Ważność oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu nieruchomości wbrew zakazowi zawartemu w wytycznych Rady Ministrów

Emanuel Iserzon

Ważność oświadczenia o wykonaniu

prawa pierwokupu nieruchomości

wbrew zakazowi zawartemu w

wytycznych Rady Ministrów

Palestra 9/9(93), 35-41

N r 9 (93) W yko n a n ie p ra w a p ie r w o k u p u nieru ch o m o ści a w y ty c z n e RM ₃₅

sw ego czasu p ow ażne w ątp liw o ści, k ie d y trz e b a było u d zielić odpow iedzi n a p y t a ­ nie: czy p r o k u ra to r je s t ta k ż e le g ity m o w a n y do w y ta c z a n ia pro cesó w rozw odo­ w ych? Z ag a d n ien ie to b y ło sp o rn e, p rzy czym d o k try n a n ie re p re z e n to w a ła tu j e ­ dnolitego p o g lą d u w te j ta k pod staw o w ej k w estii procesow ej. R óżnica poglądów w śró d te o re ty k ó w i p ra k ty k ó w w yw o d ziła się z n az b y t ogólnikow ego te k s tu d a w ­

nego a r t. 90 k.p.c.

O becnie u sta w o d a w c a u su n ą ł w szelk ie w ątp liw o ści co do le g ity m a cji w s p r a ­ w ach rozw odow ych. O to a rt. 7 now ego k.p.c. (zdanie drugie) w y ra ź n ie stanow i, że w sp ra w a c h n ie m a ją tk o w y c h z za k re su p ra w a rod zin n eg o p ro k u ra to r m oże w y ta ­ czać pow ó d ztw a ty lk o w w y p a d k a c h w sk a z a n y c h w u staw ie. M am y w ięc „odesła­ n ie ” do te k s tu k o d ek su ro dzinnego i opiekuńczego. W ty m zaś kod ek sie b r a k p r z e ­ p isu , kitóry d aw a łb y p ro k u ra to ro w i p ra w o do w y ta c z a n ia poziwu rozw odow ego.

W b ra k u za te m ta k ieg o szczególnego p rz e p isu n ależ y p rz y ją ć , że p ro k u ra to r n ie m a le g ity m a cji do w y ta c z a n ia pozw u rozw odow ego.

EMANUEL ISERZON

Ważność oświadczenia o wykonaniu

prawa pierwokupu nieruchomości wbrew zakazowi

zawartemu w wytycznych Rady Ministrów*

1. W łaściw em u p re z y d iu m r a d y n aro d o w ej p rz y słu g u je p ra w o p ie rw o k u p u w sto ­ su n k u d o nieru ch o m o ści n ie stan o w iącej w łasn o ści p a ń s tw a a położonej n a te r e ­ nach, k tó ry c h g o sp o d ark ę re g u lu je u s ta w a z 1961 r. o gospodarce te re n a m i w m ia ­ sta c h i osiedlach (Dz. U. N r 32, poz. 159). W n ie k tó ry c h w y p a d k a c h w ym ien io n y ch w te j u sta w ie p ra w o p ie rw o k u p u n ie m a zasto so w an ia (art. 33). P o n a d to p o w o ­ ła n a u sta w a zo bow iązuje R a d ę M in istró w d o u s ta la n ia w y ty czn y ch o k reśla ją cy c h , w ja k ic h w y p a d k a c h p re z y d ia r a d n aro d o w y ch p o w in n y k o rz y sta ć z p ra w a p ie rw o ­ k u p u i w y k u p u (art. 35 i 36).

R a d a M in istró w u ch w a łą n r 62 z 1962 r. o k reśliła te w y ty cz n e (M.P. N r 23, poz. 98). W w y ty cz n y ch ty c h [Rada M in istró w u s ta liła m . in., w ja k ic h w y p a d k a c h p rezy d ia n i e p o w i n n y k o rz y sta ć z p rzy słu g u jąc eg o im u sta w o w o p ra w a p ie rw o k u p u i wykuipiu (§ 4 i 5). T a k w ię c p re z y d ia n ie (powinny k o rz y sta ć ze s w e ­ go praiw a p ie rw o k u p u n ieru ch o m o ści o b ejm u jący ch : dom y je d n o ro d z in n e lu b lo k a le w m a ły ch d o m a ch m ieszk aln y ch , b u d y n k i przeznaczone n a w a rs z ta ty rzem ieślnicze, b u d y n k i położone w m iejscow ościach uzdro w isk o w y ch lu b le tn isk o w y ch p rz e z n a ­ czonych n a p ro w a d ze n ie m a ły ch p en sjo n ató w , g o sp o d arstw a sadow nicze lu b o g ro d ­ nicze; n ie n a le ż y ró w n ież k o rz y sta ć z p ra w a p ie rw o k u p u , g d y sp ó łdzielcze zrzesze­ n ie b u d o w y do m ó w je d n o ro d z in n y c h p rze n o si n a poszczególnych członków w łasność dom ów w ra z z d ziałk a m i z a ję ty m i pod ich budow ę.

W zw ią zk u z w y k o n y w an iem p rze z p re z y d ia p ra w a p ie rw o k u p u m ogą zachodzić m iędzy n im i a osobam i (fizycznym i i p raw n y m i), k tó re są za in te re so w a n e w z a p rz e ­ czeniu teigo p ra w a , k o n flik ty . Isto tą k o n flik tu m oże być n a s tę p u ją c y s ta n rzeczy.

