Edyta SOKALSKA*
Znaczenie konsultacji spo³ecznych
w demokracji partycypacyjnej
Wstêp
Pytania o najodpowiedniejsz¹ formê rz¹dów pojawiaj¹ siê w³aœciwie chyba od czasów organizowania siê pierwszych struktur pañstwowych. Niejednokrotnie staro¿ytni filozofowie greccy podejmowali kroki w kie-runku okreœlenia idealnej formy ustrojowej, idealnego w³adcy czy najbar-dziej w³aœciwego prawa, które dawa³oby obywatelom mo¿liwoœæ wp³ywu na funkcjonowanie idealnego systemu w³adzy. Wspó³czesne kwestie do-tycz¹ce najlepszej formy rz¹dów mo¿na sprowadziæ do poszukiwañ najodpowiedniejszej formy ustroju demokratycznego. Narastaj¹ce nie-zadowolenie z dotychczasowej formy demokracji stymuluje badania w celu jej usprawnienia. Przeobra¿enia demokracji zachodz¹ zarówno w aspekcie doktrynalnym (gdzie dotycz¹ percepcji kluczowych dla demo-kracji idei i uzasadnieñ aksjologicznych), jak i instytucjonalnym (do-tycz¹cym form instytucjonalnych i organizacyjnych). W minionym wieku w praktyce demokratycznych pañstw europejskich dominowa³a poœred-nia, proceduralna demokracja przedstawicielska, realizowana za pomoc¹ kadencyjnoœci instytucji, realizacji praw wyborczych obywateli oraz kon-troli dzia³alnoœci organów przedstawicielskich poprzez wyborców1.
Roz-czarowanie spo³eczeñstwa co do skutecznoœci tej formy rz¹dów, alienacja obywateli wynikaj¹ca z odczucia iluzorycznoœci wp³ywu na politykê oraz niezadowolenie z nik³ej efektywnoœci podejmowanych decyzji stymuluj¹
UNIWERSYTET OPOLSKI OPOLE 2016
* Uniwersytet Warmiñsko-Mazurski w Olsztynie, e-mail: edytasokal@poczta.onet.pl.
poszukiwania w kierunku rozwi¹zania kryzysu demokracji przedstawi-cielskiej. Niechêæ znacz¹cej czêœci Polaków do udzia³u w wyborach na szczeblu zarówno lokalnym, jak i centralnym ukazuje, ¿e dotychczasowe mechanizmy demokracji nie okaza³y siê na tyle efektywne, aby kontynu-owaæ je bez pewnej modernizacji w kierunku zwiêkszenia legitymizacji spo³ecznej. Odpowiedzi¹ na kryzys demokracji przedstawicielskiej w XXI w. mo¿e siê okazaæ demokracja deliberatywna, okreœlana te¿ mianem par-tycypacyjnej.
Konsultacje spo³eczne stanowi¹ jeden z wa¿nych aspektów rozwi-jaj¹cej siê wspó³czeœnie demokracji deliberatywnej k³ad¹cej nacisk na udzia³ czynnika obywatelskiego w podejmowaniu decyzji. Nie sposób przedstawiæ i opisaæ wszystkie akty prawne reguluj¹ce partycypacjê spo³eczn¹ w postaci konsultacji spo³ecznych, gdy¿ po dzieñ dzisiejszy podjêto ich wiele, lecz niniejsza publikacja ma na celu zwrócenie uwagi na rolê, jak¹ odgrywaj¹ i jak¹ powinny pe³niæ konsultacje spo³eczne w polskim wydaniu demokracji deliberatywnej, oraz identyfikacjê ich za-let oraz wad. Literatura dotycz¹ca formy dialogu obywatelskiego, jak¹ s¹ konsultacje spo³eczne, jest doœæ bogata. Na szczególn¹ uwagê zas³uguj¹ raporty z badañ zespo³ów badawczych realizowanych w programach wspó³finansowanych przez Uniê Europejsk¹ oraz publikacje T. Schiman-ka, M. Rymszy, A. Krajewskiej, G. Makowskiego i in.2
Na wstêpie zostan¹ bli¿ej okreœlone cechy demokracji partycypacyjnej jako zmodernizowanej formy ustroju demokratycznego opartego na reprezentatywnoœci. Zagadnienie konsultacji spo³ecznych na poziomie Unii Europejskiej jest niew¹tpliwie tematem interesuj¹cym i z³o¿onym, lecz ze wzglêdu na ograniczone ramy niniejszej publikacji zostanie tu podjêta jedynie tematyka konsultacji spo³ecznych na szczeblu pañstwo-wym oraz lokalnym w Polsce. Nie bêdzie to jednak studium przypadków, lecz pewne uwagi i wnioski dotycz¹ce instytucjonalizacji tej formy dialo-gu spo³ecznego, jak¹ stanowi¹ konsultacje spo³eczne.
Demokracja partycypacyjna
Zwolennicy demokracji deliberatywnej widz¹ w stwarzaniu sytuacji, w których obywatele bêd¹ mieli mo¿liwoœæ w ramach debaty czy innej formy deliberacji wp³ywu na podejmowane decyzje polityczne, pole do osi¹gania konsensusu dotycz¹cego wa¿kich spraw spo³ecznych. Obywate-le s¹ zdolni do podjêcia takich dzia³añ, które przyczyni¹ siê do szerszej legitymizacji decyzji politycznych, poprzez ró¿norodne formy dialogu
spo³ecznego i obywatelskiego, poprzez swobodn¹ debatê, podczas której mog¹ byæ prezentowane ró¿ni¹ce siê od siebie nawet w sposób znacz¹cy stanowiska, przy jednoczesnym podkreœleniu, i¿ jeœli nawet nie uda siê osi¹gn¹æ pe³nej zgody w ramach jakiegoœ tematu, to przynajmniej zostan¹ dok³adnie okreœlone obszary kontrowersji, które w przysz³oœci dziêki ich identyfikacji mog¹ byæ w sposób korzystniejszy rozwi¹zywane. Deliberatywna polityka w demokratycznym pañstwie zak³ada model spo³eczeñstwa obywatelskiego, w którym poprzez ró¿norodne formy spo³ecznej aktywnoœci obywatele, œwiadomi swych praw, nie tylko uczestnicz¹ w dyskursie spo³ecznym, ale maj¹ realny wp³yw na kierunki polityki pañstwa zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym. Podstawow¹ form¹ komunikacji staj¹ siê tu konsultacje spo³eczne, konsultacje obywatelskie oraz inne formy dialogu3.
