ZAŁOŻENIA PRAC N A D KONSTYTUCJĄ RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Zygmunt ZIEM BIŃSKI
P race n ad now ą konstytucją Rzeczypospolitej uw arunkow ane są przez szereg różnorodnych czynników kształtujących sposób rozwiązywania pro
blem ów legislacyjnych. Ja k w każdym działaniu politycznym należy brać pod uwagę zarów no czynniki racjonalne, ja k i irracjonalne.
1. CZYNNIKI EM O CJO N A LN E
K onstytucja z 1952 r. odczuw ana jest przez myślącą politycznie część społeczeństw a ja k o dyktat stalinowskiego reżim u i stąd (niezależnie od tego, że jest o n a i będzie w najbliższym czasie m odyfikow ana stosownie do po
trzeb) uchwalenie nowej konstytucji mieć będzie c h a ra k te r aktu o doniosło
ści symbolicznej. Przy ciężkiej i pełnej utajonych napięć sytuacji społeczno- -gospodarczej akty symboliczne m ogą stwarzać nam iastkę przyszłego sukce
su, aczkolwiek takie akty stopniow o ulegają inflacji. Skądinąd łatwiej z poli
tycznego p u n k tu widzenia jest dokonyw ać zm iany daw nej, dezaprobowanej konstytucji, niż dokonyw ać zm ian w konstytucji n o w ej, gdyby okazała się o n a w jakichś elem entach nieodpow iednia.
Jeśli czynnik em ocjonalny m iałby ntieć ch a ra k te r decydujący, to uchwa
lenie konstytucji przez „ n a ró d wolny od hańbiących obcej przemocy naka
zów” pow inno by nastąpić 3 m aja 1991 r. - co pozwoliłoby zracjonalizować liczbę świąt narodow ych. Jest to je d n a k term in niezbyt realny, jeśli miałaby być opracow ana ustawa zasadnicza i zespół ustaw towarzyszących w sposób jurydycznie popraw ny, wolny od luk i niezgodności wewnętrznych. Założe
nie, iż dążyć się będzie do zakończenia prac w tym term inie, wymagałoby wielkiej ich intensyfikacji, a przy tym jest to możliwe jedynie w przypadku pomyślnych u k ład ó w w dziedzinie stabilizacji wewnętrznej kraju.
2. CZYNNIKI TECHNIKI LEGISLACYJNEJ
Pom ijając przypadki działań konstytuanty dla całkowicie nowej organi
zacji państw ow ej, prace n a d p ro je k te m konstytucji racjonalnie j e s t podej-
Założenia prac nad konstytucją 199
mować w chwili, gdy społeczeństw o, a co najm niej jego polityczne elity, m ają dostatecznie wyraźnie zarysow aną koncepcję u stro ju politycznego p a ń stwa, a także ustroju społeczno-gospodarczego. M uszą to przy tym być k o n cepcje możliwe do zaakceptow ania przez większość społeczeństwa. Takich w pełni zarysowanych koncepcji ustrojow ych nie fo rm u łu je w tej chwili ża
den ze znaczących ośrodków myśli politycznej polskiej, po p rzestając na ogól
nikach. Powszechna zgoda co do tego, jakiego u stro ju politycznego się nie chce, nie wystarcza jeszcze ja k o podstaw a do konstruow ania konstytucji.
Należy zwrócić przy tym uw agę, że znaczna część specjalistów z zakresu prawa konstytucyjnego, sk o m p ro m ito w an a politycznie w okresie stalinizmu i poststalinizmu (wystarczy choćby przejrzeć k o lejn e roczniki „Państw a i Prawa”), chociaż dzisiaj d ek la ru je uznanie dla „myśli społeczno-politycznej Kościoła” , nie m oże tworzyć o śro d k a twórczej myśli konstytucyjnej, a co najwyżej m ożna traktow ać ich ja k o pom oc w spraw ach technicznych.
Jeśliby więc prace nad p ro je k te m nowej konstytucji miały zakończyć się w ciągu kilkunastu miesięcy, to w chwili obecnej należałoby nadzwyczaj zintensyfikować dyskusje, w form ie nie dorywczych n a ra d , lecz kilkudnio
wych sympozjów z udziałem re p re ze n ta n tó w znaczących środowisk politycz
nych, aby m ożna było przedyskutow ać problem y w sposób wyczerpujący.