» J e s t t o J u ż t r z e c i a r t y k u ł p o ś w i c ę o n y z a g a d n i e n i u p i e r w o k u p u ( p o r . z a m ie s z c z o n e w „ P a l e s t r z e ” n r 7—8 Z 196S r . a r t y k u ł y : L M y c z k o w s k l e g o i S . M izery,« s t r . 61—75).

36 E m a n u e l I s e r z o n _{N r 9 (93)}

P re z y d iu m zgłasza, zgodnie z try b e m p rze w id zia n y m w u sta w ie i(art. 32 ust. 4 i a r t. X X lit. d p rze p isó w w p ro w a d z a ją c y c h k.c.), n o ta ria ln e ośw iad czen ie o "wy­ k o n an iu p ie rw o k u p u , w s k u te k czego o b ie k t z c h w ilą d o jśc ia o św iad czen ia do w ia ­ dom ości sp rze d aw cy s ta je się z m ocy sa m ej u s ta w y w łasn o ścią p a ń s tw a . K o n tr a ­ h e n t u m o w y k u p n a , k tó r a s ta ła się pow odem zgłoszenia p rzez p rez y d iu m o św ia d ­ czenia o w y k o n a n iu p ra w a p ie rw o k u p u , zaprzecza istn ie n iu tego p ra w a z tego w zględu, że n ie p rz y słu g u je ono p re z y d iu m w sto su n k u do o b ie k tu , o k tó r y chodzi. P o d staw ą za p rzec ze n ia m oże być stw ie rd z en ie, że p re z y d iu m je st w b łę d zie co do p ra w a , g dyż w m yśl obo w iązu jący ch p rzep isó w p ra w o to n ie p rz y słu g u je p re z y ­ dium , a lb o te ż w b łę d z ie co do fa k tu , gdyż n ie ru c h o m o ść n ie p o sia d a cech u z a s a d ­ n ia ją c y c h w m y śl p rze p isó w p ra w o d o p ie rw o k u p u a lb o też p o sia d a cechy u z a sa d ­ n ia ją c e w y łąc ze n ie je j spod tego p ra w a i(np. b u d y n e k je s t p rzezn aczo n y n a w a r s z ta t rzem ieślniczy, gd y ty m czasem p re z y d iu m p rzy ję ło , iż je s t o n p rze zn ac zo n y n a cele ty lk o m ieszkalne). P ra w d o p o d o b ień stw o p o w sta n ia k o n flik tu n ie je s t m ałe, p o n ie ­ w aż p rez y d iu m , ro zw a ż a ją c sp ra w ę s k o rz y sta n ia z p ra w a p ie rw o k u p u , n ie s to s u je p o stę p o w an ia a d m in istra c y jn e g o (sp raw a cyw ilna) i n i e 'j e s t obow iązane do p rz e ­ p ro w a d ze n ia re g u la rn e g o po stęp o w an ia dow odow ego co do sta n u fak ty czn eg o z u d z ia łe m osoby in te reso w an e j. S tą d szczególnie duża m ożliw ość ró żn y c h n ie p o ­ ro zu m ień oo do s ta n u faktycznego.

O soba za p rz e c z a ją c a istn ie n iu p ra w a p ie rw o k u p u m aże, rzecz ja sn a , spow odow ać, że p re z y d iu m co fn ie ośw iadczenie o w y k o n a n iu p ra w a p ie rw o k u p u bądź w d ro d ze r e m o n s tra c ji i(jeżeli p o tra fi p rze k o n ać p rez y d iu m , k tó re złożyło ośw iadczenie, o z a ­ sad n o ści zaprzeczenia), bąd ź te ż w dro d ze sk o rz y sta n ia z tr y b u n ad z o ru (jeżeli p rz e k o n a o rg an n adzorczy o sw ej słuszności, a te n spow oduje, że p rezy d iu m

a quo odw oła sw e ośw iadczenie). Je że li je d n a k o so b a zap rzec za jąc a nie p o tra fi tego

o siąg n ąć i będ zie tr w a ła w p rz e k o n a n iu o słuszności sw ego zaprzeęzenia, to p rz y ­ słu g u je je j jeszcze p ra w o (akcja) do zn ie sie n ia sk u tk ó w ośw iadczenia o w y k o ­ n a n iu p r a w a p ie rw o k u p u — przez w n iesien ie pozw u o u sta le n ie , że p rez y d iu m n ie p rz y słu g u je p ra w o p ie rw o k u p u , i o u zn a n ie przez są d złożonego przez p rez y d iu m o św ia d cz en ia za n ie w a żn e i za n ie szkodzące p raw o m pow oda.

J a k w iadom o, „czynność p ra w n a i sprzeczna z u s ta w ą (...) je s t n ie w a ż n a ” (a rt. 58 § 1 k.c.). W m y śl p rzep isó w w p ro w a d za jąc y ch k.c. „ u s ta w ą w ro zu m ien iu k o ­ d e k su cyw ilnego je st k aż d y obow iązujący przep is p ra w a ” (a rt. XVI). P rz ed m io tem d y sk u sji je s t obecnie za g ad n ien ie, czy w y m ie n io n e w yżej ośw iadczenie o w y k o n a ­ n iu p ra w a p ie rw o k u p u lu b w y k u p u uczynione przez w łaściw e p rezy d iu m ra d y n a ro d o w e j w s to s u n k u do nieru ch o m o ści w b re w zakazow i w y ty czn y ch R ad y M in i­ stró w je s t czynnością p ra w n ą sprzeczną z p ra w e m (w ro zu m ien iu k.c.), a w ięc ty m sa m y m czynnością n ie w a żn ą .