W XXI w. zmianie podlega tradycyjny model podejmowania decyzji publicznych, który polega³ do tej pory na doœæ ograniczonym dostêpie do partycypacji w decydowaniu przez organizacje reprezentuj¹ce spo³eczeñ-stwo i ich niewielkim wp³ywie na rz¹dowe procesy decyzyjne. Nowa demokracja partycypacyjna ma byæ w pewnej mierze odpowiedzi¹ na coraz wiêksze wymagania spo³eczeñstwa w stosunku do jakoœci podejmo-wanych przez w³adze publiczne na ró¿nych szczeblach decyzji. Nowe formy zrzeszania siê obywateli, takie jak stowarzyszenia gospodarcze, zawodowe czy organizacje obywatelskie zainteresowane partycypacj¹ w kwestii podejmowanych przez w³adze publiczne decyzji, a powstaj¹ce w celu obrony w³asnych interesów, staj¹ siê dla decydentów politycznych istotn¹ przeciwwag¹ w kwestiach spornych, w zwi¹zku z czym podej-muj¹ one przynajmniej pozorne kroki w kierunku wspó³pracy na ró¿norodnych polach.
Wypada podkreœliæ, ¿e mechanizmy partycypacji obywatelskiej w³aœci-wie stanowi¹ uzupe³nianie tradycyjnych mechanizmów demokratycz-nych. Mechanizmy partycypacyjne pozwalaj¹ zarówno na optymalizowa-nie decyzji, jak te¿ na wiêksz¹ spo³eczn¹ akceptacjê polityki pañstwa. Wed³ug D. D³ugosza i J.J. Wygañskiego „Ÿród³em idei partycypacji obywatelskiej jest sprzeciw wobec zbyt silnej roli hierarchii biurokratycz-nej i technokracji. Nurt tak zwabiurokratycz-nej demokracji dyskursywbiurokratycz-nej (delibera-tywnej) zajmuje siê przede wszystkim szeroko pojêtym uczestnictwem spo³eczeñstwa w podejmowaniu decyzji przez aparat pañstwowy. Zwo-lennicy tej szko³y zastanawiaj¹ siê nad now¹ form¹ demokracji (elektro-3O recepcji demokracji deliberatywnej na œwiecie szerzej zob.: J.S. Fishkin, When the people speak. Deliberative democracy and public consultation, Oxford 2011, passim; K. Bachmann, Konwent o przysz³oœæ Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymizacji w³adzy w wielop³aszczyznowym systemie politycznym, Warszawa 2004, passim.
niczn¹, stowarzyszeniow¹, referendaln¹) jako rozwiniêciem tradycyjnej demokracji przedstawicielskiej opartej na wyborze przez obywateli swo-ich reprezentantów (pos³ów, radnych itp.) do cia³ przedstawicielskswo-ich. Tradycyjna bowiem demokracja utraci³a ich zdaniem zdolnoœæ do t³uma-czenia interesów i potrzeb spo³eczeñstwa na dzia³ania publiczne. Podsta-wowe zatem zalecenie «byæ blisko obywatela». Rz¹d musi byæ bardziej otwarty na argumenty zwyk³ych obywateli, a nie wy³¹cznie ekspertów”4.
Wœród korzyœci z nowej formy demokracji, jak¹ jest demokracja deliberatywna, wymienia siê wiêksz¹ legitymizacjê decyzji zbiorowoœci (gdy¿ decyzje oparte s¹ na szerokiej i zrozumia³ej dla obywateli dyskusji, a dziêki temu bêd¹ one bardziej cenione i szanowane), wieloaspektowe rozpatrzenie danego problemu, mo¿liwoœæ poznania stanowisk ró¿nych stron, minimalizowanie podzia³ów obywateli z powodu odbierania spraw w szerszym kontekœcie, wykraczanie poza interesy partykularne poje-dynczych grup spo³ecznych i jednostek. Dziêki wykorzystaniu wzajemne-go procesu poznawania siê stron deliberacji dochodzi do eliminowania wrogich relacji nacechowanych wzajemn¹ niechêci¹ wynikaj¹c¹ z braku zaufania i znajomoœci drugiej strony. Proces deliberacji sprzyja jednoczeœ-nie formowaniu siê partnerskich relacji pomiêdzy grupami oraz si³ami realizuj¹cymi czêsto ró¿norodn¹ politykê.
Poza wymienionymi powy¿ej korzyœciami z realizowania polityki deliberatywnej nale¿y jednoczeœnie zwróciæ uwagê na to, i¿ proces coraz szerszego w³¹czania obywateli oraz ich organizacji do procesów decyzyj-nych przynosi pozytywne efekty równie¿ dla samej administracji pañ-stwowej. Organizacje spo³eczne oraz obywatele definiuj¹ wa¿kie proble-my spo³eczne, zastanawiaj¹c siê nad sposobami ich rozwi¹zywania, przez co dostarczaj¹ poprzez takie dzia³anie szczegó³owych informacji, które mog¹ mieæ du¿y wp³yw na ostateczne rozstrzygniêcia ze strony rz¹du. Autorzy wspomnianego powy¿ej przewodnika wymieniaj¹ 6 rezultatów w stosunku do rz¹du, jakie niesie za sob¹ partycypacja: „lepsze poinfor-mowanie otoczenia spo³ecznego o swych planach; lepsze zrozumienie potrzeb obywateli, co za tym idzie, szansê na lepsze ich zaspokojenie poprzez trafniej adresowan¹ poda¿ us³ug publicznych; precyzyjniejsze okreœlenie priorytetów i lepsze rozdysponowanie posiadanych zasobów; szybk¹ informacjê o pojawiaj¹cych siê problemach, zanim urosn¹ one do znacznych rozmiarów; sporz¹dzenie «mapy» czy profilu problemu pub-licznego, który chce siê rozwi¹zaæ; bardziej wiarygodne uzasadnianie i poparcie dla dzia³añ w³adz publicznych”5.
