Beata Przybylska-Maszner
Instrument na rzecz Stabilności w
latach 2007–2013 w Afryce
Zachodniej – uwarunkowania,
mechanizm wdrażania i efektywność
projektów dotyczących zwalczania
przestępczości zorganizowanej
Rocznik Integracji Europejskiej nr 7, 97-115
2013
BEATA
PRZYBYLSKA-MASZNER
PoznańInstrument
na
rzecz
Stabilności w latach 2007-2013
w Afryce
Zachodniej -
uwarunkowania,
mechanizm
wdrażania
i efektywność projektów
dotyczących zwalczania
przestępczości
zorganizowanej
Wprowadzenie
Jednymz najważniejszych instrumentów UniiEuropejskiejwdziedzinie współpra
cy zewnętrznej ukierunkowanychnawspieranie państw trzecich jest Instrument na
rzecz Stabilności (IS). Działania finansowane z tegoinstrumentu przyczyniają siędo
zapewniania gotowości reakcji i samej reakcji na sytuacje kryzysowe występujące
z przyczynnaturalnych i ludzkich, a także odbudowypaństw po kryzysie lub niestabil ności. Utworzonogo na mocy rozporządzeniaParlamentu Europejskiego i Rady zdnia
15 listopada 2006 r.1, auruchomiony zostałw roku 2007jako kontynuacjaMechaniz
mu szybkiego reagowania.W założeniu jegopowstania tkwiłakonieczność przygoto wania odpowiedzi napotrzebę zintensyfikowania działań w obszarze zapobiegania konfliktom, zarządzania kryzysowego i budowaniapokoju (Bartelt, 2008).Instrument
na rzecz Stabilnościwymaga stosownej interakcjimiędzynarodowej, gdyż finansuje
działaniazmierzającedo rozwojui współpracy finansowej, gospodarczej i technicznej,
prowadzone przezUnię Europejską w partnerstwiez państwami trzecimi. Zgodnie z treścią rozporządzeniadziałaniate mają dwa podstawowe cele. Pierwszy wiąże się
z reakcją na kryzys, gdzie można mówić o przywracaniu stabilności w przypadku sytu
acji kryzysu lubpoczątku kryzysu w celu umożliwienia skutecznej realizacji polityki rozwojui współpracy.Drugidotyczy sytuacji, gdzie występują stabilne warunki dla
realizacjiunijnych politykwspółpracyw państwach trzecich, a działaniaunijne mają
dotyczyćwzmacniania gotowoścido reakcji państw wzakresieprzeciwdziałania sytu
acjom kryzysowym i zagrożeniom globalnym i międzynarodowym. Instrument na
rzecz Stabilnościstanowi jeden z wielu instrumentówUniina rzecz pomocy zewnętrz
nej, cowymaga od instytucji Uniizapewnienia komplementamości działań podejmo wanych za pomocą tychśrodków z innymi przez nią prowadzonymiaktywnościami,
jak i zaangażowaniem międzynarodowym poszczególnych państw członkowskich w danym regionielub państwie.
1 Przepisy dotyczące powstania Instrumentu na rzeczStabilności zastępują przepisydotyczące mechanizmu szybkiego reagowaniai rozporządzenia w sprawie zwalczaniamin przeciwpiechotnych.
Celem artykułu jest ukazanie Instrumentu na rzecz Stabilności jako narzędzia finan sującego projekty w obszarze zwalczania przestępczości zorganizowanej na przykładzie
98 Beata Przybylska-Maszner RIE7’13
projektów realizowanychw Afryce Zachodniej. Stanowi onpróbę analizymechanizmu
wdrażaniaśrodkówtegoInstrumentu, ze szczególnym zwróceniem uwagi nauwarun
kowania realizacji projektów, a takżeelementy gwarantujące ich efektywność. Podsta
wowe, przedstawione założenie dotyczy uznania Instrumentu na rzecz Stabilności za jeden z bardziej efektywnych mechanizmów działań zewnętrznychUnii w regionie
Afryki Zachodniej. Pomimo krytyki poszczególnych elementóww procesie jegozasto sowania stanowi on finansową baządziałańUniizapewniających wspieranieutrzymania
bezpieczeństwaw państwach zachodnioafrykańskich, aleprzede wszystkim gwaran
tujących ochronę przed zagrożeniami istotnymidla bezpieczeństwaeuropejskiego, ta kimi jak rozwójprzestępczości zorganizowanej, często powiązanej z ugrupowaniami
terrorystycznymi w regionie Sahelu.
Wzakresie działań współfinansowanych z IS w Afryce Zachodniej za mająceklu
czowe znaczenie dla poprawy bezpieczeństwa europejskiego należy uznać poprawę
zdolności wzakresie wymiany informacji, wykrywania planowanychataków terrorys
tycznych i reagowania na nie, zarówno na szczeblu operacyjnym, jak i poprzez
działania wymiaru sprawiedliwości. Biorąc pod uwagę sytuacjępolityczną państw
w regionie Afryki Zachodniej, któradaleka jest od stabilnych warunków współpracy, IS w ograniczonym zakresie przyczynia siędo poprawy zdolności do przygotowania
się na występowaniekryzysów i reagowania na tą sytuację. Jednakże ma znaczący
wpływ na wzmocnienie instytucji i infrastruktury publicznej, wtymw sprawach do
tyczących walkiz terroryzmem i przestępczościązorganizowaną, a także bezpieczeń
stwem infrastruktury krytycznej i ochroną zdrowiapublicznego.
Ramy prawne i instytucjonalne określające mechanizm wdrażania projektów współfinansowanych z Instrumentu na rzecz Stabilności po roku 2007
W treści rozporządzenia ustanawiającego Instrument na rzecz Stabilności (UE,
2006, art. 3,4) określono rodzaje działań podlegających finansowaniu. Artykuł3 prze widuje „pomoc w sytuacjach kryzysu lub początku kryzysu”. Może ona obejmować wsparcie udzielane w przypadku poważnych sytuacji politycznych i konfliktu, a także
klęsk żywiołowych. Pomocz IS dotyczysytuacji,kiedy nie można w odpowiednim czasie lubwe właściwysposóbzastosować innychinstrumentów pomocy zewnętrznej,
tj. Instrument PomocyPrzedakcesyjnej, Europejski InstrumentSąsiedztwai Partner
stwa, Instrumentfinansowania współpracy na rzeczrozwoju,Europej skiFundusz Roz
woju, Europejski Instrument na rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka. Wtakim przypadku może przyj ąćformę nadzwyczajnych środków pomocy i uruchamia ny jest, gdypojawiają się możliwości uniknięcia sytuacji kryzysowych,ich złagodzenia lub rozwiązania, w ramach tzw. programów reagowania. Artykuł 4 rozporządzenia ustanawiającegoInstrument na rzecz Stabilności, określając pomoc w przypadku sta
bilnych warunków współpracy, wskazuje trzykomponenty:
- wzmocnienie zdolności organów ścigania, władz sądowniczych icywilnych zaanga żowanych w walkęz terroryzmemi przestępczością zorganizowaną, w tymz handlem ludźmi, nielegalnym handlemnarkotykami,bronią palną imateriałami wybuchowy mi, a także w skutecznąkontrolę nielegalnego handlui tranzytu;
- wspieranie działań zwalczających zagrożenia dla transportu międzynarodowego,
energetykii strategicznej infrastruktury,łącznie z transportempasażerskim i towaro wym oraz dystrybucją energii;
- przyczynianie się do zapewnieniawłaściwej reakcji nanagłe, poważnezagrożenia
dlazdrowia publicznego, takie jak epidemieopotencjalnie transgranicznym zasięgu. Działania podejmowane wramach tych komponentów obejmujągłównie programy prowadzone wobszarze ‘zagrożenia dla bezpieczeństwa w kontekście transregionalnym’.
W latach 2007-2013 udzielaniepomocy z ISopiera się nadokumentach strategicz
nych geograficznych lubtematycznych i wieloletnich programach orientacyjnych dla
poszczególnychpaństw. Realizowane sązarównoprojekty krótkoterminowego reago waniakryzysowego, jak i programy długofalowe. Cały model zarządzania Instrumen
tem, po zmianach wprowadzonych traktatem lizbońskim, podlega gestii Wysokiej Przedstawiciel co pozwala naszybkie przeznaczenie zasobów na wsparcie działań
wobrębieprzyjętychstrategii UE mających nacelu zajmowaniesięsytuacjami pokry-
zysowymi i zagrożeniami dla bezpieczeństwa naświecie, jak również zapobieganieta
kim sytuacjom izagrożeniom oraz łagodzenie ich skutków.Uznać to należyza jedno z najważniejszych,wprowadzone w nowejperspektywie wdrażania, ułatwienie. Wi
docznazmiana dotyczy zwłaszcza sytuacji, gdziewystępuje konieczność szybkiego
uruchomienia środków.
