywy przedsta w iać Radzie opinie, która m oże też sam a zasięgać opinii tegoż Komitetu.

U chw ały Rady zapadają jednom yślnie, jedn ak na podstaw ie art. J. 3 ust. 2 Traktatu Rada Uli może ustalić sprawy, w przypadku których

(21)

uchw ały m ogą być podejm ow ane w iększością kw alifikow aną. W takich sytuacjach w ystępuje zasada głosow ania w ażonego na poszczególne pań stw a członkow skie posiadają tak ą sam ą ilość głosów, jak w przypadku g łosow ania w ażonego w ramach filaru pierw szego. Podjęcie uchw ały wy m aga co najm niej 62 głosów, przy czym m uszą one reprezentow ać co najm niej 10 państw.

W przypadku filaru trzeciego uchw ały podejm uje Rada UE na w nio sek państw a członkow skiego lub K om isji, ale w sprawach współpracy sądow ej w zakresie spraw karnych, w spółpracy celnej i w spółpracy policji w yłącznie na w niosek państw a członkow skiego (art. K. 3 ust. 2). Uchwały podejm ow ane są w zasadzie jednom yślności. Art. K ust. 2b Traktatu UE pozw ala je d n a k Radzie postanow ić, że uchw ały w spraw ie środków w prow adzających w spólne działania m oże ona podejm ow ać kw alifikow a n ą w iększością głosów na zasadach om ów ionych w odniesieniu do uchwał dotyczących filaru drugiego.

W przypadku konwencji w ypracow anych przez Radę, o ile one nie stanow ią inaczej, środki w prow adzające je w życie są uchw alane przez Radę w ięk szością dwóch trzecich państw członkow skich.

Art. J.7 i art. K.6 Traktatu UE stanow ią, że przew odniczący Rady konsultuje się z Parlam entem Europejskim w sprawach podstawowych aspektów działań w ramach filaru drugiego i trzeciego, i „zapew nia, by opinie Parlam entu Europejskiego były należycie brane pod uw agę” . Nie precyzuje on jed n ak przez kogo te opinie w inny być brane pod uwagę, przez R adę E uropejską czy Radę UE. W celu um ożliw ienia Parlam entowi E uropejskiem u zajm ow ania stanow iska w spraw ach filaru drugiego i trze ciego R ada Europejska je st zobow iązana do składania jem u spraw ozdania po każdym swoim posiedzeniu oraz roczne o postępie w realizacji celów UE. Ponadto w inien on być regularnie inform ow any przez przew odniczą cego Rady i K om isji o realizacji celów drugiego i trzeciego filaru.

Parlam ent Europejski oraz K om itet K oordynacyjny m ogą z własnej inicjatyw y przesyłać Radzie UE opinie na tem at spraw w zakresie w spół pracy w ym iaru spraw iedliw ości i w zakresie spraw w ew nętrznych. Rada m oże też sam a zasięgać opinii K om itetu K oordynacyjnego. O pinie i zale cenia obydw u organów m ają oczyw iście charakter niew iążący dla Rady UE.

Projekt Traktatu A m sterdam skiego z 1997 r. przew iduje rozszerzenie praw a w ydaw ania opinii dla Rady UE w sprawach leżących w zakresie filaru drugiego i trzeciego UE na K om itet Ekonom iczno - Społeczny i K om itet Regionów.

(22)

Za k o ń c z e n i e

W kontekście om ów ionej wyżej sytuacji dotyczącej system u prawne go Unii Europejskiej, je g o tw orzenia i przestrzegania należy stw ierdzić, iż Polska z chw ilą przystąpienia do tej organizacji na praw ach członka zwy czajnego 2 zobow iązana zostanie do przestrzegania obow iązujących zasad unijnych oraz do dostosow ania praw a krajow ego do acquis cornmunautire.

Punktem w yjścia pow yższych zobow iązań je s t art. 68 Układu Euro pejskiego, który stanow i, iż „Strony uznają, że istotnym warunkiem w stępnym integracji gospodarczej Polski ze W spólnotam i je s t zbliżenie istniejącego i przyszłego ustaw odaw stw a do ustaw odaw stw a istniejącego we W spólnocie. Polska podejm ie w szelkie starania w celu zapewnienia zgodności jej przyszłego ustaw odaw stw a z ustaw odaw stw em Wspólnoty'".

P ostanow ienia Układu Europejskiego g w aran tują stronie polskiej sw obodę w określeniu priorytetów i tem pa zbliżania ustaw odaw stw a pol skiego do praw a W spólnot Układ stow arzyszeniow y nakłada na Polskę obow iązek zbliżenia (approxim ation) ustaw odaw stw a w zasadzie w okre sie 10 lat, nie je st to term in bezw zględnie w iążący. Przepisy przejściowe now ych ustaw polskich m ogą w ięc przew idyw ać w ejście w życie nowych rozw iązań docelow ych opartych na w zorcach w spólnotow ych dopiero po upływ ie kilku lat. W niektórych dziedzinach Układ zaw iera jedn ak dość liczne postanow ienia w yznaczające dokładny harm onogram dostosow ania regulacji praw nych. Dotyczy to m.in. zm ian praw a celnego, harm onogra mu otw arcia polskiego rynku inw estycji i św iadczenia usług, ograniczenia stosow ania pom ocy przez państw o, w prow adzenia silnej ochrony własno ści intelektualnej, sw obody przepływ u kapitałów i płatności itp.J