4D. D³ugosz, J.J. Wygañski, Obywatele wspó³decyduj¹. Przewodnik po partycypacji spo³ecz-nej, Warszawa 2005, s. 11.
W kontekœcie przedstawionych wy¿ej rozwa¿añ wypada zauwa¿yæ, i¿ partycypacja spo³eczna napotyka pewne trudnoœci i nie jest pozbawiona pewnych wad. D³ugosz i Wygnañski uwzglêdniaj¹ nastêpuj¹ce: „[...] uczestnictwo obywateli w podejmowaniu decyzji nie jest ani ³atwe, ani tanie i napotyka wiele problemów: brak wiedzy spo³eczeñstwa na temat realizowanych programów, powolnoœæ procedur decyzyjnych zwi¹zanych z zaanga¿owaniem wielu podmiotów, reprezentowanie przez urzêdników interesów raczej w¹skiej klienteli ni¿ interesu ogólnego, partykularny lobbing zamiast szerokiej debaty spo³ecznej, uzale¿nienie siê urzêdów od «dy¿urnych» partnerów. W pewnych sytuacjach nale¿y zatem raczej ograniczyæ partycypacjê w podejmowaniu w³aœciwej decyzji, ni¿ do niej zachêciæ”6.
W latach 90. XX w. mo¿na ju¿ zaobserwowaæ proces powstawania aktów prawnych dotycz¹cych uwzglêdniania partycypacji obywateli w ¿y-ciu publicznym w szanuj¹cych wartoœci demokratyczne pañstwach na œwiecie, nie tylko w Europie. Wart podkreœlenia jest fakt, i¿ by³y to akty powstaj¹ce na ró¿nych szczeblach, to znaczy zarówno samorz¹dowym, jak i pañstwowym oraz miêdzynarodowym, a dotycz¹ce partycypacji w zarz¹dzaniu ró¿nymi dziedzinami, jak sprawy spo³eczne czy bezpieczeñ-stwo ekologiczne7. Od tego czasu rola partycypacji spo³ecznej nabiera
znaczenia, jest coraz bardziej widoczna i staje siê niezbêdnym warun-kiem spo³ecznej akceptacji wzglêdem podejmowanych decyzji przede wszystkim w krajach wysoko rozwiniêtych oraz w Unii Europejskiej8.
Wa¿nym instrumentem na polskiej drodze do efektywnej partycypacji spo³ecznej by³o przyjêcie przez rz¹d w 2002 r. Zasad dialogu spo³ecznego, które sta³y siê pewnego rodzaju deklaracj¹ i manifestacj¹ uzupe³niania polskiej demokracji reprezentatywnej mechanizmami demokracji deli-beratywnej. W dokumencie znalaz³y siê m.in. zagadnienia dotycz¹ce programów szkoleñ skierowanych do urzêdników administracji
publicz-6 Ibidem, s. 14.
7 Mo¿na tu wymieniæ np. brytyjski Code of Consultation z 1997 r. czy dokument The
Citizens and the Public Sector wydany w Finlandii w 1998 r.
8 O podstawach prawnych konsultacji spo³ecznych w Unii Europejskiej zob. M.
Mendza--Drozd, Zagadnienie konsultacji spo³ecznych w Unii Europejskiej. Analiza wybranych instytucji i dokumentów, opracowanie w ramach zleconego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Spo³ecznej „Badania efektywnoœci mechanizmów konsultacji spo³ecznych” realizowanego w ramach Pro-gramu operacyjnego Kapita³ Ludzki 2007–2013, wspó³finansowanego przez Uniê Europejsk¹ w ramach Europejskiego Funduszu Spo³ecznego, Warszawa sierpieñ 2010, s. 8–14, www. partycypacjaobywatelska.pl/uploads/2b_konsultacje_ue_raport.pdf (20.08.2015). Na temat stan-dardów miêdzynarodowych w zakresie partycypacji publicznej na poziomie lokalnym zob. G. Ma-kowski, Miêdzynarodowe standardy partycypacji publicznej na poziomie lokalnym. Analiza
wybranych aktów prawa porównawczego, [w:] Prawo a partycypacja publiczna, red. P.
nej ró¿nych szczebli. Skutkiem opracowania powy¿szych zasad sta³o siê przedstawianie propozycji poszczególnych ministerstw dotycz¹cych stan-dardów wspó³pracy z partnerami spo³ecznymi.
W Unii Europejskiej funkcjonuje wiele procedur konsultacyjnych w poszczególnych dziedzinach. Stosowana tzw. zasada partnerstwa zak³ada obowi¹zek opracowywania np. programów finansowych przez unijne organa za pomoc¹ mechanizmów partycypacyjnych, w których za cia³a uczestnicz¹ce w partycypacji uwa¿a siê partnerów spo³ecznych i gospodarczych bêd¹cych ró¿norakimi organizacjami pozarz¹dowymi, przedsiêbiorców, rolników czy zwi¹zki zawodowe9. Opracowane przez
struktury unijne standardy dotycz¹ce prowadzenia konsultacji obejmuj¹ m.in.: zapewnienie dostêpu do udzia³u w procesie konsultacji osobom lub organizacjom zainteresowanym, prawo do informacji dotycz¹cych procesu konsultacji oraz zapewnienie odpowiedniego czasu na zg³aszanie uwag10.