2. D y sk u sja je s t w y w o łan a tw ie rd z en ie m , że zakazy k o rz y sta n ia z p ra w a p ie rw o ­ k u p u z a w a rte w u ch w ale n r 62 R ady M in istró w z 1962 r. n ie są p rze p isam i p ra w a (w ro zu m ien iu k.c.), n ie są źródłem p ra w p odm iotow ych i dlatego ośw iadczenie w łaściw ego p re z y d iu m o w y k o n a n iu p r a w a p ie rw o k u p u , je ż e li n a w e t zo stało d o ­ k o n a n e z n a m sz e m e m ty c h zakazów , n ie je s t n iew ażne.

U sta w a z 1961 r. o gospodarce te re n a m i w m ia sta c h i osiedlach stanow i, że „R ad a M in istró w u sta la ć będzie w y tyczne o k reśla ją ce , w ja k ic h w a ru n k a c h p r e ­ zy d ia r a d n a ro d o w y c h k o rzy sta ć p o w in n y z p ra w a p ie rw o k u p u (...)” (a rt. 35). P rz ed m io tem u ch w a ły n r 62 je st w łaśn ie w y k o n an ie przez R ad ę M in istró w tego w łożonego n a n ią przez u sta w ę z 1961 r. o bow iązku w y d a n ia w ytycznych, w e w sp o m n ia n y m zakresie.

N r 9 (93) W yko n a n ie praw a p ie r w o k u p u nieruchom ości a w y ty c z n e RM ₃₇

w ro z u m ie n iu k.c., je st fa k t, że ustaw o d aw ca, zo bow iązując R a d ę M in istró w do w y d a w a n ia ak tó w n o rm aty w n y c h , n a z w a ł je „w y ty czn y m i”.

Z u sta le n ie m isto ty „w y ty czn y ch ” ja k o fo rm y w p ły w a n ia o rg a n u w yższego rzę d u n a o rg an niższego rzę d u n asza d o k try n a m a n ie m ałe k łopoty.1 K o n sty tu c ja stanow i, że R a d a M in istró w „ k ie ru je p ra c ą prezy d ió w r a d n a ro d o w y c h ” (art. 32 p k t 11). P o jęcie „ k ie ro w a n ia ” je s t ta k pojem ne, że o b ejm u je w szy stk ie postacie w p ły w a n ia o rg a n u w yższego szczebla n a o rgan niższego szczebla. P o jęcie k ie ro w a n ia je s t po­ n a d to ta k szerokie, że o b ejm u je sto su n k i p o zap raw n e, pozaw ładcze, n a w e t poza r a ­ m a m i a p a r a tu p ań stw o w e g o (por. za sa d ę „kierow niczej r o li P a r t i i ”). A le cel o s t a ­ teczn y „ k ie ro w a n ia ” w aspekcie u rze czy w istn ie n ia za d ań p ań stw o w y c h w p ra w o ­ rz ą d n y m p a ń s tw ie je st ja sn y i jedno zn aczn y : chodzi o zach o w an ie jedności m yśli leżącej u p o d sta w p o lity k i p a ń s tw a p rzy zach o w an iu p ry m a tu jed n o licie ro zu m ia­ n ego p r a w a . U s ta w a o ra d a c h n aro d o w y ch , k o n k re ty z u ją c założone iw K o n sty tu ­ cji „ k ie ro w a n ie ” p rez y d iam i r a d n aro d o w y ch przez R a d ę M in istró w , n az y w a je „n a d zo rem ”, k tó ry je s t ju ż te rm in e m p ra w n ic z o w arto śc io w y m , p rz y czym cel n a d ­ zoru o k re śla ja k o „zap ew n ien ie zgodności (...) d z ia ła n ia z p ra w e m i za sa d n icz ą lin ią p o lity k i p a ń s tw a ” (art. 66 i 67).

K o n sty tu c y jn ie założone k ie ro w a n ie przez R ad ę M in istró w działaln o ścią p r e ­ zydiów r a d n aro d o w y ch je st w ięc k ie ro w a n ie m nadzorczym . P rz e z n ad z ó r w z n a ­ czeniu p ra w n y m rozum ie się — w p a ń stw ie zd ece n tralizo w an y m — ta k ie k ie ro w ­ nictw o, k tó re nie po zb aw ia o rg a n u k ie ro w a n eg o sam odzielności.

Id e a ln ie rzecz biorąc, sam odzielność (d ecen tralizacja) o rg a n u polega n a p raw ie p o d ejm o w an ia p rz e z e ń decyzji z za strze że n iem w yłączności, tj., z w yłączen iem in ­ g e re n c ji o rg an u nadzorczego. O g raniczenie te j w yłączności i dopuszczenie in g e ­ re n c ji o rg a n u nadzorczego m oże być o p a rte t y l k o n a p rzep isie u staw y . P rz e k a ­ za n ie k o m p e ten c ji bez z a p ew n ie n ia ta k ro zu m ian ej w yłączności je st d e c e n tra li­ za c ją pozorną. N ad z ó r w y k o n u je się e x post w sto su n k u do ju ż w y k o n an e j d zia­ łalności o rg an u n ad zorow anego i e x a n te -p ro fu tu r o d la n a d a n ia przy szłej jego d ziałaln o ści ta k ie j tre śc i i fo rm y , ja k ą o rg an n ad zo rczy uw aż a za w łaściw ą ze sta n o w isk a p ra w a i p o lity k i p ań stw a . N as in te re s u je w te j chw ili n ad z ó r e x a n te - p ro fu tu ro .