Wykonawcze ramy prawnewydatkowaniaśrodkówzISwlatach2007-2013 sta
nowią:
- przejścioweprogramy reagowaniastosowanew sytuacjach nadzwyczajnych,gdzie
skuteczność środków jest uzależniona od ich szybkiegowdrożenia, aokres obo
wiązywanianiemoże przekraczać 18 miesięcy;
- dokumenty strategiczne iwieloletnie programy indykatywne;
- roczneprogramydziałań- określają wyznaczone cele, które powinny dawaćwy mierneefekty, obszary działania, oczekiwane wyniki, proceduryzarządzania;
- dokumentacja projektowa - zawierającaopis działań,które mają być finansowane, ze wskazaniem kwot oraz harmonogramu realizacji.
Na wdrażanie IS,jak i pozostałychinstrumentów działańzewnętrznych UE duży wpływ miały postanowienia traktatu lizbońskiego, a wśród nich międzyinnymi regulacje
pozwalające na uruchomienie Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych i odnoszące siędonowych ram funkcji wysokiegoprzedstawiciela. Zaproponowane zmiany insty tucjonalne miały prowadzićdowzmocnienia spójności i skuteczności działańUE. Kil ka lat po wejściu w życie nowego traktatu nowoutworzony mechanizm nadal jest
w okresie przejściowym i ulega modyfikacjom (ADE, 2011, s. 70-71). Jedną z najważ
niejszych zmian wpływającą pozytywnie na proces uruchamiania środków zIS jest po wstanie w2011 r. Służby ds. Instrumentów PolitykiZagranicznej (SIPZ, ang. Service
for Foreign Policy Instruments). Nowa jednostka ściśle współpracuje z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych. Obie wspomniane służby podlegająWysokiej Przedsta wiciel CatherineAshton, któraponosi polityczną iadministracyjną odpowiedzialność za ich funkcjonowanie.Na szczególnąuwagę zasługuje regulacja zawarta w decyzji ustanawiającej ESDZ (Rada, 2010, art. 9), w której wskazano, że za zarządzanie
współpracą zewnętrznąUniiodpowiedzialnajest Komisja, a wysoki przedstawiciel za
100 Beata Przybylska-Maszner RIE7’13
Biorącpod uwagę realny wpływna kwestie wykonawcze, ESDZ kieruje polityką (UE,
2006, art. 3)iopracowujeśrodkiwspólnie z SIPZ, która jest odpowiedzialna za reali
zację wcześniej uzgodnionych działań. Wramach ESDZ ustanowiono Dyrekcję ds.
zapobiegania konfliktomi polityki bezpieczeństwa oraz Wydział ds. zapobiegania konfliktom, mediacji i budowania pokoju. Jednakżemandatydla poszczególnych jed
nostekniesąjeszcze wpełnidookreślone. ESDZ jest odpowiedzialna za programowa
niestrategiczne, mając w swej pieczy dokumenty strategiczne i wieloletnie programy
orientacyjne.Jednakże roczne plany działania przygotowująi realizują Dyrekcja Gene ralna ds. Rozwojui Współpracy - EuropeAid w ramach Komisji Europejskiej (DG
DEVCO) i SIPZ. W ramach współpracy ESDZ i DG DEVCO są zobowiązane do uzgadniania środków umożliwiających reakcję naróżne zagrożenia dla bezpieczeń stwai inne wyzwania o zasięgu globalnym. Środki te stanowią uzupełnienie dlainnych
zastosowanych w ramach unijnychinstrumentów geograficznych.
Przedstawiciele odpowiedzialni za IS wchodzą także w ramy wielu geograficznych
grup zadaniowych wramach Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Przykładem
na to może być Grupa Zadaniowa ds. Sahelu (ang. TaskForce Sahel) powołana na rzecz realizacji działańStrategiina rzecz bezpieczeństwa i rozwojuw regionie Sahelu. Dojej
zadań należy opracowanie zaleceńdotyczących poprawy rezultatów w tym regionie. Wśród jej członkówsą,oprócz wspomnianychprzedstawicieli IS, koordynator UEds.
terroryzmu,przedstawiciele ESDZwujęciu geograficznym,w tym regionalny koordy nator ds. Sahelu. Grupa spotyka się nieformalniedwalub trzyrazy na miesiąc.
Biorącpod uwagę zależności instytucjonalne,ważnąrolę w uruchomieniu środków z IS pełniądelegaturyUE, które umożliwiają szybkie ostrzeganie oraz opracowują
koncepcje i warianty działania. W 2011r. większość nowych środków IS subdelegowa-no na rzecz delegatur UE, które wdrażałyje w poszczególnych państwach, ponosząc
odpowiedzialność prawną i finansową za rozporządzanie tymi środkami finansowymi UE. Ten sposóbdecentralizacji zarządzania wynikaz tego, że przedstawiciele delega
turmajądużą wiedzę o lokalnych potrzebach iuwarunkowaniachdziałań. Sprzyja to takżeprzepływowiinformacji do beneficjentówi pomaga wewłaściwym monitorowa
niu realizacji projektów.W2011r. delegatury UEbyły odpowiedzialneza rozdyspono
wanie 85% zobowiązańoraz za 82% płatności w ramach IS (Komisja Europejska, 2012, s. 8). Dotyczyło to także podpisywania i zmiany umów.
Na uwagę zasługuje także rola Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa, który
przekazuje noty Radzie, a ta na ich podstawie możeplanować podjęcie działań w reak cji na sytuacje kryzysowe. Ponadto,warto także podkreślić udziałw systemie wdra
żaniaśrodków grupyroboczej ds. konfliktów, bezpieczeństwa i rozwoju przyKomisji Spraw Zagranicznych Parlamentu Europejskiego, która stanowi swoistyorgan demo
kratycznej kontroli wdrażaniaIS. Podczasspotkań, w 2011 roku odbyło sięich pięć, z przedstawicielami Komisji i Europejskiej i ESDZ przedstawiciele PE otrzymują
bieżące informacje o procesierealizacji programów finansowanych z IS.
Projekty dotyczącereagowaniaw sytuacjach kryzysowych realizowane w ramach Instrumentuna rzecz Stabilności koncentrują się na wielu różnych zagadnieniach.
Wśród nich warto wymienić: wsparcie mediacji, budowęzaufania, tymczasowąadmi
nistrację, wzmacnianie rządów prawa, wymiar sprawiedliwości w okresieprzemian oraz rolęsurowców naturalnych wsytuacji konfliktu.Działania dotyczące współpracy
mogątakże obejmować wspieranie: rozwoju demokratycznych instytucji publicznych
i niezawisłego sądownictwa, właściwego funkcjonowaniatrybunałów karnych oraz komisji pojednania narodowego, demobilizacji i reintegracjikombatantów,rozwoju społeczeństwa obywatelskiego i propagowania niezależnych mediów, promowania
równego dostępu do zasobów naturalnych, reagowania na katastrofy występujące
zprzyczyn naturalnych lubludzkichoraz nazagrożenia dla zdrowia publicznego.
W praktyce, środki z IS są wdrażane na podstawie wybranychprojektów przygoto wanychprzez szereg podmiotów. Większość z nich wdrażanych j est za pośrednictwem agencji ONZ, dysponujących strukturami terenowymi zdolnymi do szybkiego dostar
czania pomocy w państwachdotkniętych konfliktami. Wiedzę ekspercką i doświad
czenie pracy w terenie dostarczająsieci międzynarodowychi lokalnychorganizacji pozarządowych wyspecjalizowanych w działaniach podczas konfliktów. Część środ
ków jest przekazywana za pośrednictwem podmiotów prywatnych, agencji państw członkowskich UE, a w rzadkich przypadkach poprzez systemyrządowe poszcze gólnychpaństw. Rozpiętość wachlarzadziałań sprawia, że beneficjentamiwsparcia z IS sązarówno instytucje rządowe, jak i podmiotyniepaństwowe2 oraz organizacje
międzynarodowe i regionalne. Dotyczy tow szczególności krajowych, regionalnych
i lokalnych władz państw partnerskich,organizacjimiędzynarodowych, jak i organiza cji pozarządowych.
2 Podmioty niepaństwowe, do których należą: organizacje pozarządowe, organizacje reprezen tujące ludność autochtoniczną izby handlowe, spółdzielnie, związki zawodowe, organizacje reprezen tujące interesygospodarcze ispołeczne, organizacje lokalne, organizacje konsumenckie, organizacje kobiet, organizacje młodzieży, organizacjeoświatowe, kulturalne, badawcze i naukowe, szkoły wyż sze, kościoły, stowarzyszenia iwspólnoty religijne, media.