Konsultacje spo³eczne – zalety i wady
Podejmuj¹c siê okreœlenia miejsca, znaczenia oraz modeli i efektywno-œci konsultacji spo³ecznych w demokracji deliberatywnej, na wstêpie nale¿y podkreœliæ, i¿ terminologia wystêpuj¹ca w publikacjach polskojê-zycznych dotycz¹cych tego problemu nie jest jednolita. Definicja przyjêta w Raporcie koñcowym z badania efektywnoœci mechanizmów konsultacji spo³ecznych z 2009 r. okreœla konsultacje spo³eczne jako „zorganizowany sposób uzyskiwania przez administracjê opinii oraz stanowisk od pod-miotów (a wiêc osób i instytucji), których poœrednio lub bezpoœrednio dotkn¹ skutki proponowanych przez administracjê dzia³añ. Plany tych przedsiêwziêæ mog¹ byæ zawarte w projektach m.in. aktów prawnych, ró¿nego rodzaju programów, strategii, ale tak¿e bud¿etów jednostek publicznych”11. Mechanizmem konsultacji spo³ecznych jest z kolei „ca³oœæ
9Szerzej na temat form dialogu spo³ecznego oraz jego organizacji w Unii Europejskiej zob.
E. Fazi, J. Smith, Civil dialogue: making it work better. Study by the Civil Society Contact Gro-up, s. 27–33, act4europe.horus.be/module/filelib/civil%dialogue/%making%it%work% better. pdf (20.06.2015).
10
Przyk³ady konsultacji unijnych z partnerami spo³ecznymi i organizacjami pozarz¹dowymi zob. ibidem, s. 19–21.
11 Raport koñcowy z badania efektywnoœci mechanizmów konsultacji spo³ecznych, znak
sprawy: 43/DPP/PN/2009, Warszawa luty 2011; raport powsta³ w ramach zleconego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Spo³ecznej „Badania efektywnoœci mechanizmów konsultacji spo³ecznych” realizowanego w ramach Programu operacyjnego Kapita³ Ludzki 2007–2013 wspó³finansowanego przez Uniê Europejsk¹ w ramach Europejskiego Funduszu Spo³ecznego, Warszawa sierpieñ 2010, s. 9, www.po¿ytek.gov.pl/files/Biblioteka/raport_efekt_konsult.pdf (10.08.2015).
kontekstu instytucjonalno-spo³ecznego zwi¹zanego z funkcjonowaniem zbioru jakichœ konkretnych procesów konsultacyjnych”12. Wydaje siê, i¿
w latach 90. za strony konsultacji spo³ecznych uwa¿ano jedynie przed-stawicieli w³adzy oraz zwi¹zki zawodowe, ewentualnie organizacje pra-codawców. Obecnie stronami konsultacji s¹ równie¿ organizacje poza-rz¹dowe, grupy obywateli, pojedynczy obywatele, ró¿norodne grupy formalne b¹dŸ nieformalne – w sposób bezpoœredni lub poœredni zain-teresowani rezultatami zaproponowanych dzia³añ.
W latach 2009–2010 Sieæ SPLOT – w ramach projektu „Mój Samo-rz¹d” wspó³finansowanego ze œrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo³ecznego Programu Operacyjnego Kapita³ Ludzki – Narodowa Strategia Spójnoœci – przeprowadzi³a badania doty-cz¹ce konsultacji spo³ecznych w 32 miastach w Polsce. Oto, jak konsulta-cje spo³eczne widzia³y w³adza i opozycja: „konsultakonsulta-cje spo³eczne umo¿li-wiaj¹ podejmowanie lepszych decyzji, poniewa¿: konsultacje spo³eczne umo¿liwiaj¹ pokazanie ró¿nych punktów widzenia danej sprawy czy problemu, pozwalaj¹ na dostrze¿enie aspektów sprawy, które umknê³y uwadze osób przygotowuj¹cych rozwi¹zania; zmniejszaj¹ ryzyko po-pe³nienia b³êdu przy podejmowaniu decyzji poprzez poddanie propono-wanego rozwi¹zania szerokiemu ogl¹dowi i ocenie; konsultacje s³u¿¹ opracowaniu alternatywnych koncepcji, rozwi¹zañ, mog¹ byæ kuŸni¹ innowacyjnych pomys³ów; umo¿liwiaj¹ lepsze poznanie potrzeb mieszkañ-ców, lepsze dopasowanie rozwi¹zañ do oczekiwañ spo³ecznoœci, pomagaj¹ w znalezieniu optymalnego rozwi¹zania; buduj¹ poczucie wspó³odpo-wiedzialnoœci i sprawczoœci wœród mieszkañców; zmniejszaj¹ dystans miêdzy w³adz¹ a obywatelami; legitymizuj¹ w³adzê poprzez akceptacjê sposobu zarz¹dzania, zwiêkszaj¹ akceptacjê prowadzonych dzia³añ; ak-tywizuj¹ mieszkañców, budz¹ w nich potrzebê zmiany otoczenia; s³u¿¹ edukacji spo³eczeñstwa w zakresie zarówno merytorycznym, jak równie¿ w zakresie przys³uguj¹cych im praw obywatelskich; s³u¿¹ budowaniu zaufania; s³u¿¹ szukaniu kompromisu i ucz¹, jak go osi¹gaæ; konsultacje buduj¹ pozytywny klimat i akceptacjê w³adzy, ograniczaj¹ ryzyko niepo-wodzenia w wyborach”13.