N adzór te n m oże być w y k o n y w an y ty lk o w p o sta ci w y d a w a n ia ak tó w n o rm a ­ ty w n y ch (ogólnych), w n ajsze rszy m oczyw iście znaczeniu. P o jęcie a k tó w n o rm a ­ ty w n y c h o rg a n ó w a d m in istra c ji w ty m n ajsze rszy m zn aczen iu o b e jm u je w szelkiego ro d z a ju ogólne a k ty n o rm a ty w n e : rozporządzenia, za rząd z en ia, u chw ały, w ytyczne, okólniki, p ism a okólne itp. A k ty te b y w a ją dw ojakiego ro d za ju . Ic h tre ś ć m oże za w ie ra ć w sk az an ie w sposób ogólny celów, ja k im i p o w in ien się k ie ro w a ć organ nad zo ro w an y , u d z ie la n ie w skazów ek, ja k n a le ż y postęp o w ać d la re a liz a c ji ty c h celów — bez n a d a n ia je d n a k ty m ak to m c h a r a k te ru b ezw zględnie obow iązującego, ta k że o rganow i n ad z o ro w a n em u po zo staw ia się m a rg in es uzn an ia, co um ożliw ia te m u o sta tn ie m u uw zględnienie szczególnych okoliczności in d y w id u a ln e j sp raw y . A le tre ś ć a k tó w n o rm a ty w n y c h m oże za w ie ra ć ró w n ież n o rm y bezw zględnie obo­ w iązu jące. A ja k i ro d za j ak tó w o b ejm u je pojęcie „w ytycznych” ?

U sta w a o ra d a c h n aro d o w y ch stan o w i, że „R ada M in istró w ud ziela prezydiom ra d n aro d o w y ch w y ty czn y ch d la ic h d ziała ln o śc i” (art. 70), a „p rezy d iu m ra d y n a ­ ro d o w ej d ziała stosow nie do u ch w a ł sw ej ra d y oraz zgodnie z w y ty czn y m i p re

-1 M . J a r o s z y ń s k i : Z a g a d n i e n i a r a d n a r o d o w y c h , P W N , W a r s z a w a -196-1, s. 262, 288 i n . ; S . G e b e r t : K o m e n t a r z d o u s t a w y o r a d a c h n a r o d o w y c h , W y d a w n i c t w o P r a w n i c z e , W a r ­ s z a w a 1961, s. 376, 382.

38 E m a n u e l i s e r z o n N r 9 (93> zydiów r a d y n a ro d o w e j w yższego sto p n ia ł R a d y M in istró w ” (a rt. 55 u st. 4). K ło ­ p o t, ja k i p rz y sp o rz y ł d o k try n ie te rm in „ w y ty c zn e”, p olega n a tym , że u sta w a n ie p re c y z u je tre ś c i tego p o ję cia i d latego w n asz e j p r a k t y c e „o k re ślen iem ty m o b e jm u je się zu p e łn ie ró żn e ak ty ; n p . w y ty cz n e w y d a n e n a p o d sta w ie szczegółow ej d eleg acji, p rz e w id u ją c e j u n o rm o w an ie w te j fo rm ie określonego za g ad n ien ia, s ta ­ n o w ią n o rm a ln y p rze p is w yk o n aw czy (...). N iek ied y z sa m e j d eleg acji w y n ik a , że chodzi n ie o n o rm y p raw n e, lecz o w sk a z a n ie p o lity k i, k tó r ą n ależ y rea lizo w a ć p rz y sto so w a n iu o k reślo n y ch p rzepisów (...). W reszcie o rg an n a d rz ę d n y m oże w y ­ d aw a ć w y ty cz n e z m ocy d eleg a cji ogólnej lu b z ty tu łu sw y ch ogólnych k o m p e­ te n c ji w celu o k re śle n ia sposobu postęp o w an ia, k tó r y u z n a je za n a jb a rd z ie j p o ­ ż ą d an y . W ytyczne m ogą za w ie ra ć w sk a z a n ia in te rp re ta c y jn e , o rg an iz ac y jn e albo co do p o lity k i (...). W p ra k ty c e zaró w n o o rg an ó w c e n traln y c h , ja k i te re n o w y ch fo rm a w y ty cz n y ch je s t w y k o rz y sty w a n a n ie k ie d y d la a k tó w n o rm a ty w n y c h lu b p oleceń służbow ych, co n ie p rzy c zy n ia się a n i do ja sn o ści s ta n u praw n eg o , an i d o p raw id ło w e g o u sta w ie n ia poszczególnych ogniw sy stem u r a d .” 2 W p ra k ty c e w ięc w y ty czn e o b e jm u ją w szelkiego ro d z a ju a k ty n o rm aty w n e .

D ziałalność a d m in istra c ji n ie og ran icza się do w y k o n y w a n ia u sta w w w y p a d k a c h in d y w id u a ln y ch . H iera rc h ic z n a bu d o w a a p a r a tu a d m in istra c ji i n a d z ó r n a d je ­ d n o stk a m i sam o rząd o w y m i w y m ag a rozb u d o w y k i e r o w n i c z e j fu n k c ji a d m i­ n istra c ji. A d m in is tra c ja w spółczesna s t e r u j e życiem społecznym . K i e r o w a n i e i s t e r o w a n i e p o l e g a p r z e d e i w s z y i s t k i m n a d z i a ł a l n o ś c i p r a ­ w o t w ó r c z e j . T a w ła śn ie działalność w n ie m n iejszy m sto p n iu n iż w y k o n y ­ w a n ie u s ta w Iw w y p a d k a c h in d y w id u a ln y c h isttanowi im m a n e n tn y e le m e n t d z ia ła l­ n ości a d m in istra c ji. D ow odem tego je st p ra k ty k a : w sk a li rocznej w y d a je się n ie ­ liczne se tk i u sta w i liczne ty siąc e a k tó w n o rm o tw ó rc zy c h o rganów a d m in istra c ji. T a k a je s t k o n se k w e n c ja p rz e m ia n , ja k ie d o k o n a ły się w c h a ra k te rz e a d m in is tra c ji n a całym św iecie, szczególnie w p a ń s tw a c h so cjalistycznych.