Art. 69 Układu Europejskiego w ym ienia dziedziny, które „obejm ują w szczególności” zbliżenie przepisów prawnych. Chodzi tu przede w szystkim o zespół norm regulujących system praw ny i funkcjonow anie podm iotów gospodarczych (zasady prow adzenia działalności gospodarczej przez osoby fizyczne i praw ne, krajow e i zagraniczne, powstawanie i działanie spółek, spółdzielni i przedsiębiorstw publicznych, powstawanie i działanie banków i zakładów ubezpieczeń, ochrona własności intelektual nej i przem ysłow ej, ustaw odaw stw o antydum pingow e, prawo upadłościo w e) oraz o norm y regulujące zasady obrotu gospodarczego, w tym także w rolnictw ie (cła i kontyngenty im portow e, reguły techniczne, obrót pienięż ny w kraju i zagranicą, transport i telekom unikacja, ochrona przed nie

2 W pew nym zakresie o b o w iązk i te n ało żo n e zo stały ju ż na etapie sto w a rzy szen ia Polski ze W sp ó ln o tam i E uropejskim i.

(23)

uczciw ą konkurencją, ochrona konsum enta). Proces zbliżania ustawo- daw stw pow inien w pierw szej kolejności objąć rów nież pew ne zagadnie nia praw a pracy (np. ochrona bezpieczeństw a pracow ników w miejscu pracy, ubezpieczenia społeczne, sytuacja praw na pracow nika - cudzo ziem ca), praw a o ochronie środow iska naturalnego oraz o ochronie zdro wia.

O bok U kładu Europejskiego, podstaw ą działań dostosow aw czych je s t m.in. „B iała K sięga” przygotow ana przez Kom isję Europejską. Do kum ent ten został przyjęty na szczycie Rady Europejskiej w Cannes, w czerw cu 1995r. O kreśla on główne kierunki i m etody dostosow ania prawa stow arzyszonych państw Europy Ś rodkow o - w schodniej do ustaw odaw stw a w spólnotow ego w dziedzinie rynku w ew nętrznego.

W ocenie stopnia dostosow ania praw a polskiego do w ym agań usta w odaw stw a w spólnotow ego m ożna oprzeć się na Opinii K om isji Europej skiej w spraw ie wniosku Polski o członkostw o w Unii Europejskiej, przy jętej 15 lipca 1997r. (tzw. A genda 2000). Zdaniem Kom isji, Polsce udało

się w satysfakcjonującym stopniu przenieść do sw ojego praw a unijne za sady w zakresie rynku w ew nętrznego. Szczególny postęp zauw ażono w sferze ochrony w łasności intelektualnej, praw a o spółkach, praw a podat kow ego (głów nie w prow adzenie V A T-u), rachunkow ości i usług finanso w ych. K onieczność dalszych zm ian w skazano natom iast w odniesieniu do praw a o zam ów ieniach publicznych, telekom unikacji, ochronie danych konkurencji oraz przepływ ie kapitałów. Za niezadow alający uznano rów nież stan praw ny w zakresie w zajem nego uznaw ania dyplom ów i kw alifi kacji zaw odow ych.

W m arcu 1998r. K om isja E uropejska przyjęła ostateczną wersję „P artnerstw a dla członkostw a” . D okum ent ten uzależnia dalsze otrzym y w anie przez Polskę pom ocy finansow ej Unii (od 2000r. będzie to ok. 600 min euro rocznie) od w ypełnienia pew nych zaleceń. M.in. w ciągu trzech lat pow inny być dostosow ane zasady działania rynku usług finansow ych, ustaw odaw stw o dotyczące norm w yrobów przem ysłow ych, system zam ó w ień publicznych (m.in. dopuszczający inw estorów zagranicznych do św iadczenia usług kom unalnych), praw o o konkurencji, prawa audiow izu alne. K om isja postuluje rów nież zrów nanie praw a polskiego z europejskim w zakresie ochrony konsum enta (zw łaszcza w zakresie zabezpieczenia interesów zdrow otnych i ekonom icznych oraz w drożenia procedur docho dzenia roszczeń), otw arcia rynku usług telekom unikacyjnych i dostaw energii. W ciągu najbliższych trzech lat konieczne będzie ponadto otw ar cie rynku polskiego dla unijnych przedsiębiorstw spedycyjnych oraz zrów nanie opłat drogow ych dla przew oźników krajow ych i zagranicznych.

(24)

Poza sferam i wskazanym i powyżej Polska zobow iązana będzie dostoso w ać do praw a w spólnotow ego przepisy z zakresu wiz, azylu, imigracji i innych spraw zw iązanych ze sw obodnym przepływ em osób. Stanowi to konsekw encję przew idzianego przez T raktat A m sterdam ski w łączenia do procesu integracyjnego w ram ach Unii Europejskiej tzw. acquis z Schen gen i zw iązania kandydatów do członkostw a w Unii koniecznością pełnej akceptacji tych postanow ień.

31 m arca 1998r. oficjalnie rozpoczęły się negocjacje w sprawie przy stąpienia Polski do Unii Europejskiej. Pierw szy etap polega na tzw. scre- eningu, czyli przeglądzie polskiego ustaw odaw stw a pod kątem jeg o zgod ności z praw em europejskim , na które składa się obecnie ok. 20 tys. aktów praw nych ujętych na 80 tys. stron. W edług opinii M iędzyresortow ego Z espołu ds. Przygotow ania negocjacji, najlepiej przygotow ane są przepisy dotyczące nauki i techniki, najsłabiej zaś - norm y w zakresie rybołówstwa, rolnictw a, łączności, ochrony konsum enta, ekologii oraz transportu.