Z perspektywy mieszkañców miast oraz mediów i przedstawicieli organizacji pozarz¹dowych percepcja konsultacji spo³ecznych by³a nastê-puj¹ca: „konsultacje spo³eczne s³u¿¹ przekazywaniu informacji o prowa-dzonych przez w³adzê dzia³aniach, w przypadku inwestycji s³u¿¹ przeka-zaniu informacji o po¿¹danych i niepo¿¹danych skutkach prowadzonych
12 Ibidem, s. 10.
inwestycji, pomagaj¹ w obalaniu mitów; konsultacje s³u¿¹ roz³o¿eniu odpowiedzialnoœci miêdzy w³adzê i mieszkañców za podejmowane decy-zje; konsultacje umo¿liwiaj¹ wypowiedzenie swojego zdania; konsultacje zapobiegaj¹ powstawaniu konfliktów, poniewa¿ odpowiednio wczeœnie i w³aœciwie poinformowane spo³eczeñstwo akceptuje decyzje w³adz; s¹ okazj¹ do spotkania mieszkañców z w³adz¹, s³u¿¹ budowaniu relacji, zapobiegaj¹ alienacji w³adzy; s³u¿¹ do identyfikacji mieszkañców ze wspólnot¹ samorz¹dow¹, integruj¹ spo³ecznoœæ, ludzie spotykaj¹ siê ze sob¹, rozmawiaj¹, szukaj¹ wspólnych rozwi¹zañ; konsultacje s¹ nauk¹ osi¹gania kompromisów, rezygnacji z w³asnych, indywidualnych potrzeb na rzecz dobra ogólnego; konsultacje s¹ wspó³uczestnictwem w rz¹dze-niu; stwarzaj¹ szansê wy³onienia liderów w spo³ecznoœciach; s³u¿¹ dowartoœciowaniu obywateli, poczuciu, ¿e s¹ wa¿ni, ich g³os siê liczy; s³u¿¹ lepszemu poznaniu mieszkañców; dziêki konsultacjom jest wiêksza transparentnoœæ podejmowanych decyzji; ograniczaj¹ nieuzasadnione krytykanctwo i roszczeniowe postawy”14.
Podstawy prawne reguluj¹ce proces konsultacji spo³ecznych, ich tryb oraz zasady przeprowadzania na poziomie gminy, powiatu i wojewódz-twa znajduj¹ siê w szeregu aktów pañstwowych oraz lokalnych15. Ramy
prawne dotycz¹ce prowadzenia konsultacji spo³ecznych na poziomie rz¹dowym okreœla konstytucyjna zasada dialogu spo³ecznego, jak te¿ ustawy, które reguluj¹ dzia³alnoœæ administracji rz¹dowej (ustawa o Ra-dzie Ministrów, ustawa o dzia³ach administracji rz¹dowej, ustawa o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i wolontariacie, ustawa o organiza-cjach pracodawców czy ustawa o zwi¹zkach zawodowych). Podstawê prawn¹ do przeprowadzania konsultacji spo³ecznych lokalnie reguluj¹ m.in.: ustawa o samorz¹dzie gminnym, ustawa o samorz¹dzie powiato-wym, ustawa o samorz¹dzie wojewódzkim czy ustawa o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i wolontariacie.
Konsultacje w gminach mog¹ mieæ charakter fakultatywny lub obliga-toryjny. W sprawach wa¿nych dla mieszkañców wymienionych jednostek administracyjnych mog¹ zostaæ przeprowadzone z mieszkañcami konsul-tacje, które nie maj¹ charakteru obowi¹zkowego. Z kolei obligatoryjnoœæ konsultacji jest podyktowana zapisami w ustawach i innych aktach prawnych i nie musi dotyczyæ ca³ej gminy b¹dŸ powiatu, ale mo¿e siê
14 Ibidem, s. 7–8.
15Zob. ustawy zawieraj¹ce uregulowania w sferze konsultacji spo³ecznych oraz przyk³adowe
akty prawa miejscowego; S. Bartnicki, Konsultacje spo³eczne jako aspekt demokracji
semibezpo-œredniej we w³adztwie gminnym województwa podlaskiego, „Pogranicze. Studia Spo³eczne”
2014, nr 23, s. 183–185; M. Pyka, op. cit., s. 9–11; zob. te¿ G. Makowski, Przegl¹d
prawno-insty-tucjonalnych ram konsultacji spo³ecznych na poziomie samorz¹du terytorialnego, [w:] Prawo a partycypacja spo³eczna..., s. 24–45.
odnosiæ przyk³adowo do wydzielonych grup spo³ecznych, w zale¿noœci od przedmiotu konsultacji. Praktyka w kwestii samodzielnego stanowienia o zasadach, trybie i formie konsultacji jest ró¿na, czêstokroæ uwarunko-wana wzglêdami lokalnymi. Najczêœciej spotykan¹ form¹ konsultacji mieszkañców na poziomie gminy s¹ zebrania mieszkañców, badania ankietowe, sonda¿e internetowe, spotkania radnych lub wójta z mieszkañ-cami, badania opinii z wykorzystaniem formularza ankietowego prze-sy³anego drog¹ elektroniczn¹, poprzez BIP lub przekazywanego podczas zebrañ z mieszkañcami czy karty konsultacyjne, przyjmowanie opinii i wniosków w formie elektronicznej i ustnej oraz udostêpnianie doku-mentów dotycz¹cych treœci konsultowanych16.