P o d o b n ie ja k w z a ła tw ie n iu spraiw in d y w id u a ln y ch , ta k sa m o w d ziała ln o śc i p raw o tw ó rc z e j k aż d y o rg an a d m in istra c ji p o w in ie n być p o słuszny u sta w o m i ak to m p raw o tw ó rc z y m o rg a n ó w w yższego rz ę d u . T oteż w y d a w a n ie „(wytycznych” w n a j ­ szerszym tego sło w a znaczeniu je st n a tu ra ln y m p ra w e m i obow iązkiem każdego o rg a n u k ie ru jące g o , ste ru jąc eg o , n ad z o ru jąc eg o , a posłuszeństw o w obec w y ty cz­ n y c h je s t przy ro d zo n y m obow iązkiem o rg an ó w p o d p o rzą d k o w a n y ch lu b choćby ty lk o n ad z o ro w a n y ch . T ak i je st m e c h a n i z m p r a w o r z ą d n o ś c i .

S te fa n M izera w a rty k u le pt. „O za k re sie sto so w a n ia ustaw ow ego p ra w a p ie rw o ­ k u p u n ie ru c h o m o śc i” („ P a le stra ” n r 7—8 z 1965 r.) z a jm u je stan o w isk o , że p o sta ­ n o w ien ia u ch w a ły n r 62 R a d y M in istró w z 1962 r. n ie m a ją c h a ra k te ru n o rm p ra w n y c h , są one „jed y n ie p ra w n ą fo rm ą n a d a n ia k ie ru n k u d ziałalności p re z y ­ d ió w r a d n a ro d o w y c h przez R ad ę M in istró w ”, że d latego ośw iadczenie o w y k o n a ­ n iu p ra w a p ie rw o k u p u w y d a n e z n a ru sz e n ie m p o stan o w ień te j u ch w a ły n ie je st n ie w a żn e w ro zu m ien iu a rt. 58 § 1 k.c. M izera tr a k tu je u ch w a łę n r 62 ja k o w y ­ ty c zn e w y d a n e p rze z R a d ę M in istró w w zw y k ły m itrybie n a d z o ru ;(art. 70 p k t 2 u s ta ­ w y o ra d a c h n arodow ych). Je że li n a w e t ta k je st (osobiście je ste m innego zdania, o ‘czym niżeij), to g d zie jest, p o d sta w a, żeby tw ie rd z ić, że (wytyczne w y d a n e w ty m try b ie n ie m ogą za w ierać p ostanow ień, k tó re m a ją c h a r a k te r obow iązujących p rz e ­ pisów p raw n y ch , a sta n o w ią ty lk o ja k ieś bliżej n ie o k reślo n e „n a d an ie k ie ru n k u ”, ja k ie ś n ie obow iązujące zalecen ia? R a d a M in istró w „ k ie ru je p ra c ą prezy d ió w ra d n a ro d o w y c h ” (art. 32 pkit 11 K o n sty tu c ji), „ k o o rd y n u je d ziała ln o ść p rez y d ió w r a d n a ro d o w y ch oraz n a d a je k ie ru n e k ich p r a c y ” (art. 70 u sta w y o ra d a c h n a ro d o ­

N r 9 (93) W y ko n a n ie p raw a p ie r w o k u p u nieru ch o m o ści a w y ty c z n e RM ₃₉

w ych). W m y śl tego, co p ow iedziano w yżej, R a d a M in istró w n ie m oże k o o r d y n o ­ w a ć i k i e r o w a ć przez u d ziela n ie n i e o b o w i ą z u j ą c y c h r a d i w skazów ek. K o ordynow ać i k ie ro w a ć e fe k ty w n ie m ożna ty lk o przez p rze k azy w a n ie w y ty czn y ch sk o n k rety z o w an y c h i obow iązujących.

W z a k re sie w y k o n y w a n ia p ra w a p ie rw o k u p u u sta w o d aw ca nie zadow olił się istn ie n ie m ogólnego u p o w aż n ien ia R a d y M in istró w do re a liz a c ji n a d z o ru n a d p re ­ zy d iam i r a d n aro d o w y ch z a pom ocą p rze w id zia n y ch ju ż w u sta w ie o ra d a c h n a ­ ro d o w y ch w ytycznych, a le u d z ie lił je j szczególnego u p o w aż n ien ia d o o k reśla n ia , w ja k ic h w a ru n k a c h p rez y d ia p o w in n y k o rzy sta ć z p ra w a p ie rw o k u p u . R e d ak c ja tego p rz e p isu (art. 35) n ie u p o w aż n ia w cale do p rzy jęcia, że w g rę w chodzi ty lk o p rzy p o m n ien ie R ad zie M in istró w o je j u p ra w n ie n iu w y n ik a ją c y m z u s ta w y q r a ­ d a c h n aro d o w y ch . W zm ian k a w a rt. 35 o „w yty czn y ch ” je s t k o n se k w e n cją u s ta ­ w ow o p rz y ję te j d la R a d y M in istró w fo rm y a k tu n o rm aty w n e g o w to k u w y k o n y ­ w a n ia ogólnego n a d z o ru n a d ra d a m i naro d o w y m i. W spom niany a rt. 35 u sta w y m a ty p o w ą tre ś ć tzw . delegacji.