Należy liczyć się z tym, że po ustaleniu założeń konstytucji przez gremia polityczne, prace redakcyjne nad konstytucją i zespołem ustaw tow arzyszą
cych w w arunkach pracy ciągłej zespołu redakcyjnego m uszą trw ać kilka tygodni, a przy obecnej strukturze S ejm u, który z mocy art. 106 obecnej konstytucji upoważniony jest do jej zmiany, i przy b ra k u dyscypliny o b rad parlam entarnych uzyskanie 2/3 głosów dla określonego p ro je k tu nie będzie sprawą prostą.
Należy zwrócić uw agę, iż jednocześnie, p o d n a p o re m palących p o trzeb politycznych i gospodarczych, d o k o n u ją się radykalne zm iany ustaw zwy
kłych, które nie są konstytucyjnie u k ieru n k o w an e, a tylko w razie koniecz
ności dokonuje się zm ian odpow iednich przepisów daw nej Konstytucji.
Ustawodawstwo to utw orzy, w ciągu bieżącego ro k u , pew ien corpus ustaw, który będzie musiał być legitymowany co do treści przez now ą konstytucję, bo trudno byłoby te ustawy jeszcze raz radykalnie zmieniać. A więc to u sta
wodawstwo w jakiś sposób wyznaczy k ieru n ek u n o rm o w ań konstytucyjnych, które z konieczności przewidywać m ożna najwcześniej w przyszłym ro k u , jeśli prace m ają być d o jrzałe p o d względem legislacyjnym.
N asuw a to między innymi możliwość b ran ia p o d uwagę takiej koncepcji legislacyjnej, by konstytucja zaw ierała odpow iednio szczegółowe u n o rm o wania dotyczące systemu organów państwow ych, ich w zajem nej zależności (statut organizacyjny państw a) i koncepcję źródeł p raw a, n atom iast tylko najogólniej określała ustrój społeczny i gospodarczy państw a - odsyłając do konstytucyjnych ustaw organicznych o ustroju społecznym i o u stro ju gospo
darczym państw a, k tó re m iałyby swoistą pozycję w systemie aktów ustaw o
200 Z ygm unt Z I E M B I Ń S K I
dawczych (obostrzenie w arunków zmiany - jak zmiany konstytucji). W ten sposób kształtow anie się systemu społecznego i gospodarczego - których ewolucja w najbliższym dziesięcioleciu jest obecnie niemożliwa do przewi
dzenia - nie w ym agałoby zmiany ustawy zasadniczej, lecz zmiany jej swois
tego rodzaju aneksów . D o tego ro d zaju aneksów zaliczyć należałoby też ew entualnie ordynację wyborczą do p arlam en tu i ustawę o samorządzie te
rytorialnym , k tó ra dotyczy spraw o wielkiej doniosłości politycznej, ale nie może być trafiona politycznie bez pew nego okresu doświadczeń w działalno
ści sam orządow ej.
3. USTRÓJ POLITYCZNY
D yskusje nad sposobem pow oływ ania i pozycją organów Rzeczypospoli
tej należałoby prow adzić d opiero po rozstrzygnięciu kwestii, jaki model struktury państw a m a być poprzez u n o rm o w an ia konstytucji realizowany.
O czekuje się pow szechnie, że będzie to m odel państw a demokratyczno- -p arlam en tarn eg o , ale takie określenie o b e jm u je bardzo szeroki wachlarz możliwości ustrojow ych. Przy zachow aniu wszystkich zasad demokracji i przy zachow aniu społecznej kontroli nad działaniam i każdego organu pań
stwa, należy wszakże pam iętać o kondycji politycznej współczesnego społe
czeństwa polskiego, k tó rą trzeba uwzględnić ja k o sytuację wyjściową.
Jest to społeczeństw o przez dziesiątki lat pozostające pod rządami „akty- w okracji” m o n o p a rty jn e j, w ykonującej polecenia centralne i nie liczącej się z opinią publiczną, skądinąd nie zn ajd u jącą publicznego wyrazu w następ
stwie systemu cenzury i zastraszania politycznego. B rak um iejętności uczest
niczenia w życiu politycznym sprawia, że obecnie przejaw ia się ono głównie w protestach przeciwko takim czy innym niepraw idłow ościom i bolączkom, przy małej zdolności realizowania na dalszą m etę przemyślanych programów politycznych. Z naczne rozbicie p a rty jn e przy niewielkiej liczbie osób popie
rających pew ien zespół przywódców m a źródło w znacznej mierze w oskar
żeniach personalnych, zrozum iałych skądinąd w stosunku do ludzi, którzy poprzednio występowali w życiu publicznym , ale też m ają jakieś doświad
czenie polityczne. W tym stanie należy ta k kształtować ustrój polityczny państw a, by sprzyjało to raczej tw orzeniu się koalicji kilku silnych partii politycznych, a nie rozbiciu p arty jn e m u , k tó re m ogłoby doprowadzić do cał
kowitego sparaliżow ania działalności p arlam en tu .