Dokonuj¹c analizy dzia³ania instytucji konsultacji spo³ecznych jako formy dialogu obywatelskiego, Krajewska oprócz zwrócenia uwagi na pozytywne strony podejmowanych konsultacji zaakcentowa³a jednoczeœ-nie pewne mo¿liwe dysfunkcje, jakie mog¹ one przynosiæ i jakim mog¹ byæ poddane. Z pewnoœci¹ konsultacje spo³eczne stanowi¹ formê edukacji spo³ecznej, lecz mechanizm konsultacji mo¿e podlegaæ rutynie, a przez to stawaæ siê fasad¹ demokracji deliberatywnej bez rzeczywistej wymiany pogl¹dów i dyskusji17. „Jednym z elementów tej rutynizacji jest
konsulto-wanie siê w³adzy ze sta³ymi, przychylnymi jej «recenzentami». Bieguno-wo odmiennym problemem jest wieloœæ zdañ i opinii, czêsto skrajnie rozbie¿nych, wynikaj¹ca z wieloœci interesów i punktów widzenia wyg³a-szaj¹cych je obywateli i/lub reprezentuj¹cych ich organizacji. S³aboœci¹ tej instytucji dialogu obywatelskiego jest te¿ jej czasoch³onnoœæ, powo-duj¹ca, ¿e wa¿ne dla pañstwa i obywateli decyzje s¹ odwlekane w czasie, po to, by przeprowadziæ i zakoñczyæ proces konsultacji, który z regu³y tym bardziej siê wyd³u¿a, im wiêksza jest ró¿norodnoœæ reprezentowa-nych stanowisk. Minimalizowaniem ryzyka wypaczeñ jest oparcie konsul-tacji spo³ecznych na zasadach pe³nej jawnoœci i przejrzystoœci, reprezen-tatywnoœci i równoœci uczestników konsultacji oraz domniemanie dobrej woli wszystkich stron konsultacji”18. Krajewska nadmienia jednoczeœnie,
i¿ „mechanizm konsultacji stosowany by³ jeszcze w PRL-u, ale g³ównie po to, by legitymizowaæ ówczesn¹ w³adzê ludow¹. W wolnej Polsce uwaga 16Ciekawych informacji dotycz¹cych partycypacji publicznej na poziomie lokalnym
dostar-czaj¹ liczne w literaturze przedmiotu studia przypadków, por. A. Krajewska, Uchwa³y w
spra-wie inicjatywy lokalnej: studia przypadku, [w:] Prawo a partycypacja spo³eczna..., s. 79–90;
S. Bartnicki, op. cit., s. 175–182.
17A. Krajewska, Konsultacje spo³eczne w praktyce. Studium dwóch przypadków, [w:] Orga-nizacje pozarz¹dowe. Dialog obywatelski. Polityka pañstwa, red. M. Rymsza, Warszawa 2007,
s. 127–128.
18T. Schimanek, Dialog obywatelski Polska 2007. Ocena wybranych instytucji daj¹cych oby-watelom mo¿liwoœæ wp³ywania na podejmowanie decyzji publicznych, Warszawa 2007, s. 34.
w³adz skoncentrowana by³a – ju¿ od samego pocz¹tku – na tworzeniu i rozwijaniu dialogu w obrêbie zbiorowych stosunków pracy. Podejmowa-no jednak próby tworzenia szerszej przestrzeni do dialogu ze spo³eczeñ-stwem”19.
W Rapocie koñcowym z badania efektywnoœci mechanizmów konsulta-cji spo³ecznych z 2011 r. wœród barier i deficytów w konsultacjach spo-³ecznych na szczeblu centralnym za najistotniejsze uznano: „obecne po obu stronach bariery œwiadomoœciowe i brak wiary w sensownoœæ proce-su; s³abe techniczne przygotowanie do prowadzenia procesów konsulta-cji; brak standardów (choæby minimalnych) okreœlaj¹cych proces konsul-tacji (np. zakres, czas, koniecznoœæ udzielania informacji zwrotnej, etc.); ograniczony krêg podmiotów, do których adresowane s¹ konsultacje; zbyt ma³o czasu na proces konsultacji i z³y (zbyt póŸny) moment ich wprowadzenia; brak koniecznego w tym wypadku zaanga¿owania zaso-bów w proces konsultacji (œrodki finansowe, odpowiedzialnoœæ, kompe-tencje); pasywnoœæ (biernoœæ) form stosowanych w procesie konsultacji, mylenie jawnoœci procesu z intencj¹ rzeczywistego uzyskania opinii; rozproszenie informacji, brak jednego «miejsca», w którym mo¿na zapo-znaæ siê z dokumentami podlegaj¹cymi konsultacjom; notoryczne zanie-dbania w dziedzinie udzielania informacji zwrotnej w stosunku do osób i instytucji, które wypowiadaj¹ siê w procesie konsultacji; «nieprzyjazna» forma dokumentów, brak omówieñ, konkretnie sformu³owanych pytañ, dostêpu do materia³ów uzupe³niaj¹cych; brak realnego mechanizmu badania poprawnoœci procesu konsultacji i – co za tym idzie – powszech-ne nadu¿ywanie tego terminu; ograniczenie i zawê¿enie liczby podmio-tów uczestnicz¹cych w konsultacjach i traktowanie ich jako «dobra rzad-kiego», anachroniczny, zawê¿aj¹cy model konsultacji ograniczony do instytucji a ignoruj¹cy pojedynczych obywateli; ograniczone kompetencje uczestników, zarówno co do formy uczestnictwa, jak i charakteru zg³o-szonych uwag; czêsta pozornoœæ prowadzonego procesu – ju¿ to ze wzglê-du na ograniczonoœæ zakresu i czasu konsultacji, ju¿ to ze wzglêwzglê-du na ignorowanie merytorycznie uzasadnionych uwag”20.