O dpow iednio do tego u ch w a ła n r 62 w sk a z u je — ja k o .podstaw ę p ra w n ą do w y ­ d a n ia ta k ieg o a k tu n o rm aty w n e g o — n ie u sta w ę o r a d a c h naro d o w y ch , lecz d ele­ gację z a w a r tą w u sta w ie z 1961 r. (art. 35). A p a ra g ra fy 4—6 u ch w a ły są w y s ty ­ liz o w an e n a w zó r k ateg o ry cz n y ch n ak a zó w : „P rez y d iu m (...) n i e p o w i n n o k o ­ rz y sta ć z p ra w a p ie rw o k u p u ”, „(...) N i e n a l e ż y k o rz y sta ć z p ra w a p ie rw o k u p u ” (p o d k reślen ie m o je — E. I.).

S tanow isko, że z a w a rte w u ch w a le n r 62 „w yty czn e” w in te re su ją c e j n as s p r a ­ w ie m a ją c h a ra k te r o b ow iązujących n o rm p raw n y ch , p o tw ie rd z a e x p re ssis v e rb is pism o o k ó ln e n r 4 p\Iioisttra G o sp o d ark i (Kom unalnej z d n . 10.1.1963 r. I. AO/O/2/63 (Dz. Urz. M G K z 1963 T. N r 2, poz. 18). (Stanowi ono, że w w y p a d k a c h „w ym ienio­ n y c h w § 4, a ta k ż e i§ 5 i 6 u ch w a ły R a d y M in istró w p rez y d ia r a d n aro d o w y ch n ie m a ją obow iązku (u staw a z 11961 r. w a r t. 32 ust. 3 p rz e w id u je w zasad zie ta k i obow iązek (w w y p a d k u , gdy p re z y d iu m n ie z a m ie rz a k o rz y sta ć z praiw a p ie rw o ­ k u p u — u w ag a m o ja E. I.) zw racać się do prezy d ió w w ojew ódzkich r a d n a ro d o ­ w y ch o w y ra ż e n ie zgody n a n ie k o rz y sta n ie z p ra w a p ie rw o k u p u , gdyż w o b e c " w y t y c z n y c h R a d y M i n i s t r ó w p r e z y d i u m r a d y n a r o d o w e j n i e m o g ł o b y z a j ą ć i n n e g o s t a n o w i s k a i p o d e j m o w a n i e u c h w a ł w t y c h s p r a w a c h m i a ł o b y c h a r a k t e r c z y s t o f o r m a l n y (...)” (p o d ­

k re śle n ie m o je — E. I.).

3. W yrażony w p o w ołanym a rty k u le S te fa n a M izery pogląd, że u ch w a ła n r 62 m a c h a r a k te r p rzepisów w ew n ętrz n y ch , k tó re n ie s tw a rz a ją d la o b y w a te li p ra w podm io to w y ch , w sk rzesza te o rię dziś n ie a k tu a ln ą .

Isto tn ie , te o ria p ra w a ad m in istra c y jn e g o stw o rz y ła w sw oim czasie pogląd u za­ s a d n ia ją c y tw ie rd z en ie , że is tn ie ją a k ty n o rm a ty w n e a d m in istra c ji, k tó re nie s tw a ­ r z a ją p ra w podm iotow ych d la oby w ateli. S k ąd w zięło się to tw ie rd z en ie ? Z k la ­ sycznej in te r p re ta c ji te o rii p o d ziału w ład z w y n ik ało , że o rg an y a d m in istra c ji p a ń ­ stw o w e j n ie m a ją p ra w a w y d aw ać żad n y ch ak tó w n o rm aty w n y c h . A le n a w e t a d ­ m in is tra c ja końca X IX i p o czątk u X X w ie k u n ie m o g ła w y k o n y w ać sw y c h zad ań bez w y d a w a n ia ak tó w n o rm aty w n y c h . Ż eb y pogodzić tę konieczność życiow ą z po­ s tu la te m te o rii podziału w ładz, trz e b a b y ło uznać, że a k ty n orm 'atyw ne ad m in i­ s tr a c ji n ie są... a k ta m i n o rm a ty w n y m i w ro z u m ie n iu te j te o rii, że a k ty te, ja k k o l­ w ie k z a w ie ra ją n o rm y p ra w n e g en e raln e , są ty lk o a k ta m i w y k o n y w a n ia ustaw y, s ą ty lk o ro zk azam i pod ad re sem p o d p o rzą d k o w a n y ch o rganów , a k ta m i w e w n ę trz n e ­ g o u rzę d o w a n ia. T ylko w ty m w y p ad k u , gdy p a rla m e n t e x p re ssis ve rb is u p o w aż­ n ia o rg an a d m in istra c ji do z a stą p ie n ia go w p ew n e j dziedzinie, a k t w y d an y w w y ­

40 E m a n u e l I s e r z o n _{N r 9 (93)}

k o n a n iu te j d eleg acji m oże m ie ć c h a r a k te r a k tu n o rm aty w n e g o , k tó ry ro d zi p ra w o podm iotow e. T a te o ria je s t dziś k r y ty k o w a n a n a w e t w n a u c e b u rż u a z y jn e j, a lb o ­ w iem m a o n a n a celu u m o żliw ien ie org an o m a d m in istra c ji w y d a w a n ie w p o sta ci ak tó w w e w n ę trz n y c h a k tó w n o rm a ty w n y c h o d d zia łu ją c y c h n a s fe rę in te re só w oby­ w ate li, ak tó w , n a k tó re ci o sta tn i nie m ogą się pow oływ ać d la ochrony sw y ch p raw , a k tó re m ogą sta n o w ić d la organów a d m in is tra c ji p o d sta w ę do in g e re n c ji w życie je d n o ste k . W spółczesna d o k try n a p o lsk a odrzuica te n pogląd. K ażd y o b o w ią­ z u jąc y a k t n o rm a ty w n y a d m in istra c ji, ja k o a k t p raw o tw ó rc zy , tw o rzy p ra w a p o d ­ m iotow e d la obywateli.®,