Niebezpieczne jest zjawisko traktow ania przez znaczną część społeczeń
stwa, a naw et część elit politycznych związanych z obecnym rządem , instytu
cji państw a ja k o instytucji obcej, p o d ejrzan ej. M a to oczywiście częściowe wyjaśnienie w działalności nie zreform ow anych struktur biurokratycznych, ale pojaw iają się zupełnie wyraźnie ten d en c je, które m ożna by określić jako anarchistyczne. Należy wyraźnie dążyć do wzmocnienia władzy wykonaw
czej, k o n tro lo w an ej, ale nie paraliżowanej przez system parlam entarny.
Założenia prac nad konstytucją 201
Konstytucja pow inna form ułow ać wyraźne zasady ustrojow e sam orządu terytorialnego i stosunków między adm inistracją państw ow ą a sam orządem . Jest to szczególnie doniosły elem en t rozstrzygający o rzeczywistej d e m o k ra
tyzacji życia publicznego. Szczegółowe unorm ow ania ustroju sam orządu te rytorialnego powinny być zaw arte w o d ręb n ej ustawie - ew entualnie szcze
gólnej rangi w systemie źródeł praw a (choć jej zmiany b ę d ą na pew no k o nieczne w związku z grom adzeniem doświadczeń w tej dziedzinie), ale zasa
dy podstawowe powinny być określone w ustawie konstytucyjnej.
Co się tyczy ciał przedstawicielskich, należy wyraźnie unorm ow ać w k o n stytucji k o m p eten cje drugiej izby p arla m en tu - k tó ra m ogłaby mieć c h a ra k ter izby gospodarczej czy też sam orządow ej. O b ecn e rozwiązanie przez spo
łeczeństwo trak to w an e jest jak o rezultat prowizorycznego kom prom isu poli
tycznego, który utracił polityczny sens.
Przy pozostawieniu konstytucyjnej swobody tw orzenia partii politycz
nych, należałoby jed n ak do rangi konstytucyjnej podnieść zastrzeżenia, k tó re wykluczałyby tw orzenie partii o strukturach param ilitarnych, zobow iązu
jących do bezwzględnego posłuszeństw a w stosunku do przywódców czy też czerpiących fundusze z nie ujaw nionych źródeł zagranicznych, jakkolw iek skuteczność tego ostatniego zakazu m oże być w praktyce niewielka.
4. INSTYTUCJE W YM IARU SPRAWIEDLIWOŚCI I Z A B E Z P IE C Z E N IA PR A W O R ZĄ D N O ŚC I
Moim zdaniem, należy wzmocnić pozycję N aczelnego Sądu A dm inistra- cyjnego, rozszerzając zakres jego kom petencji i uniezależniając go od Sądu Najwyższego. Pozycja N aczelnego Sądu A dm inistracyjnego pow inna być w ogólnym zarysie zaznaczona w konstytucji.
Powstaje pytanie, czy w przepisach konstytucji poświęconych wymiarowi sprawiedliwości nie należałoby przewidzieć możliwości tw orzenia jakichś insty
tucji tzw. małego sądow nictw a, związanego ze strukturam i sam orządow ym i.
Zdecydowanie należy wzmocnić k o m p eten cje Rzecznika Praw O b y w a
telskich, m.in. przyznając m u praw o interpelacji na forum Sejmu.
U norm ow anie problem atyki sądów powszechnych wym aga zwrócenia uwagi na pew ne dylematy. Z ało ż en ia dem okratycznego ustroju kazałyby in
stytucjom wymiaru sprawiedliwości zapewnić daleko idącą niezależność, je d nocześnie trzeba się je d n a k liczyć z fak tem , iż przez kilka dziesiątków lat dobór k ad r wymiaru sprawiedliwości dokonyw any był pod k ątem właśnie posłuszeństwa wobec zaleceń politycznych oraz oportunizm u. D o d a ć należy, iż przez szereg lat nędzne w arunki ekonom iczne nie sprzyjały pozytyw nem u doborowi pracow ników wym iaru sprawiedliwości. W tym stanie rzeczy w najbliższym, przejściowym okresie uniezależnianie uzależnionych m oże p o wodować nie tylko pozytywne skutki w zakresie funkcjonow ania wym iaru sprawiedliwości, chociaż zmieni się k ieru n ek uzależnień.