Biorąc pod uwagęramy finansowania projektów, należy podkreślić, iż finansowa
nie poszczególnychdziałań może byćwramach projektów,programów, sektorowej lub ogólnejdotacjidla budżetu,wsparciadla importu, środków finansowych oddawanych do dyspozycji pośredników finansowych, dotacji. W państwach beneficjentachpodpi sywane są umowyw sprawie finansowania, umowyo dotacje, atakże przeprowadzane procedury zamówień publicznych. W przypadku wszystkich działań podejmowanych
w państwachtrzecich, udziałw postępowaniach w sprawie udzielania zamówień lub
zawierania umów o dotacj e jest nieograniczony. Zasadata przyjęta j estzgodnie zkryte riami ustalonymiprzez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju.
Na realizację działań w ramach IS przeznaczono w latach 2007-2013 kwotę 2062 min euro (Komisja Europejska,2013c, s. 2). Powołana tzw. władza budżetowa za
twierdza roczne przydziałyśrodków zgodnie z ograniczeniami, które dotyczą podziału tematycznego. Co istotne,wramach programowania możnawydaćmaksymalnie: 7% budżetu na działania związane z przeciwdziałaniem zagrożeniom dla porządku pu
blicznego, bezpieczeństwa osób, strategicznej infrastruktury i zdrowia publicznego;
15%budżetu na działania związanez ograniczeniem ryzyka i przygotowaniem się na zagrożenia w odniesieniu do materiałów i środkówchemicznych, jądrowych i biolo gicznych; 5% budżetu nadziałania związane z budowaniem zdolności do działania
w sytuacjachprzedkryzysowych i pokryzysowych. Od 2007 r. rocznybudżet przezna czony na ISwzrósłponad dwukrotnie, ze 139 min euro do 282min euro w2011 r.
102 Beata Przybylska-Maszner RIE 7'13
Uwarunkowania realizacjiprojektów dotyczącychwalki ze zorganizowaną przestępczościąfinansowanych z Instrumentu na rzeczStabilnościwpaństwach
Afryki Zachodniej
Instrument na rzecz Stabilności finansujeprojektydotyczącereagowania kryzyso
wego nacałym świecie. Największaczęść funduszyprzypada na projekty realizowane w AfryceSubsaharyjskiej (25% środków, 218 mln euro w latach 2007-2012 na rzecz
działań krótkoterminowych objętych art.3) i w rejonieAzji-Pacyfiku(wykres 1).Dużo
mniejszewsparcieudzielane jest na projekty realizowanena Bałkanach, naBliskim Wschodzie i w Ameryce£acińskiej. Wśród wieluzadańInstrument na rzecz Stabilnoś ci wspiera tworzenie unijnego potencjału na poziomie międzynarodowym, regional
nym i krajowym. Ma to przyczynić się do realizacji unijnychpodejść strategicznych
tematycznych i geograficznych/terytorialnych wskazujących na potrzebę stawienia
czoła istotnymzagrożeniom dlabezpieczeństwa europejskiego.
Wykres 1. Zasięg geograficzny działań kryzysowych IfS w latach 2007-2012 (podział środków budżetowych)
Źródło: Komisja Europejska (2013), Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Roczne sprawozdanie za 2012 r. dotyczące Instrumen tu na rzecz Stabilności, Bruksela, dnia 26.7.2013, COM(2013) 563 final, s. 5.
Realizacjatakzarysowanegopodejściadoprowadzeniadziałańwpaństwach trze cich w wybranych regionach świata napotyka na szeregbarier.Wśród nich na pierw szym miejscu należywymienić bariery instytucjonalne i administracyjne. F. Faira podkreśla,żeoficjalne dokumenty UE poświęcone konfliktom w Afryce kładąnacisk na fundamenty polityki UEw obszarze prewencji i zarządzania konfliktami. Wśród
nich zaistotnyelement wskazuje wdrożenie podejścia prewencyjnego, a jednocześnie zintegrowanego, wzmacniającego koordynacjęmiędzy urzędnikami UE i politykami państw członkowskichz użyciem konkretnych instrumentównarzeczzapobiegania przyczynom konfliktów(Faira,2004, s. 38).Tak określone zadaniejest niezwykle trud
nym wyzwaniem dla unijnychpośredników, czyli podmiotów faktycznie zarządza jącychposzczególnymi projektami. Podmioty, które wygrały konkursy lub w inny
sposób zostały wybranedo realizacjiprojektów zIS, stają się wysłannikami i zakładni kami idei zastosowania określonegopodejścia strategicznegow regionie. Jednakżeich
sukcesjest możliwy jedynie wtedy gdyzbudowany zostanieskutecznymechanizmko
ordynacji, gwarantujący wdrażaniepojedynczych projektów wszerszym systemiepro
wadzonychpolitykUE i jej państw członkowskich w danym regionie.
Wokresie 2007-2009 afrykańskimi państwami będącymi głównymibeneficjenta mi wsparcia z ISbyłyCzad, Demokratyczna Republika Konga,Republika Środkowo afrykańska, Somalia, apaństwaAfryki Zachodniej w bardzo ograniczonym zakresie korzystały ztych środków(por. Komisja,2008; Komisja, 2009;Komisja, 2010). Sytu- acjazmieniała się od roku 2009. Biorąc pod uwagę zachodnioafrykański zasięg realiza cji działań, pierwsze lata wdrażania IS pokazują, że wysiłki na rzecz stabilizacji
w państwach tego regionuskupiałysię na próbiewpływuna dalszy rozwójsytuacji po
litycznej, np. poprzez projektywsparcia wyborów.Pierwszymi, pozytywnymi próbami
oddziaływania w regionie byłydziałaniadotyczącewsparcianowego rządu Alassane
Ouattary i wyborów na Wybrzeżu Kości Słoniowej, a także program na rzecz reintegra cji byłych bojowników, mający ustabilizować sytuację w regionie Delty Nigru.Progra
mywsparcia wyborów dotyczyły także GwineiBissau, Togo i BurkinaFaso. Afryka
Zachodnia stała się także miejscem realizacji kilku mniej efektywnych programów do
tyczących sfałszowanychproduktów medycznych, które stanowiąjedno z głównych
zagrożeń dla zdrowia i bezpieczeństwa publicznegotegoregionu. Państwa Afryki Za chodniej stały się także beneficjentami programu, którego celemjest zwiększeniezdol
nościwzakresie zapobiegania nielegalnemu handlowi broniąstrzelecką ilekką oraz
zwalczania i kontrolowania tego zjawiska. Wspomniany projektdotyczył 41 państw Afryki subsaharyjskiej oraz Ameryki Środkowej i Południowej. W roku 2012, wart
uwagijest projekt na rzecz pomocy w zapewnieniuźródeł dochodu i tworzenia nowych miejsc pracy w nigeryjskim stanie Plateau, co miało przeciwdziałać rozbudowaniu grupekstremistycznych.
Po roku 2012 znacząca część państw Afryki Zachodniej została objęta ramami przygotowanej Strategiina rzeczbezpieczeństwa i rozwojuw regionie Sahelu przyj ętej
naposiedzeniu Rady Unii Europejskiej w składzie ministrów spraw zagranicznych
23 marca 2012r.3 (Rada, 2012), a IS stał się istotnym wkłademw jej realizację. Strategia stanowiła konsekwencję stale wzrastającego zainteresowania tym regionem, co uwi
docznionebyłow rozproszonychregulacjachposzczególnych polityk Unii. Przykładem na wielość i wieloaspektowość regulacji uwzględniających zaangażowanie zewnętrzne
jest polityka zwalczania przemytunarkotyków.Potwierdzają to następujące dokumenty: Europejski pakt na rzecz zwalczania międzynarodowego handlu narkotykami przerwa
nie szlaków kokainowych i heroinowych - dok.8821/10; dokument dotyczący działań pt. „Strategiczne iwspólne działania zmierzającedo zacieśnieniawspółpracy w dziedzi
nie zwalczaniaprzestępczości zorganizowanej, zwłaszcza handlunarkotykami, mającej źródło w Afryce Zachodniej”- dok. 5069/3/10; konkluzjeRady w sprawie intensyfikacji walki z handlem narkotykami w Afryce Zachodniej- dok. 15248/1/09).
3 Przedstawienie strategii zaproponowanej przez Wysoką Przedstawiciel i Komisję zgodnie z prośbąRadydo Spraw Zagranicznych nastąpiło 25 października 2010r. Po raz pierwszyzaprezen towanoją w marcu 2011 r.