4. G dyby n a w e t p rzy ją ć, że u ch w a ła n r 62 je st, ja k tw ie rd z i M izera, „ je d y n ie p ra w n ą fo rm ą n a d a n ia k ie ru n k u d ziałalności p rezy d ió w r a d n aro d o w y ch p rzez R a d ę M in istró w ”, to św iad czy ona o ty m , ja k ie je s t społeczno-gospodarcze p rz e ­ znaczenie p rz y słu g u ją c e g o ra d o m n aro d o w y m p ra w a p ie rw o k u p u , i p o średnio w y ­ r a ż a p o g lą d , że k o rz y sta n ie z tego p ra w a w ted y , k ie d y w ed łu g w y ty cz n y ch R a d y M in istró w n ie n ależy z niego k o rzy stać, je s t — n a d a n y m e ta p ie — sprzeczne z z a ­ sa d a m i w spółżycia społecznego w Polsce L udow ej. A czynność p r a w n a sp rzeczn a ze społectano-goąpodarazym p rzezn aczen iem p r a w a lu b z a sa d a m i (współżycia sp o łecz­ nego je s t n ie w a ż n a i n ie d o zn a je o ch ro n y p ra w n e j (art. 58 § 1 i 2 k.c.).

5. S te fa n M iz e ra pisze, że „w w a ru n k a c h u s tr o ju g o sp o d ark i p la n o w e j in ic ja ­ ty w a g ospodarcza i sw oboda d ziała n ia o b y w ate li je s t w g ra n ic a c h o b o w iąz u ją­ cego sta n u p raw n eg o m n ie j lu b w ięcej sk rę p o w a n a z pow odu n ad rz ęd n o śc i (prio­ ry te tu ) in te re s u społecznego n a d in te re se m p ry w a tn y m .” S k rę p o w a n ie in ic ja ty w y gospodarczej i sw obody d ziała n ia je s t oczyw istością w w a ru n k a c h naszeg o u stro ju . N ato m ia st n ie m ożna ab so lu ty zo w ać tezy o n ad rz ęd n o śc i in te re s u społecznego n a d in te re se m p ry w a tn y m .

Id ea n a d rz ę d n o śc i in te re su społecznego n a d in te re se m in d y w id u a ln y m je st ta k s ta r a ja k sitara je s t ideologia społeczna. P o k u tu je o n a rów n ież w n o w o c z e sn y m ro z ­ w o ju m y śli lu d z k ie j i n a w e t w n ajn o w sze j ideologii — n ie w y łączając d o k try n y społecznej socjalizm u . W naszej rzeczyw istości je s t o n a u w a ż a n a za n ieb ezp ieczn ą dla kluczo w ej id ei so c jalizm u : człow iek je s t n aszy m o sta te czn y m celem . A b so lu ­ tyzo w an ie n ad rz ęd n o śc i in te re s u społecznego n a d in te re se m in d y w id u a ln y m s tw a ­ rz a n ie b ezp ieczeń stw o n a ru s z a n ia rea ln eg o in te re s u k o n k re tn e j je d n o stk i w im ię a b s tra k c y jn e g o in te re su pow szechnego. N iebezp ieczeń stw o p o le g a n a ty m , że tre ść in te re s u pow szechnego u s ta la te n organ, k tó ry s p ra w u je a d m in istra c ję w in d y ­ w id u aln y m w y p ad k u . W te j sy tu a c ji zachodzi m ożliw ość u sp ra w ie d liw ie n ia n a r u ­ szen ia p ra w a albo sp a cz en ia isto tn e j tre ś c i p ra w a n a szkodę je d n o stk i — w im ię d ow olnie u sta lo n e g o in te re s u pow szechnego. C h y lim y czoła p rze d in te re se m sp o ­ łecznym ja k o id e ą h a rm o n ii in te re su o b y w ate la i in te re s u pow szechnego. Ś ro d ­ k iem o sią g n ię cia te j h a rm o n ii je st w ła śn ie p raw o , k tó re w s w o je j tre śc i godzi obie

k a te g o rie in te re su . '

P ra w o d a w c a , u z n a ją c za słu szn e c h ro n ie n ie p ew nego ro d z a ju in te re s u je d n o stk i, u s ta n a w ia w ty m celu n o rm ę p ra w n ą (praw o przedm iotow e), k tó re s t w a r z a . d la je d n o stk i p o d sta w ę (u p raw n ien ie, p raw o podm iotow e) d o odpow iedniego roszczenia. C zyniąc to , p r a w o d a w c a u z n a j e , ż e d a n y i n t e r e s j e d n o s t k i j e s t z g o d n y z i n t e r e s e m s p o ł e c z n y m , tj. z ty m , co społeczeństw o u zn a je za p o żąd an e ze sta n o w isk a p o ży tk u pow szechnego.

Z e sta n o w isk a p r a w a n ie m oże w ięc istn ie ć c h ro n io n y p rze z p ra w o in te re s je ­ d n o stk i p o p a d a ją c y w sprzeczność z in te re se m pow szechnym , alb o w iem u sta w o

-3 P o r . E . I s e r z o n : P r a w o t w ó r c z a d z i a ł a l n o ś ć o r g a n ó w a d m i n i s t r a c j i p a ń s t w o w e j , „ P a ń ­ s t w o i P r a w o ” , n r 5—6. P o r . t e ż p o w o ł a n ą t a m l i t e r a t u r ę .

