DT\853543PL.doc PE456.713v01-00
PL
Zjednoczona w różnorodnościPL
PARLAMENT EUROPEJSKI 2009 - 2014
Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych
20.1.2011
DOKUMENT ROBOCZY 1
Unijna polityka przeciwdziałania terroryzmowi: najważniejsze osiągnięcia i nadchodzące wyzwania
Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych
Sprawozdawczyni: Sophia in 't Veld
PE456.713v01-00 2/5 DT\853543PL.doc
PL
I. Wprowadzenie
Po potwornych atakach z 11 września 2001 r. pierwsze dziesięć lat XXI w. upływało pod znakiem „wojny z terroryzmem” skierowanej przeciwko terroryzmowi islamskiemu, przy czym określenie to dotyczyło zwłaszcza podejścia przyjętego przez Stany Zjednoczone.
Chociaż atak nie miał miejsca na terytorium europejskim, wszyscy czuliśmy, że był on również wymierzony w nasze wartości i nasz styl życia. Zamach z 11 września doprowadził do gruntownej zmiany metod i narzędzi stosowanych w walce z terroryzmem. Dziesięć lat po atakach, które wstrząsnęły światem, nadszedł czas na podsumowanie osiągnięć w walce z terroryzmem.
Terroryzm nie jest zjawiskiem nowym. W XX wieku Europa doświadczyła (i czasami wciąż doświadcza) wielu fal terroryzmu, które pochłonęły życie licznych ofiar: ETA, IRA, Ruch 17 listopada, Czerwone Brygady, Frakcja Czerwonej Armii, ruch wyzwolenia Moluków, jak również niedawne ataki islamistyczne w Madrycie i Londynie czy morderstwo Theo van Gogha. Reakcje na terroryzm zmieniały się w zależności od czasów, ale przeciwdziałanie terroryzmowi zawsze było częścią rutynowych środków w zakresie egzekwowania prawa.
Sytuacja się zmieniła wraz z rozpoczęciem przez administrację Stanów Zjednoczonych wojny z terroryzmem. Od 11 września przeciwdziałanie terroryzmowi stało się kwestią bezpieczeństwa narodowego i podlegało zupełnie innym ramom prawnym oraz odmiennym metodom od tych stosowanych dotychczas.
W ostatnich latach Parlament Europejski wielokrotnie apelował o gruntowną ocenę unijnej polityki przeciwdziałania terroryzmowi. Ocena jest wstępnym warunkiem przejrzystości i rozliczalności decydentów politycznych, które są z kolei podstawami demokracji. Dzięki ocenie proces podejmowania decyzji staje się skuteczniejszy i wydajniejszy, a w każdym nowoczesnym ustroju demokratycznym decyzje polityczne podlegają częstym ocenom i przeglądom.
Jednak w odniesieniu do polityki przeciwdziałania terroryzmowi poczyniono wyjątkowo niewiele starań w kierunku wszechstronnej oceny tego, w jakim stopniu strategie polityczne osiągają deklarowane cele oraz czy spełniają one ustanowione kryteria i normy. Brak odpowiedniej oceny wynika z jednej strony z faktu, że znaczna jej część przeprowadzana jest w obszarze wywiadu i polityki bezpieczeństwa, gdzie tradycyjnie obowiązuje zasada poufności. Z drugiej strony wydaje się, że podejście do przeciwdziałania terroryzmowi jest czasami nieracjonalne, a działaniami w tym obszarze kierują emocje i przypuszczenia, nie zaś fakty i dowody.
Środki w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi w ogromnym stopniu rzutują na wolności obywatelskie, praworządność i demokratyczny proces podejmowania decyzji. Mają również istotny wpływ na budżet. Zasadne jest zatem mierzenie kosztów i korzyści związanych z polityką przeciwdziałania terroryzmowi, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wszelkich innych strategii politycznych. Decydenci polityczni powinni wiedzieć, czy ich decyzje przynoszą zamierzone skutki, natomiast obywatele mają prawo rozliczać z tych decyzji wybranych przez nich przedstawicieli.
Komunikat Komisji Europejskiej jest pierwszą próbą dokonania ogólnej oceny strategii
DT\853543PL.doc 3/5 PE456.713v01-00
PL
politycznych w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi. Sprawozdawczyni odnosi się do tego dokumentu bardzo przychylnie. Jednak jego zakres jest dosyć wąski, ponieważ Komisja dokonała jedynie oceny wdrożenia uzgodnionych środków politycznych, a nie ich skutków, takich jak zwiększenie bezpieczeństwa, koszty czy wpływ na wolności obywatelskie.