104 Beata Przybylska-Maszner RIE7’13
Wspomniana unijnastrategia na rzecz Sahelu skupiła uwagę na poprawie spój
ności i skuteczności działań UE, z uwagina stanbezpieczeństwaw regionieipróby siłowego przejęcia władzy w Mali. Skrajne ubóstwo, skutkizmiany klimatu, częste kryzysyżywnościowe,szybki wzrost liczby ludności, niestabilne rządy,korupcja,nie rozwiązanekonflikty wewnętrzne, ryzyko brutalnego ekstremizmui radykalizacji, nie legalnyhandel oraz zagrożeniebezpieczeństwazwiązane z terroryzmem, to określone w niej wyzwania dlatego regionu.Wwielu dokumentach na etapie przygotowawczym, jak i w samejstrategiipodkreślono, że w Sahelu bardzowidoczna jest wzajemna zależ ność bezpieczeństwa i rozwoju. W fazie początkowej wdrażania Strategiipołożono przede wszystkim nacisk na trzypaństwa Afryki Zachodniej, Mali, Mauretanięi Niger i skupiono się naczterech obszarach: rozwój, dobre rządy i rozwiązywanie konfliktów
wewnętrznych; kwestiepolitycznei dyplomatyczne; bezpieczeństwo ipraworządność; przeciwdziałaniebrutalnemu ekstremizmowi. Biorąc pod uwagę sytuacjęw regionie,
jednym z filarów realizacji Strategii stały sięprzedsięwzięcia na rzecz zapewnieniasta bilizacji w regionie, w czego zakres wpisanezostały programy i projektydotyczące
walki z negatywnymi zjawiskami stanowiącymi konsekwencje działalności zorganizo wanejprzestępczości w Afryce Zachodniej.
Te działania zostały także umiejscowione po roku 2007 w ramach IS wobszarze ‘Pomocyw przypadku stabilnychwarunkówwspółpracy’(UE, 2006,art.4).W ramach pierwszego komponentu ‘Zagrożenia dla bezpieczeństwa’ programy opracowane w kontekście zagrożeńtransregionalnychkoncentrują się nabudowaniu zdolności isą tworzonepo przeprowadzeniukonsultacji z państwamibędącymibeneficjentami środ
ków. Z dokumentów strategicznychwynika, że zdolności w zakresie bezpieczeństwa
wzmacniasię na poziomie krajowym, regionalnym oraz transregionalnym. Określono pewienmechanizm implementacji środków wtakich dziedzinach jak: walka z handlem
ludźmi i z przestępczością zorganizowaną wzdłuż szlaków kokainowych iheroino wych; nielegalnego handlu bronią palną oraz materiałami wybuchowymi; podnoszenia
poziomu ochronyna morzu i bezpieczeństwamorskiego wzdłużnajważniejszych szla
ków morskich; oraz budowania zdolności w regionach dotkniętych terroryzmem. Zgodnie z przyjętym podejściem,wpierwszej kolejności identyfikujesięnajważniej
sze państwa danego regionu i zdolności lokalnych organów wykonawczych oraz
wzmacnia jednostki ds. bezpieczeństwa, powołując lub umacniając jednostki między-instytucjonalne.Późniejokreślasię regionalne funkcjekoordynacyjne,w miaręmożli wościkorzystając zistniejącychstruktur, w celu wspieraniawspółpracy na poziomie
regionalnym i transregionalnym. Dodatkowo wykorzystuje sięistniejące sieci wymia ny informacji,tzw. regionalne systemy informacyjne.
Strategia UE na rzecz Sahelu została powoli adaptowana do szybko zmieniających się warunków w regionie.Dynamika tych zmian miała charakter bardzo złożony. Po
mimo wielu ograniczeń naturyinstytucjonalnej, atakże braków finansowych, Strategia przyczyniasiędo stopniowej mobilizacji regionalnych uczestników wokół wspólnych celówbezpieczeństwa. Głównym wyzwaniem dlaUE staje sięwspółpraca z wiodącą
organizacjąw regionieECOWAS. Jednakże rola poszczególnych państw wregionie
jest nadalbardzo duża. JakzauważaOladiran Bello to Nigeria i Algieria, w zestawie,
stanowią podstawę niezbędną do realnego podejściaregionalnego. Uznaje on za realny
rówobwodowych” Sahelu. Wiąże się z tym kolejne podejście holistyczne UE, wykra czające poza wąskie,dwustronnezaangażowanie potrzebne UE,aby zapewnić aktywne wykorzystanie regionalnego potencj ału kluczowych państw,takich jak Nigeria (Bello, 2012, s. 3).
Przez kilka dekad region Sahelu,wtympaństwa Afryki Zachodniej znajdującesię
na liścienajmniejrozwiniętych naświecie byływ centrum uwagi społeczności między
narodowej jako celprogramówna rzecz rozwoju i wsparcia humanitarnego z uwagi na
ogromne problemy rozwojugospodarczo-społecznego. Dopiero na początku nowego
milenium działalność grupprzestępczości zorganizowanej uznanazostała za kluczowy
problem(por. Andres, 2008), co znalazło bezpośrednie odniesieniew działaniachUE.
Zmobilizowało także państwa i instytucjeUEdo wzmożonejinterakcjiz podmiotami zachodnioafrykańskimi. Upatrując źródła zagrożeń, Afryka Zachodnia jako region niestabilnypolitycznie uznany został wUEza obszarwystępowaniazagrożeń dla bez
pieczeństwa państw europejskich, w szczególności dotyczyło to nielegalnych prze pływów handlowych, tranzytu narkotyków, a przede wszystkim możliwościrozwoju grup terrorystycznych. Biorąc pod uwagę przygotowane opracowania zagrożeń dla bezpieczeństwazwiązek terroryzmu z działalnością przestępczą wydaje się być nie
podważalny i nierozłączny (por. Europol, 2011). W Afryce Zachodniejszczególny nie pokój budzi fakt, że handel narkotykami zapewnia dochodyniepaństwowych grup zbrojnych, a zwłaszcza różnymsiłom rebelianckim w regionie Sahelu i grupom terro rystycznympowiązanymz Al-Kaidąw Islamskim Maghrebie- AQIM,doktórychza
liczyć można np. Ruch na rzeczJedności i Dżihadu w AfryceZachodniej -MUJAO, Boko Haram. Zdaniem Oyeniyi BukolaAdeyemi to terroryzm, będącyskutkiem m.in
skomplikowanego procesu dekolonizacji kontynentu, nieumiejętności postkolonial-nychpaństwdo zmierzenia się z potrzebamii ambicjami ichobywateli, jest najwięk szym zagrożeniem dla Afryki. Zwraca on uwagę na bliskąwspółpracę (symbiozę) lokalnych terrorystycznych grup z grupamiglobalnymi,te lokalne dostarczają między narodowym grupom ludzi, pieniędzy, szkoleń izaplecza do działania (Oyeniyi Bukola
Adeyemi, 2013). Istnieje wiele przejawów zorganizowanej przestępczości. Do tych
występujących wdużej skaliw Afryce Zachodniej zaliczyćmożna oprócz wspomnia negohandlu narkotykami, takżeinne aktywności: ułatwianie nielegalnej migracji,pi
ractwo morskie wZatoce Gwinejskiej, handel bronią,handel podrabianymi towarami, wszczególności lekami. Wmniejszejskali występują także inne niepokojące zjawiska takie jak: handel ludźmi,cyberprzestępczość, przestępstwazwiązanez marketingiem
masowymczy nielegalny przemytodpadów (OECD 2012; World Bank, 2011). Dążąc
do osiągnięcia zyskówzorganizowane grupy destabilizują sytuację w poszczególnych
państwach w regionie, czemu sprzyja, między innymikorumpowanie, atakże finanso
wanie wybranych stronw konfliktachlokalnych.
Program ‘Wspieranie walki z przestępczością zorganizowaną na trasie kokainowej’
Przykładem kompleksowego programu finansowanego z IS w Afryce Zachodniej jest ‘Wspieranie walki z przestępczościązorganizowaną na trasie kokainowej’ (ang.
106 Beata Przybylska-Maszner RIE7’13
Cocaine Route Program, CRP). Większość działańunijnychpodejmowanych w tym regionie w celu zwalczania przestępczości zorganizowanej została wnimumiejsco wiona. Program wpisuje się zarówno wramy Strategii na rzecz Sahelu,jak i w ramy Strategii antynarkotykowej UE na lata 2005-2012, przyjętej przez Radę Europejską w 2004 roku w celu zapobiegania i ograniczaniazażywania narkotyków. W dziedzinie stosunków zewnętrznych Strategia przewidujezwiększenie skuteczności współpracy
UE zpaństwami trzecimi i organizacjamimiędzynarodowymi poprzez promowanie bardziej spójnego i zrównoważonegopodejścia na całym świecie doproblemu narkoty ków. Oznacza to połączenie wielu politycznych inicjatywpodejmowanych z partnerami wpaństwach, które są wiodącymi producentami narkotyków i państwami tranzytowy mi. Chodzi tuprzede wszystkim o uruchomienie wsparcia poprzez regionalne, po nadregionalne i międzynarodowe projekty związane ze zwalczaniem narkotyków. Tak
zarysowane podejście zostało włączone do celów programu indykatywnego Instru
mentu na rzecz Stabilności w latach 2009-2011. W jego ramach Komisja Europejska
postanowiła stworzyć nowy międzynarodowy program, koncentrując się na zwiększeniu
zdolności do międzynarodowej współpracyorganów ścigania i służbsądowychpaństw partnerskich iichudzialew walce z międzynarodowymi sieciami przestępczymi.