N r 9 (93) W yk o n a n ie p raw a p ie r w o k u p u nieruchom ości a w y ty c z n e RM _41'

d aw c a (poddaje o ch ro n ie ty lk o (taki in te re s in d y w id u a ln y , k tó r y z o sta ł u z n a n y za zgodny e in te re se m społecznym . S przeczność m ię d zy o b u k a te g o ria m i in te re s u m o ­ że zachodzić ty lk o W tedy, igdy w g rę (wchodzi in te re s n ie ch ro n io n y przez praiwo. Ś cigany p rze z p a ń s tw o p rz e stę p c a p ra g n ie tego, b y go n ie u ję to — je s t to (jego in te re s. In te re s te n je s t sp rze cz n y z in te rese m społeczeństw a, k tó r e p ra g n ie u ją ć p rze stęp c ę i w y m ie rz y ć m u sp raw ied liw o ść. O tóż te n in te re s je d n o s tk i n ie je st przez p ra w o ch ro n io n y . S przeczność m ięd zy o b u k a te g o ria m i in te re s u ch ro n io n y m i p rze z p ra w o t e o r e t y c z n i e n ie istn ieje. M oże ona p o w sta ć p r a k t y c z n i e w sk u te k k o n flik tu m iędzy je d n o stk ą a p rze d staw ic ie lem in te re su społecznego co do c e n y s ta n u fak ty c zn e g o lu b p raw n eg o .

K odeks p o stę p o w a n ia a d m in istra c y jn e g o , k tó ry je s t w y ra ze m n asz y c h poglądów n a sp raw ę sto su n k u in te re su społecznego d o pow szechnego, d a je w y ra z koniecznoś­ ci godzenia in te re su społecznego i in te re su je d n o stk i w p ro cesie ad m in istro w an ia, w a r t. 4 czytam y, że „o rg a n y a d m in istra c ji p ań stw o w e j d z ia ła ją n a p o d sta w ie p rz e ­ p isó w p r a w a , k ie ru ją c się in te rese m lu d u p rac u jąc eg o i z a d an iam i b u d o w n ictw a so­ c jalisty czn eg o ”, a w a r t. 5, że „org an y a d m in istra c ji p ań stw o w e j (...) p o d e jm u ją w szelkie k ro k i (...) d o z a ła tw ie n ia sp ra w y , m a ją c n a w zględzie in te re s społeczny i słu szn y in te re s o b y w ate li”.

M im o że u sta w o d a w c a p o d d a je o c h ro n ie p ra w n e j ty lk o ta k i in te re s jednostki,, k tó ry p o w in ie n b y ć c h ro n io n y ze sta n o w isk a in te re su pow szechnego, m ogą p r a k ­ ty c zn ie zachodzić w y p ad k i, że w y k o n a n ie obow iązującego p rz e p isu n a d a n y m e t a ­ p ie je s t społecznie szkodliw e. W te j sy tu a c ji istn ie je c a łk o w ita p o d sta w a do tego,, by p o stu lo w a ć zm ian ę obow iązującego p ra w a . Mogą rów n ież zachodzić p ra k ty c z ­ ne w y p a d k i, że w y k o n a n ie p rz e p isu obo w iązu jąceg o p ra w a je s t sprzeczne z n a ­ szym poczuciem słuszności, ja k o k rzy w d zą ce je d n o stk ę . (Również i w ty m w y p a d k u u za sa d n ia n y je s t p o s tu la t do k o n an ia zm ia n y p ra w a . A le w obu w y p a d k a c h , w o ­ bec p rz y ję c ia p ry m a tu p ra w a , p r z e p i s p r a w n y — niezależnie od jego ra n g i — p o w i n i e n b y ć w y k o n y w a n y d o p ó t y , d o p ó k i o b o w i ą z u j e . M iędzy le g aln ie sta n o w io n y m i a k ta m i n o rm a ty w n y m i a d m in istra c ji la u s ta w a m i istn ie je ró żn ic a ico d o ra n g i, a le ic h m oc o b o w iąz u ją ca je s t je d n ak o w a. ,

Sądzę, że w ty m sta n o w isk u z a w a rta je s t odpow iedź n a p o sta w io n e przez M izerę p y ta n ie : dlaczego u sta w o d aw ca n ie um ie śc ił w u sta w ie w szy stk ich za k az ó w k o ­ rz y s ta n ia z p ra w a p ie rw o k u p u p rzez p rez y d ia r a d n aro d o w y ch , a p o zostaw ił czę­ ściow o z a ła tw ie n ie te j sp ra w y R a d z ie M in istró w w dro d ze w y d a n ia w y tycznych? L eg islac ję w d ro d ze d eleg a cji u sta w o w e j sto s u je się w ów czas, g d y cel u sta w y w y ­ m aga, a b y pew ne n o rm y p ra w n e odnoszące się do p rz e d m io tu u sta w y b y ły k s z ta ł­ to w a n e p rze z s a m ą a d m in istra c ję , a w ięc elasty czn ie, odpow iednio do zm ien n y ch w y m ag a ń życia. D eleg acja sp ra w ia , że delegow any o rg an m oże zm ienić n o rm y p ra w n e , je że li n ie sta n o w ią ju ż one h a rm o n ii m ięd zy in te re se m je d n o stk i a in te ­ rese m społecznym — bez u c ie k a n ia się d o d łu g o trw a łe j p ro c e d u ry u s ta w o d a w ­ czej, w dro d ze w łasn y ch a k tó w n o rm a ty w n y c h w y d aw an y c h n ie m a l z d n ia n a dzień.