202 Z yg m u n t Z I E M B I Ń S K I
5. USTRÓJ SPOŁECZNO-EKONOMICZNY
Należy zdawać sobie spraw ę, iż unorm ow ania konstytucyjne nie mają faktycznie bezpośredniego wpływu na u k ład stosunków społecznych, a tylko wyznaczają w bardzo ogólnym zarysie kierunek ustaw zwykłych oraz mają pew ną doniosłość ideologiczną. W ydaje się, że deklaracje konstytucyjne w tej mierze powinny form ułow ać i akcentow ać postulat równości startu życio
wego, ale też postulat odpowiedzialności za wykorzystanie tych szans - bez w prow adzania ideologii państw a opiekuńczego czy naw et (pozornie) nad
opiekuńczego.
K onstytucja m oże tylko w ogólnym zarysie wpływać na ustrój gospodar
czy kraju, jeśli nie ma to polegać na wymuszaniu zmian gospodarczych ze znanymi tego na dłuższą m etę skutkam i. Przy obecnie dom inujących tenden
cjach ustrojowych unorm ow ania konstytucyjne m ają się sprowadzać głównie do zakazów ingerencji państw a w określone dziedziny życia gospodarczego.
W yraźnego sform ułow ania konstytucyjnego wymaga tradycyjna koncepcja, iż obciążenia obywateli, w szczególności p o d atk o w e, m ogą być nakładane tylko na podstawie ustawy lub wyraźnego upow ażnienia ustawowego, co jest doniosłym elem entem koncepcji źródeł prawa.
W ydaje się, że współcześnie przejaw iające się koncepcje daleko idącego liberalizmu gospodarczego stanowią swoiste odreagow anie na antyliberalizm poprzedniego ustroju gospodarczego. Należy je d n a k m iarkow ać tego rodza
ju koncepcje, np. ograniczając spekulacyjny o b ró t gruntam i, zwłaszcza rol
nymi, k tó re nie m ogą być form ą lokaty kapitałów , lecz podobnie jak inne d o b ra w ystępujące w ograniczonej ilości powinny być racjonalnie wykorzy
stane z pożytkiem społecznym. Przy szerokiej swobodzie gospodarczej nale
ży je d n a k przyjąć konstytucyjne założenie p ry m atu pracy jako czynnika tworzącego wartości przed k ap itałem jak o zespołem narzędzi. Konstytucja w sferze oddziaływań przez deklaracje zasad ogólnych pow inna oddziaływać w sposób akcentujący wysoką w artość pracy zarów no bezpośrednio produk
cyjnej, ja k i organizacyjnej oraz um ysłow ej, naw iązując do ethosu pracy we wczesnym okresie postfeudalnym , który w obecnej sytuacji nie jest bynaj
mniej ethosem anachronicznym , ja k pozornie m ogłoby się wydawać. Non
sensem jest przymus pracy, ale nie m ożna traktow ać jak o ograniczenia wol
ności obywatelskich obow iązku ujaw nienia źródeł dochodów , który znako
micie ograniczyłby zakres „sfery szarej” życia ekonom icznego, szczególnie niepożądanej dla uzdrow ienia życia gospodarczego.
6. PRA W A OBYWATELSKIE
Przy szerokim zapew nieniu praw wolnościowych i politycznych, i to w form ie możliwie najbardziej skonkretyzow anej, w sposób umożliwiający po
woływanie się na przepisy konstytucji w poszczególnych sprawach, należało
Założenia prac nad konstytucją 203
by prawa społeczno-ekonom iczne ująć w sposób skonkretyzow any (np. k a rykaturalne jest „praw o do twórczego udziału w rozw oju kultury n a ro d o w ej”), tak aby m ożna było traktow ać je ja k o podstaw ę roszczeń i by o k re ślone były, choćby w ogólnym zarysie, środki dochodzenia tych roszczeń.
Natom iast należy zrezygnować z deklarow ania takich praw bez ekonom icz
nej czy technicznej możliwości ich realizowania. Lepszy skrom niejszy zasięg tego rodzaju praw , ale możliwy do realizow ania i egzekwowania.
W ydaje się, że konstytucja nie m oże przemilczać nadzwyczaj trudnych politycznie problem ów praw mniejszości narodow ych, k tó re poprzednio przemilczano i zbywano.
12 lutego 1990 r.