‘Wspieranie walki z przestępczością zorganizowaną na trasiekokainowej’ to wielo
letni program obejmującywszystkie regiony wzdłuż drogi z Ameryki Łacińskiej4 do Afryki Zachodniej i Europy. Budżet CRP (osiem projektów-modułów) wyniósł
34 916 973 euro (Komisja Europejska, 2013a).Jego założeniemto stworzenie transre-gionalnego wymiaru powiązań pomiędzy Afryką Zachodnią, Ameryką Łacińską ina Karaibach. Program CRPfinansowany został przez Instrument na rzecz Stabilności
w okresie 2009-2013. Jego zarządzanie powierzono Komisji Europejskiej. Celem
głównym programujestzwiększenie zdolności domiędzynarodowejwspółpracy orga
nów ściganiai służb sądowych państw partnerskich doudziałuwwalce z międzynaro
dowymi sieciami przestępczymi. Działania programu zainicjowane zostały w roku 2009. Ich realizację oparto na tzw. rocznych planach działania. Ustanowiono osiem elementów programu (projekty szczegółowe, każdy stanowi odrębny modułtematyczny). Wszystkie miały byćstopniowo powiązane, comiałozapewnić pożądaną
transregio-nalną synergię na rzecz zwalczania przestępczościzorganizowanej na trasie kokaino
wej.Celeszczegółowe programu wpisująsię w poszczególne moduły programu,które stanowią odrębne projekty(patrz tabela 1). Wśród nich znalazły się:
4 Państwa Ameryki Łacińskiej korzystajątakże zprogramu COPOLAD (ang. Cooperation Pro gramme betweenLatin America and the European Union Anti-drugs Policies), który jest finansowany zInstrumentu Współpracy Rozwojowej.
- wzmocnienie zdolności do walki znarkotykami w wybranychportach lotniczych
AIRCOP;
- przyczynienie siędo wzmocnienia współpracy międzyorganami ścigania, wymiaru
sprawiedliwości zAmeryki Łacińskiej, Karaibów iUnii Europejskiej w zakresie zwalczania przestępczości zorganizowanej- AMERIPOL;
- wspieranie walki z praniem brudnych pieniędzy i przestępstwami finansowymi
- wzmocnienie ponadregionalnej koordynacji, spójności i uzupełniającego skutku międzyróżnymi projektami w ramach programu CRP - CORMS;
- przyczynienie siędozwalczaniaprodukcjii handlu narkotykamipoprzez uniemożli wienie wykorzystania legalnie obecnych na rynku prekursorów - PRELAC;
- wzmocnienie współpracy przeciwko morskiemu przemytowiw Afryce Zachodniej, Ameryce Łacińskiej ina Karaibach -SEACOP;
- ułatwienie gromadzenia,centralizacji,zarządzania, udostępnianiai analizy informa
cji policji na szczeblu krajowym w15państwach ECOWAS i Mauretanii - WAPIS. W państwach Afryki Zachodniej będzie realizowanych tylko pięć modułów progra-mu/projektów: AIRCOP, SEACOP,AML-WA, WAPIS, CORMS.
Tabela 1
Projekty programu CRP realizowanebezpośrednio w AfryceZachodniej
Skrótnazwy
projektu Nazwaprojektu
Okres trwania Suma [w euro] Agencja implementująca projekt Obszar geograficzny AIRCOP I AIRCOP II AIRCOP III Program Komunika cji Lotnisk/Airport Communication Pro gramme 10.01-13.01 10.12-13.12 14.01-16.12 2 300 000 2 500 000 3 000 000 UNODC, Interpol WCO z ekspertami z państw UE Wybrane lotniska w państwach Afryki Zachodniej i Amery ki Łacińskiej SEACOPI SEACOP II SEACOP III Program Komunika cji Portów Morskich/ Seaport Cooperation Programme
10.07-14.07 2 999 180 FIIAPP
konsorcjum: SOCA (W.B.),ADETEF(FR) French Customs Offi ce, French Maritime Gendarmerie
Zachodnia Afryka
3 000 000 EUMS tdbs
AML-WA Zwalczanie Prania
Pieniędzy w Afryce Zachodniej /Anti- -money laundering West Africa 13.01-15.01 1 800 000 FIIAPP konsorcjum: ADETEF (FR), CPS (UK), CIVIPOL(FR) Nigeria, Senegal, Ghana, RZP WAPIS I WAPIS II System Informacji Policyjnej w Afryce Zachodniej/West Africa Police Information System 12.09-13.10 13.11-16.10 2 200 000 3 000 000
Interpol W ramach pilotażu Nigeria, Benin, Ghana, Mali, Niger, Mauretania
CORMS I
CORMS II
Wsparcie Monitoro wania Szlaku Koka- iny/Cocaine Route Monitoring Suppor 11.03-14.03 14.04-17.03 1 000 000 1 000 000 Italian Ministry of Foreign Affairs Wszystkie państwa EUMS tdbs Suma projektów skierowanych bezpośrednio do
Afryki Zachodniej
22 799 180
Suma całego programu (razem z PRELAC, AMERIPOL, GAFISUD)
34 916977
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Mid-term review of the Cocaine Route Programme financed by the EU
Instrument for Stability. Final Report, Project no. 2012/302922, European Commission, June 2013, s. 14-15.
ProjektAIRCOP I,II, III rozpocząłsię oficjalnie14 października2010 r. w Daka-
108 Beata Przybylska-Maszner RIE7’13
narkotyków na wybranych lotniskachmiędzynarodowych w Afryce Zachodniej, Ame ryce Łacińskiej ina Karaibach. Dla realizacjitego celu ustanowione zostały wspólne lotniczesiły/zespołyzadaniowe(ang. Joint Airport Interdiction Task Forces-JAITF),
którezostały podłączonedo baz danych międzynarodowych organówścigania iinnych
sieci komunikacyjnych,abyumożliwić transmisję informacji operacyjnych w czasie
rzeczywistym do innych międzynarodowych lotnisk, co ułatwiłoby przechwytywanie nielegalnychtransportów. W2011 r. IS wsparł dwie pierwsze wspólne prewencyjne grupyzadaniowe wportach lotniczych w Republice Zielonego Przylądka i Senegalu,
mające na celuwalkę zprzestępczością zorganizowaną na szlaku kokainowym (6 min euro w 2011r. z ogólnej puli 19min euro dla40 państw).W tym samymroku, w 22 por tach lotniczych przeprowadzonotygodniowy projekt pod hasłemCOCAIR, który po zwoliłnaprzechwycenie znacznej ilości narkotyków. Projekt AIRCOPmarównież na celupromowanie wymianyinformacji oraz danych wywiadowczych między służbami na szczeblu krajowym i międzynarodowym. Dodatkowo, powstały wspólne lotnicze zespoły zadaniowe w Republice Zielonego Przylądka, Mali i Senegalu5. Właściwe
wdrożenie sieci komunikacyjnych rozpoczęło się od czerwca 2011 r. (wramach
CEN-comm). Współpracę na rzecz realizacji projektu zadeklarowały UNODC, Interpol
i ŚwiatowaOrganizacjaCelna - WCO. Projekt realizowany jest w ramach konsorcjum
przy udziale ekspertów z państw członkowskich. Grupa, naktórą składają się przedsta wiciele państw beneficjentów, UNODC, organizacjipartnerskich, jak i KomisjiEuro pejskiej stanowi Komitet Sterujący Projektu. Ich spotkania odbywają się dwa razy
w roku, co zapewnia możliwość określania bieżących wytycznych dla realizacji
wzmocnionej współpracy operacyjnej. Projekt zakończy się w grudniu 2013 roku.
W przyszłości grupypodobne doJAITFmająbyć tworzone równieżwBeninie, Gwi
nei, Wybrzeżu Kości Słoniowej, Togo (Sekretariat, 2012).
5 W 2010i 2011 roku, z udziałem 22 państw, COCAIRII i III doprowadziłydo przejęcia 40 kilo gramów kokainy,2,3ton marihuany, 3 ton prekursorów chemicznych, 800 000 dolarów i dzieła sztu ki. 2 300 000 euro powierzono AIRCOP 1, a 2 500 000 euro AIRCOP 2.