W kontekœcie powy¿szych uwag bardzo wa¿n¹ kwesti¹ (czêsto pomija-n¹) wydaje siê postawa i nastawienie wobec konsultacji spo³ecznych nie tylko uczestników, ale równie¿ osób je organizuj¹cych – urzêdników. Z badañ przedstawionych w Raporcie koñcowym z badania efektywnoœci mechanizmów konsultacji spo³ecznych wynika, i¿ podczas gdy formy konsultacji, standardy i ramy formalno-prawne zosta³y okreœlone w spo-sób precyzyjny, a urzêdnicy nie byli w pe³ni przekonani co do ich
przydat-19 Ibidem, s. 32.
noœci i sensownoœci, konsultacje przybiera³y charakter fasadowy. Pomi-mo czêstego spotykania siê z pozytywn¹ postaw¹ urzêdników wobec konsultacji ich dzia³ania nie zawsze przek³ada³y siê na realne konsulta-cje. Najbardziej liczna grupa badanych urzêdników charakteryzowa³a siê doœæ ambiwalentnym stosunkiem do prowadzonych konsultacji spo³ecz-nych, co byæ mo¿e wynika³o z braku doœwiadczenia w realizowaniu tego typu procesów albo te¿ z traktowania konsultacji spo³ecznych jako pobocznego dzia³ania urzêdu21.
Zakoñczenie
Demokracja deliberatywna sta³a siê projektem d¹¿¹cym do optymal-nego zwiêkszenia form demokracji bezpoœredniej, w której grupy spo³ecz-ne i aktywni obywatele w toku debaty d¹¿¹ do wypracowania racjonal-nych decyzji polityczracjonal-nych. Jest to atrakcyjny model pañstwowoœci posia-daj¹cy swoje zalety, nara¿ony jednoczeœnie na pewne zagro¿enia. Ró¿no-rodne doœwiadczenia pañstw europejskich w tej mierze stanowi¹ inte-graln¹ czêœæ ich systemów politycznych i ¿ycia publicznego. Wieloœæ form partycypacji daje spo³eczeñstwu mo¿liwoœæ realnego wp³ywu na kszta³to-wanie polityki pañstwa, regionu czy samorz¹du lokalnego, bêd¹c jedno-czeœnie elementem kontroli stopnia realizacji za³o¿onych dzia³añ. Z pew-noœci¹ upowszechnianie siê form partycypacji spo³ecznej w Polsce jest po¿¹dane ze wzglêdu na podniesienie jakoœci demokracji przedstawiciel-skiej i os³abianie partykularnych grup interesu partyjnego.
Konsultacje spo³eczne stanowi¹ zasiêganie opinii adresatów tworzone-go prawa na temat prowadzonych rozwi¹zañ, „to jedna z podstawowych i najbardziej rozpowszechnionych form udzia³u obywateli w podejmowa-niu decyzji publicznych. Konsultacje spo³eczne, podobnie jak wys³ucha-nie publiczne, s¹ form¹ edukacji obywatelskiej i prawnej oraz w³¹czania obywateli w ¿ycie publiczne. Jest to tak¿e wa¿ny instrument kontroli dzia³añ w³adzy publicznej, a z punktu widzenia tej¿e w³adzy to narzêdzie jej legitymizacji i zaufania spo³ecznego”22. Partycypacja obywateli w
za-kresie konsultacji spo³ecznych mo¿e byæ zwiêkszona, jeœli bêd¹ oni odpo-wiednio zachêceni, na co k³adzie siê nacisk w programach aktywnoœci lo-kalnej23.
21 Ibidem, s. 62.
22 Instytucja wys³uchania publicznego, Kancelaria Senatu, Biuro Analiz i Dokumentacji,
Dzia³ Analiz i Opracowañ Tematycznych, wrzesieñ 2010, s. 4; zob. te¿ A. Krajewska,
Konsulta-cje spo³eczne..., s. 128.
23G. Makowski, Programy aktywnoœci lokalnej – czy mog¹ pobudziæ partycypacjê publiczn¹?,
Œwiadomoœæ mo¿liwoœci rzeczywistego wp³ywu na decyzje pañstwowe i samorz¹dowe nie jest niestety zbyt wysoka wœród ludzi m³odych. W œwietle wyników ankiety przeprowadzonej przez Krajewsk¹ na 300 studentów I roku kierunku prawo (studia stacjonarne) jedynie jedna osoba wypowiedzia³a siê, ¿e wie, co oznacza termin demokracja partycy-pacyjna/deliberatywna oraz jeden raz uczestniczy³a w konsultacjach spo³ecznych na terenie swojej gminy. Dla u³atwienia rozwoju demokracji partycypacyjnej w Polsce w niedalekiej przysz³oœci konieczna wydaje siê wiêc równie¿ zmiana edukacji m³odzie¿y w postaci rozpowszechniania wiadomoœci dotycz¹cych aktywnych form obywatelskich w sferze polityki pañstwa i regionu.
Bibliografia Opracowania
Bachmann K., Konwent o przysz³oœæ Europy. Demokracja deliberatywna jako metoda legitymi -zacji w³adzy w wielop³aszczyznowym systemie politycznym, Warszawa 2004.
Bartnicki S., Konsultacje spo³eczne jako aspekt demokracji semibezpoœredniej we w³adztwie
gminnym województwa podlaskiego, „Pogranicze. Studia Spo³eczne” 2014, nr 23.
Dahl R., Demokracja i jej krytycy, Kraków–Warszawa 1995.
Dialog spo³eczny. Najnowsze dyskusje i koncepcje, red. R. Towalski, Warszawa 2007.
D³ugosz D., Wygañski J.J., Obywatele wspó³decyduj¹. Przewodnik po partycypacji spo³ecznej, Warszawa 2005.
Dryzek J., Democratization as deliberative capacity building, „Comparative Political Studies” 2009, No. 42.
Fazi E., Smith J., Civil dialogue: making it work better. Study by the Civil Society Contact Group, s. 27–33, act4europe.horus.be/module/filelib/civil%dialogue/%making%it%work%better.pdf (20.06.2015).
Fishkin J.S., When the people speak. Deliberative democracy and public consultation, Oxford 2011.
Instytucja wys³uchania publicznego, Kancelaria Senatu, Biuro Analiz i Dokumentacji, Dzia³
Analiz i Opracowañ Tematycznych, wrzesieñ 2010.