Projekt SEACOPI, II był realizowany w latach 2009-2011. Trzecia część progra
muSEACOP zakończy sięwlipcu 2014 roku.Wszystkieczęści realizacji projektu do tyczą wzmocnienia współpracy przeciwko tranzytowinarkotykówmorskimi kanałami
handlowymi i wspierania tworzenia zdolności wwalce zmiędzynarodowymi sieciami przestępczymi w Afryce Zachodniej. Ogólny cel projektuzostanie osiągnięty poprzez pięć celówszczegółowych:
- wspieranie utworzenia specjalistycznych jednostek wywiadowczych i śledczych
zlokalizowanych w portachmorskich lub na obszarach przybrzeżnych;
- wzmocnienie zdolności portów morskich iwspieranie utworzenia wspólnych jed
nostek kontrolina morzu(ang. JointMaritime Control Units - JMCU);
- rozwój regionalnej współpracy wywiadowczej i wspieranie ustanowienia regio nalnegocentrum koordynacji wywiadu morskiego;
- zorganizowanieregionalnychszkoleń i badanie możliwości utworzenia regionalnej placówkiszkoleniowej;
Dwapierwsze modułyprogramu były realizowane przez FIIAPP (FundacionInter- nacional y para Iberoamerica de Administración y Politicas publicas) z ekspertami z państw członkowskich. Środki zarezerwowane na realizację tych modułów to 2 999 180 euro. W dwóch etapach projektu uczestniczyło osiem
zachodnioafrykań-skich państw. Beneficjentami projektu były Wyspy Zielonego Przylądka, Senegal,
Ghana,SierraLeone,Togo, Benin, Gwinea Bissaui Gambia.W ramach całego projek
tu wspierane sąprzedewszystkim zdolności państw nadmorskich wzakresie wymiany
informacji i egzekwowania prawa. Ma to zapewnić większe bezpieczeństwo ruchu morskiegodzięki przeciwdziałaniu aktom piractwa i napadom na morzu, atakże zapo biec atakomterrorystycznym.
Projekt AML-WA dotyczy działań podejmowanych przeciwko zjawisku prania brudnychpieniędzy w Afryce Zachodniej. Tenregion znacząco odczuwa brak regulacji
dotyczących sektora niefmansowego, któryodgrywa ważną rolęw praniu pieniędzy. Podstawowymzałożeniem projektu jest wzmocnienieniewystarczającejwspółpracy
między państwami w regionie, co jest niezwykle istotne, aby przeciwdziałać zagrożeniom transgranicznym, związanych z działalnością przestępczości zorganizowanej. Projekt rozpoczął sięwstyczniu 2013 r. i będzie trwać 24 miesięcy (Komisja, 2013d, s. 1). Jego realizacja obejmie cztery państwa: Ghanę, Nigerię,
Senegal iRepublikę Zielonego Przylądka. Głównym celemprojektu jest rozwijanie
działalności na rzecz zwalczania zjawiskaprania brudnych pieniędzy wfinansowych
instytucjach niebankowych i w sektorze przedsiębiorstw niefinansowych DNFBPs
(ang. Designated Non-Financial Businesses and Professions) w państwach
beneficjentach. Zgodnie z rekomendacją FATH, międzyrządowego organu
ustanowionego na szczycie G-7 w Paryżu wroku 19896, do sektora DNFBP’s należą między innymi: kasyna, dilerzy metali szlachetnych, dilerzy kamieni szlachetnych, pośrednicynieruchomości, prawnicy, notariusze, inne niezależne, legalnedziałalności
prawnikówi księgowych, dostawcy usług typu ‘Trustand Company’ (FATF,2012).
Kolejnymi celami projektu są zwiększenie efektywności jednostek wywiadu finansowego i innych organów ścigania prowadzących dochodzenia dotycząceprania
pieniędzy, aby zachęcić do badań śledczych, równoległych dochodzeń finansowych
związanych z przestępczością zorganizowaną i innymi poważnymi sprawami kryminalnymi wpaństwach beneficjentachoraz promowanie regionalnej współpracy ze społecznością międzynarodową. Projekt ma przyczynić się przede wszystkim do zwiększenia skuteczności organówściganiai służb sądowychpaństw partnerskich
w walcez międzynarodowymi sieciami przestępczymii ma pomóc organom ścigania
6 Celem FATF (ang.FinancialAction TaskForce)jest ustalenie norm ipromowanie skutecznego wdrożenia środków prawnych,regulacyjnych i operacyjnych dotyczących zwalczaniaprania pienię dzy, finansowania terroryzmuiinnych powiązanych zagrożeń dla integralności międzynarodowego systemu finansowego.FATF jestswoistym organempolitycznego nadzoru, który działa aby genero waćwolę politycznąw celudoprowadzenia do ustanowienia krajowych przepisów ustawowych i wy konawczychorazreformwe wskazanych dziedzinach. FATF opracował szereg zaleceń,które zostały uznanejako standardy międzynarodowe na rzecz walki z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryz mu oraz proliferacji broni masowegorażenia. Pierwszewydane w1990r. zalecenia FATF zostały zmienione wroku1996,2001,2003i ostatnio w2012. Wśród34 członków wramachFATH działa Komisja Europejska i 15 państw członkowskich UniiEuropejskiej.
110 Beata Przybylska-Maszner RIE7’13
w zbadaniu tego zjawiska7. Wartością dodanąma stać się zwiększenie współpracy
regionalnej między państwami, które sączęścią „szlaku kokainowego”. Projekt za
pewnia szkolenia, wsparcie techniczne w zakresie elektronicznych baz danych, bezpieczny e-mail dla organów ścigania, a także transgraniczną wymianę doświadczeń i dobrych praktyk. Budżet projektu wyniesie 1,8 min euro.
7 Opis projektuna strome Inter-Governmental Action Group against Money Laundering in West Africa (GIABA), w internecine: http://www.giaba.org/ (1.03.2013).
8 Strona internetowa projektu:http://corms.esteri.it/7idA2,dostęp 1.03.2013.
ProjektWAPIS dotyczywalki zezorganizowaną przestępczością i zagrożeniami
terrorystycznymi poprzez stworzenie regionalnego systemu informacjipolicji, wcelu: - ułatwienia gromadzenia, centralizacji, zarządzania, udostępniania i analizy infor
macji policji (np. o osobach poszukiwanych lub skradzionych przedmiotach) na szczeblu krajowym w 15 państwach ECOWASi Mauretanii;
- zwiększenia wymiany informacji policyjnych między państwami regionu na po
ziomie regionalnym;
- ustalenia połączeń między państwami regionu i resztą świata poprzez narzędzia iusługi Interpolu.
Pierwszafaza projektu rozpoczęłasię we wrześniu 2012r. z udziałem pięciupaństw uczestniczących w działaniach o charakterze pilotażowym: Beninu, Ghany, Mali,
Mauretanii i Nigru. Centrala regionalnazostała umiejscowiona w Nigerii przy centrali ECOWAS. Czastrwaniaprojektuprzewidzianyjestna 13 miesięcy. Projektem w regio
nie zarządzaECOWAS poprzez narzędziai usługi Interpolu. Wramach tego projektu ECOWAS zgodził się zagraćrolę tzw. regionalnego lidera.Projektwspiera osiem państw członkowskich UE. W pierwszym roku realizacji jego dofinansowanie ze środków InstrumentuStabilności- priorytet 2 wyniesie2,2 mineuro.
ProjektCORMS8 uruchomiony został w2011 roku. Jego głównym założeniemjest zwiększenie spójności i komplementamości w efektach projektów w ramach CRP Dodatkowoma zapewnić ich adekwatność do zmian, wydarzeńmiędzynarodowych, nowych tendencji przestępczych. Głównym celem tego trzyletniego projektu jest ułatwienie tworzenia synergii, zarówno tematycznej, jak i terytorialnej projektów oraz zwiększenie wewnętrznej i zewnętrznej koordynacji UE poprzez następujące działania:
- monitorowanie postępówposzczególnych elementówprogramuCRP;
- współpracęmiędzy wszystkimi właściwymi zaangażowanymi podmiotami krajo wymi;
- zapewnienie informacji na temat realizowanychlub planowanych, krajowychi re gionalnychinicjatyw;
- współdziałanie zpaństwamiAmeryki Łacińskiej i Karaibów, państwami afrykański mi i europejskimi poprzez wymianę doświadczeń oraz spotykania przynajmniej
raz w roku z zarządzającymi modułami tematycznymi, aby dokonać przeglądu postępów w realizacji poszczególnych projektówi ustaleniadalszego postępu inicja tyw związanychzprogramem CRP.Proj ekt CORMS j estrealizowany przez włoskie
ministerstworozwoju wspólnie z ekspertami z państwczłonkowskich. Kosztjegore alizacji wynosi 1 000 000 euro. Ostatnie działaniawramachprojektuzakończąsię
w marcu 2014 roku.Do roku2013, w ramach tego programuzostały powołane dele-gacjeekspertóww celu oceny wpływu AIRCOP, SEACOP,AMERIPOL i GIABA.
IS finansuje także inne projekty: PRELAC, AMERIPOL, GAFISUD, które nie
dotyczą bezpośrednio państw AfrykiZachodniej.Jednakżeefekty ichrealizacji,zmniej szające oddziaływanie transgranicznych grup przestępczych, wpłynąć mogą na sytu ację wtym regionie.
Przeprowadzona ocena realizacji programuCRP w czerwcu 2013 roku stanowiła
w dużej mierze krytykę jego osiągnięć(por. Komisja,2013a).Popierwsze wykazała,
że ani beneficjenci,anirealizatorzy projektu niezawsze rozumieli,żeCRPnie byłprzez
naczonydopromowania zdrowia publicznego,ale ochrony bezpieczeństwa. Po drugie
nie dla wszystkich było pewnikiem to, że zorganizowana przestępczość w handlu koka
iną jest konsekwencją, a nie przyczyną jej zakazu. Jeżelichodzi o elementy SEACOP i AIRCOP okazało się,że sąw ograniczonym, ale zauważalnym zakresie skuteczne
w zwiększaniuzdolnościbeneficjentów w przechwytywaniuprzepływukokainyprzez morze i drogą lotniczą do Afryki Zachodniej. Widoczne efekty zauważono oceniając
ramy współpracy regionalnej, którazostała wzmocniona poprzez serię wspólnych opera cji i szkoleń oraz dostępne narzędzia komunikacji. Co ciekawe lepiej oceniono osiągnięcia w Afryce Zachodniej niż w Ameryce Łacińskiej i naKaraibach, gdzie
AIRCOP jest wciąż na wstępnymetapie, a SEACOPnie został rozszerzony, choćist
nieją plany dlatakiego rozszerzeniaw 2014 roku. Analizując efekty poszczególnych projektów wskazano, że działaniawspólnych zespołówzarówno w transporcie mor
skim, jak ilotniczymograniczaj ąsiędo konfiskat narkotykóworazaresztowania kurie
rów. Projekty nie wpływają nafunkcjonowanie zorganizowanych strukturprzestępczych, którepozostają wdużej mierzebez zmian, cooznacza, że nie przyczyniają się doreali zacjicelu głównego programu CRP.W raporcie zauważano także, że wprawie każdym przypadku wdrożenie celówponadregionalnych stanowiło pochodną wdrożenia celów regionalnych. Niejest to zaskakujące, biorącpod uwagę konieczność podnoszenia kra
jowych zdolności, ale zjawisko to wpływa na realizację celu głównego programu.
Wskazując pozytywne strony realizacji programu, zauważono także, żeprojektCORMS
znaczącopodniósł świadomość przynależności do wspólnego programu, a sieci prze
pływu informacji były skutecznie wykorzystywane. Jednakże mandat tego projektu przewidywał tylko monitoring, coograniczyło właściwą koordynację działań. Pomimo
posiadania uprzywilejowanego dostępu do ważnych informacji, pozyskane alokacje danych w małymstopniu przyczyniły się do wzrostu bazywiedzyna temat handlu nar kotykamii przestępczościzorganizowanej. Krytycznaocenadotyczyła także tego, że po
dejmowane działaniakoncentrowały się na wzmacnianiu zdolności do egzekwowania
prawa, pomijając między innymi reformę sądowniczą, która mieści się w ramach
współpracy finansowanej przez Europejski Fundusz Rozwoju. CRP nie został powiązany z programami finansowanymi z tego źródła. Wykazano,że powiązania z projektami w dziedzinach pokrewnych,takich jakzmniejszenie popytuna narkotyki,zapobiega
nie przestępczościi prawa człowieka sąrównieżprzypadkowe. Dużo lepiej oceniono
powiązaniaw ramach komponentów programu CRP. Chociaż takżew tym przypadku
uznano, że można to opisać jako rodzinę projektów, anie ściśle zintegrowany program. Większość realizowanych projektów zakładała długotrwałe efekty związanez pod noszeniem zdolności beneficjentów. Wwielu przypadkach zakładaneambitnewyniki
112 Beata Przybylska-Maszner RIE7’13
projektów nie zawsze udałosię zrealizować w tak krótkiej perspektywieczasu.Jednak że to co trzebauznać za niewątpliwe osiągnięcie programu to wzrost świadomościko nieczności współpracy, nawiązane więzi oraz mechanizm tej współpracy, co daje
szansę na przyszłe wykorzystanie zawiązanegopartnerstwaprojektowego.
Zakończenie
Niewątpliwie działaniapodejmowane w ramach IS mogą stanowić uzupełnienie
pomocy humanitarnej i rozwojowej. Instrument tenw istotny sposób został wpisany
w ideę „łączenia pomocy doraźnej, odbudowy i rozwoju” (ang. LRRD - Linking Re lief, Reconstruction, and Development).Działania podejmowane w jego ramachmogą również stanowićuzupełnienie unijnych operacji i działań realizowanych w ramach
wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Już w założeniujego powstania tkwiła
idea, że IS ma stanowić dopełnienie działań podejmowanych wramachdotychczaso
wych instrumentów pomocy, którezewzględu na swójzakres, planowanie strategiczne
niebyły odpowiednie w sytuacjachkryzysu lub początku kryzysu.
Zróżnicowanie instrumentów działań zewnętrznych UE umożliwia Uniireakcję dostosowaną do zmiennych występujących w poszczególnych państwach trzecich.
W opublikowanym w lipcu 2011 r.sprawozdaniu z ogólnejocenyprogramów realizo wanych w ramachIS podkreślono, że IS przyczynia sięw dużym stopniu dozapewnie
niaspójności unijnejarchitektury działań na rzecz pokoju,bezpieczeństwa i rozwoju.
Zespół niezależnych konsultantówzINCAS w sprawozdaniu dotyczącym oceny wdra
żania IS przygotowanym nazlecenie KomisjiEuropejskiej,wśród zaleceń wskazał:
- konieczność zwiększenia środków finansowychw celu rozszerzenia wpływu zasto sowanegoInstrumentu w sytuacjach kryzysowych;
- zwiększenie elastycznościw korzystaniu ze środkówdla działań reagowania kryzy sowegooraz wzmocnienie powiązańIS zinnymi instrumentami UE;
- dalsze wzmocnienieobszaruinterwencji i możliwości ukierunkowaniadziałań; - zbalansowanie politycznychi technicznych aspektów procesu decyzyjnego;
- zdywersyfikowanie poprzezkryteria wyboru partnerów wykonawczych na rzecz re alizacjiprojektów;
- wprowadzenie standardowego procesumonitorowaniai ewaluacji;
- dążenie do zintegrowanej, wzmocnionej strategii zarządzaniaryzykiem w projek tach IS;
- zwiększenie ilości pracowników SIPZwcentrali i na poziomiekrajowym(INCAS,
2011, s. 8).
Planowana reformaIS odzwierciedlona zostanie w nowych ramach programowania na lata 2014-2020, przedstawionych w propozycjach Komisji Europejskiej(Komisja,
2011 a; Komisj a 201 lb). Stanowi ona odpowiedź na powyższe zalecenia, jaki naszereg innych zawartych w analizachbadawczych (por. Górtz,Sherriff, 2012; Górtz,Keijzer, 2012; Keijzer, 2011).
Realizacja działań finansowanych z ISw regionie Afryki Zachodniej napotykasze reg barier, które dotyczą zjednejstrony niewystarczająco efektywnego, a często nie
ale z drugiej strony są następstwem ogromu problemów, z którymi borykają siępań stwa zachodnioafrykańskie. Niewątpliwie uruchomienie środków IS w Afryce Za chodniej wiążesię zwyborem obszarów ważnych nie tylkodla bezpieczeństwapaństw zachodnioafrykańskich, ale przede wszystkim tych wpływającychna ograniczenieza grożeń, których źródłem jest ten region dla państw europejskich.Zauważalnymmanka
mentemwdrożeniaśrodków są nie zawsze zrozumiałe połączenia działań w szerszym, regionalnymkontekście.
Zaangażowanie UEwtym regionieewoluuje.Na jego dynamikęwpływa szereg zmiennych politycznych. Po roku 2009, początkowa niechęć do rozważenia bardziej poważnegoi bezpośredniego zaangażowania w regioniezastąpiona zostałakrótko okresowym wzmocnionym zaangażowaniem, czego symbolem stałasięmiędzyinny mi Strategia na rzecz Sahelu. Duży wpływ na zmianę opcji unijnej miało stanowisko
Francji,odgrywającejrolębrokeraw negocjacjach,które toczyły sięw instytucjach eu
ropejskich. Nieprzewidziane zmiany obejmujące destabilizację sytuacji politycznej
w regionie, odzmiany reżimu w Libii do konfliktu w Mali, wpłynęły na określoną inter akcję wyrażoną w podejmowanych działaniach UE. Polityczne zaangażowanie UE opiera się na finansowych instrumentach będących gwarantem określonego wpływu
w regionie. Jednakże instrumenty unijne,nawet w przypadku zastosowania ich w spo
sób zintegrowanywywierają bardzo często ograniczony co do rezultatów wpływ na
rozwój sytuacji w regionie. Strategiczne podejście UE wyrażone w szeregu dokumen tach nie zawsze jest odzwierciedlone w praktyce wdrażania poszczególnych projektów.