Komunikacja i partycypacja spo³eczna, red. J. Hausner, Kraków 1999.
Konflikt i porozumienie. Psychologiczne podstawy demokracji deliberatywnej, red. J. Reykowski,
Warszawa 2007.
Krajewska A., Konsultacje spo³eczne w praktyce. Studium dwóch przypadków, [w:] Organizacje
pozarz¹dowe. Dialog obywatelski. Polityka pañstwa, red. M. Rymsza, Warszawa 2007.
Krajewska A., Uchwa³y w sprawie inicjatywy lokalnej: studia przypadku, [w:] Prawo a
partycy-pacja publiczna, red. P. Sobiesiak-Penszko, Warszawa 2013.
Kulig A., Regulacje prawne partycypacji spo³ecznej w gminach, [w:] Partycypacja obywatelska
w ¿yciu spo³ecznoœci lokalnej. Stan, bariery, rekomendacje, red. G. Prawelska-Skrzypek,
Kra-ków 1996.
Lukes S., W³adza i panowanie, [w:] Socjologia. Lektury, red. P. Sztompka, M. Kucia, Kraków 2005.
Makowski G., Instytucja wys³uchania publicznego w Polsce jako mechanizm partycypacji
Makowski G., Miêdzynarodowe standardy partycypacji publicznej na poziomie lokalnym.
Anali-za wybranych aktów prawa porównawczego, [w:] Prawo a partycypacja publiczna, red.
P. Sobiesiak-Penszko, Warszawa 2013.
Makowski G., Programy aktywnoœci lokalnej – czy mog¹ pobudziæ partycypacjê publiczn¹?, [w:]
Prawo a partycypacja publiczna, red. P. Sobiesiak-Penszko, Warszawa 2013.
Makowski G., Przegl¹d prawno-instytucjonalnych ram konsultacji spo³ecznych na poziomie
sa-morz¹du terytorialnego, [w:] Prawo a partycypacja publiczna, red. P. Sobiesiak-Penszko,
Warszawa 2013.
Makowski G., Schimanek T., Organizacje pozarz¹dowe i w³adza publiczna. Drogi do
partner-stwa, Warszawa 2008.
Mendza-Drozd M., Zagadnienie konsultacji spo³ecznych w Unii Europejskiej. Analiza wybra-nych instytucji i dokumentów, opracowanie w ramach zleconego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Spo³ecznej „Badania efektywnoœci mechanizmów konsultacji spo³ecznych” realizo-wanego w ramach Programu operacyjnego Kapita³ Ludzki 2007–2013, wspó³finansorealizo-wanego przez Uniê Europejsk¹ w ramach Europejskiego Funduszu Spo³ecznego, Warszawa sierpieñ 2010, s. 8–14, www.partycypacjaobywatelska.pl/uploads/2b_konsultacje_ue_raport.pdf
(20.08.2015).
Misztal W., Dialog obywatelski we wspó³czesnej Polsce, Lublin 2011.
Morawski L., G³ówne problemy wspó³czesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa 2002.
Noworól K., Uczestnictwo publiczne i konsultacje spo³eczne w lokalnych programach rewitaliza -cji, „Zarz¹dzanie Publiczne” 2005, nr 1.
Organizacje pozarz¹dowe. Dialog obywatelski. Polityka pañstwa, red. M. Rymsza, Warszawa
2007.
Pyka M., Poradnik „dobrych praktyk konsultacji spo³ecznych”, Warszawa 2011.
Raport koñcowy z badania efektywnoœci mechanizmów konsultacji spo³ecznych, znak sprawy: 43/DPP/PN/2009, Warszawa luty 2011; raport powsta³ w ramach zleconego przez Minister-stwo Pracy i Polityki Spo³ecznej „Badania efektywnoœci mechanizmów konsultacji spo³ecz-nych” realizowanego w ramach Programu operacyjnego Kapita³ Ludzki 2007–2013 wspó³fi-nansowanego przez Uniê Europejsk¹ w ramach Europejskiego Funduszu Spo³ecznego, Warszawa sierpieñ 2010, s. 9, www.po¿ytek.gov.pl/files/Biblioteka/raport_efekt_konsult.pdf (10.08.2015).
Sartori G., Teoria demokracji, Warszawa 1998.
Schimanek T., Dialog obywatelski Polska 2007. Ocena wybranych instytucji daj¹cych
obywate-lom mo¿liwoœæ wp³ywania na podejmowanie decyzji publicznych, Warszawa 2007.
Schumpeter J., Kapitalizm, socjalizm, demokracja, Warszawa 1995.
Wspó³praca sektora obywatelskiego z administracj¹ publiczn¹, red. M. Rymsza, Warszawa
2004.
Zakaria F., The future of freedom. Illiberal democracy at home and abroad, New York–London 2004.
Zasady Dialogu Spo³ecznego, dokument ramowy przyjêty przez Radê Ministrów 22 paŸdzierni-ka 2002 r., Warszawa 2002.
THE IMPORTANCE OF PUBLIC CONSULTATION IN A PARTICIPATORY DEMOCRACY
Summary: Participatory democracy is one of the potential directions of development of the
system of social organization. The search of opportunities to improve the current system results from the incompatibility of the present solutions to the times we live in. A significant impact on the devaluation of the system of representative democracy is the development of technology, which results in a faster flow of ideas (the Internet, elimination of barriers to communication).
Thus, for several years now there have been made attempts to create different types of communication platforms on the axis citizens-the authority. Solutions of this type progressively enter the democratic practice. Therefore, most probably in the near future, there will dominate the expectation of varied platforms of public consultations, especially “public consultations on the Internet”. This will include all administrative levels – from the national (referenda via the Internet), ministerial level (specific consultations within ministries) to the local government.
Keywords: DEMOCRACY, PUBLIC CONSULTATION, CIVIC CONSULTATION, SOCIAL