Realizowane wtym regionie działania wymagają stosownej adaptacji, w odpowiedzi
na nieprzewidywalny rozwój sytuacji. Ponadto niezbędne okazująsię sposoby uelas
tycznienia mechanizmu, zwłaszczaw odniesieniu do problemówzkoordynacją pro
wa-dzonych działań.
Pomimo krytyki poszczególnych elementóww procesie jego wdrażania,ISjest jed-nym z bardziej efektywnych mechanizmów działań zewnętrznychUnii w regionie
Afryki Zachodniej. IS stanowi finansową bazędziałań Unii zapewniając możliwe do
osiągnięciaw tych ramach finansowych wsparcie działań państw zachodnioafrykań skich na rzecz utrzymania bezpieczeństwa, aleprzede wszystkimgwarantując ochronę
przed zagrożeniami istotnymi dlabezpieczeństwa europejskiego.
Bibliografia
ADE(2011), Thematic Evaluation ofEuropean Commission Supportto Conflict Prevention and Pea ce-building 2001-2010, Evaluation for the European Commission, Brussels, October 2011. Andrés A.P.de (2008), West Africa under attack: drugs, organized crime and terrorism as thenew
threats to globalsecurity, UNIŚCI Discussion Papers, no. 16, January 2008.
Bartelt S. (2008), The Institutional InterplayRegarding the NewArchitecture for the EC’s External
Assistance,„European Law Journal”, vol. 14, no. 5, September 2008,s. 655-679. Bello O.(2012), QuickFix or Quicksand?Implementing the EU Sahel Strategy, FRIDE, Madrid. Europol(2011), EU TerrorismSituationand Trend Report (TE-SAT).
Faira F. (2004), La gestion des crises en Afrique subsaharienne.Le rôledel’Unioneuropéenne, ISS, Occasional Paper, no. 55,Novembre2004.
114 Beata Przybylska-Maszner RIE7’13
FATH (2012), The FATFRecommendations, Financial ActionTask Force, Paris, 16.02.2012,w Inter necie: www.fatf-gafi.org/recommendations, dostęp: 1.03.2013.
Gôrtz, S., KeijzerN. (2012),ReprogrammingEU development cooperation for 2014-2020 - Key mo
ments for partner countries, EU Delegations, memberstates and headquarters in 2012, ECDPM Discussion Paper 129.
Gôrtz S., Sherriff A. (2012), 1st Among Equals? TheInstrumentfor stability and ConflictPrevention
and Peacebuilding in theEU’s new financial perspective,ECDPM Briefing Note 39, May 2012.
INCAS(2011), Evaluationof the Crisis Response andPreparednessComponents of the European Union’sInstrumentforStability.Overall ProgrammeLevel Evaluation. FinalReport (2011), International ConflictandSecurityConsulting Ltd, 12 July2011.
KeijzerN.(2011), New instruments proposedfor EU external action-do weknow enough about what
workedwith the oldones?, ECDPM Talking Points, ECDPM, Maastricht.
Komisja Europejska (2009), Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Euro pejskiego Komitetu Ekonomiczno-SpołecznegoiKomitetu Regionów: Roczne sprawozdanie za 2008 r. dotycząceInstrumentu na rzecz Stabilności, Bruksela, dnia 9.07.2009,COM(2009) 341 final.
Komisja Europejska (2010), Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Euro pejskiego Komitetu Ekonomiczno-SpołecznegoiKomitetu Regionów: Roczne sprawozdanie za 2009 r. dotyczące InstrumentunarzeczStabilności, Bruksela, dnia 28.09.2010, COM(2010) 512 final.
Komisja Europejska (2011), Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Euro pejskiego Komitetu Ekonomiczno-SpołecznegoiKomitetu Regionów: Roczne sprawozdanie za 2010 r. dotyczące Instrumentu narzecz Stabilności, Bruksela, dnia 16.08.2011, COM(2011) 494 final.
Komisja Europejska (2011 a),Proposalfora Regulation of the European Parliament and ofthe Coun cil establishingan Instrument for Stability,COM(2011)845final.
Komisja Europejska(2011b),Proposalfor a Regulation of the European Parliament and ofthe Coun cilestablishing common rules and procedures forthe implementation of the Union ś instru
ments for externalaction, COM(2011) 842 final.
Komisja Europejska (2012), Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Euro pejskiego Komitetu Ekonomiczno-SpołecznegoiKomitetu Regionów: Roczne sprawozdanie za 2011 r. dotyczące Instrumentunarzecz Stabilności, Bruksela, dnia 24.07.2012, COM(2012) 405final.
Komisja Europejska (201 За),Mid-term review of the CocaineRouteProgramme financed by the EU
Instrument forStability. Executive Summary (2013), Project no. 2012/302922, European Commission, June 2013.
KomisjaEuropejska(2013b), Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady,Euro pejskiego Komitetu Ekonomiczno-SpołecznegoiKomitetu Regionów: Roczne sprawozdanie za 2012 r. dotyczące Instrumentu na rzecz Stabilności, Bruksela, dnia 26.07.2013, COM(2013) 563 final.
Komisja Europejska (2013c), Press release, EU śInstrument for Stability: akey contributor in EU re sponses to international conflicts and crises in2012, 29.07.2013.
Komisja Europejska(2013d), Pressrelease, The EUsteps up itsresponse to fightmoneylaundering
and drug trafficking in West Africa,European Commission, Brussels, 18.03.2013.
Mehdi T. (2006), Sécurité et stabilitédansle Sahelafricain, Occasional Paper no. 19, December2006, NatoDefense College, http://www.ndc.nato.int/research/series.php?icode=6.
OECD (2012), Global Security Risks and WestAfrica. DevelopmentChallenges, West African Stu dies,OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264171848-en.
OyeniyiB. A. (2013), Glocalisationof Terrorism in West Africa,RIMA OccasionalPapers,vol. 1 (2013), Number 4, March 2013, http://muslimsinafrica.wordpress.eom/2013/03/01/gloca-lization-of-terrorism-in-west-africa-dr-oyeniyi-bukola-adeyemi/.
Rada UniiEuropejskiej (2010), Decyzja Rady z dnia 26lipca 2010r. określająca organizacjęi zasady funkcjonowania Europejskiej Służby DziałańZewnętrznych(2010/427/UE), Dz. U. L 201. Rada UniiEuropejskiej(2012),Konkluzje Rady w sprawie Sahełu, Bruksela, 23 marca2012,8067/12. Sekretariat Generalny Rady Unii Europejskiej (2012), Koordynowanie współpracy w dziedzinie
zwalczania przestępczości zorganizowanej,zwłaszczahandlu narkotykami, mającej źródło w Afryce Zachodniej - Sprawozdanie na temat Afryki Zachodniej, 8610/12, Bruksela, 12 kwietnia 2012.
The WorldBank (2011), World Development Report:Conflict,Security,and Development, Washing ton, DC.
UE(2006), Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego iRady 1717/2006 z dnia 15 listopada2006 r. ustanawiająceInstrument na rzecz Stabilności, Dz. U. L 327z 24.11.2006.
Streszczenie
Celemartykułu jestukazanie Instrumentu na rzecz Stabilności jakonarzędzia finansującego działania w obszarzezwalczania przestępczości zorganizowanej na przykładzie projektów reali zowanych w Afryce Zachodniej. Stanowi on próbę analizy mechanizmu wdrażania środków tegoInstrumentu,ze szczególnym zwróceniemuwagi na uwarunkowania realizacji projektów, a także elementy gwarantujące ich efektywność. Podstawowe, przedstawione założenie dotyczy uznania Instrumentu na rzecz Stabilności zajeden z bardziej efektywnych mechanizmów działańzewnętrznych Uniiw regionie Afryki Zachodniej. Pomimo krytyki poszczególnych ele mentów w procesie jegozastosowania, stanowi on finansowąbazę działań Unii zapewniających wspieranie utrzymaniabezpieczeństwa w państwach zachodnioafrykańskich,ale przede wszyst kimgwarantujących ochronę przedzagrożeniami istotnymi dla bezpieczeństwa europejskiego, takimi jak rozwój przestępczości zorganizowanej.
Summary
The Instrument for Stability in West Africa - the conditions, implementation mechanism and efficiency of the projects for fighting organized crime in 2007-2013
Thepurpose of this paper istopresenttheInstrumentfor Stability as an instrument financing activities in thefield of combating organized crime, basedon the example of projects imple mented in West Africa.The paper attempts to analyze the mechanisms for implementation of re sources within this instrument, while particularly emphasizing the conditions for project implementation andthe elementsthat provide for their efficiency. Theprimary assumption pre sented in the paper is that theInstrumentfor Stabilitycan be considered tobe among the most ef ficient mechanisms of theEU’s external activities in West Africa. Despite criticismregarding its individual elements, the instrument provides financial foundations for EUactivities to support the maintenance of securityinWest African countriesand, more importantly,providing protec tion from significant threatsto European security,such asthedevelopmentof organized crime.