W komunikacie tym nie poruszono również kwestii, takich jak tzw. rozrost funkcji (ang.
function creep) czy kontrola demokratyczna.
Ponadto Komisja omawia jedynie niektóre kategorie spośród strategii przeciwdziałania terroryzmowi i powiązanych kwestii, ale z drugiej strony porusza również kwestię ochrony ludności, która tylko marginalnie może być zaliczana do polityki przeciwdziałania terroryzmowi. W komunikacie nie uwzględniono krajowych strategii przeciwdziałania terroryzmowi, które są transpozycją polityki ustanawianej na szczeblu europejskim lub międzynarodowym. Tymczasem strategie te należy uwzględnić, ponieważ środki europejskie, krajowe i międzynarodowe wzajemnie się uzupełniają, a ocena pojedynczych środków nie daje całościowego obrazu skutków strategii przeciwdziałania terroryzmowi w Europie.
Strategie polityczne w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi powinny spełniać określone normy w dziedzinie wolności obywatelskich, praworządności oraz kontroli i rozliczalności demokratycznej. Integralną częścią oceny powinno być ustalenie, czy normy te są przestrzegane.
Zadaniem strategii politycznych w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi powinno być podważenie celów terroryzmu. Terroryzm dąży do zniszczenia tkanki naszego wolnego, otwartego i demokratycznego społeczeństwa poprzez zabijanie niewinnych ludzi. W związku z tym, celem polityki przeciwdziałania terroryzmowi musi być ochrona i wzmocnienie tej tkanki demokratycznego społeczeństwa. Skuteczność strategii przeciwdziałania terroryzmowi należy mierzyć w odniesieniu do tego celu. Jeśli rozumujemy w ten sposób, wzmocnienie wolności obywatelskich i kontroli demokratycznej nie jest przeszkodą w realizacji takiej polityki, lecz jej głównym zamierzeniem.
Unijne strategie polityczne w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi nie są spójne i nie mają wyraźnie określonego celu. Brakuje całościowej wizji strategii politycznych UE w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi. Są one zazwyczaj zbiorem środków doraźnych, często będących reakcją na określone wydarzenia. Ponadto unijne strategie przeciwdziałania terroryzmowi zostały w znacznej mierze ukształtowane przez podobne strategie przyjęte w krajach trzecich, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych, przy czym nie sprawdzono, czy wyzwania, z jakimi mamy do czynienia w Europie, są porównywalne z tymi w innych krajach. Taka ocena powinna prowadzić do wyraźnego określenia celów polityki.
Zalecenie 1: gruntowna i pełna ocena przeprowadzona przez panel niezależnych ekspertów. Właściwa ocena prowadzonych od dziesięciu lat strategii politycznych w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi musi stać się podstawą opartej na dowodach, uzależnionej od potrzeb i wszechstronnej unijnej strategii przeciwdziałania terroryzmowi.
Ocena ta powinna dostarczyć jasną analizę nakładów na politykę przeciwdziałania terroryzmowi w Europie poczynionych w ciągu ostatnich dziesięciu lat oraz jej wyników.
W ocenie należy wyraźnie zaprezentować wyniki prowadzonych strategii politycznych dotyczące zwiększenia bezpieczeństwa w Europie, a także tendencje w działalności
PE456.713v01-00 4/5 DT\853543PL.doc
PL
terrorystycznej w reakcji na politykę antyterrorystyczną, fakty i liczby dotyczące działalności terrorystycznej (ataki przeprowadzone, ataki nieudane i ataki powstrzymane) oraz antyterrorystycznej (aresztowania i wyroki skazujące). W niezależnej analizie należy dokonać wyraźnego rozróżnienia pomiędzy wynikami w zakresie zapobiegania, dochodzenia i karania. Należy również wskazać obszary, gdzie konieczne jest zwiększenie uprawnień w zakresie egzekwowania prawa lub wręcz przeciwnie – gdzie przyznane uprawnienia są zbyt obszerne i wykraczają poza niezbędne działania.
W komunikacie Komisji zawarto informacje na temat określonych środków i strategii politycznych. Jednak wykaz ten nie jest w żadnej mierze wyczerpujący, nie obejmuje środków podjętych przez dyrekcje generalne inne niż JLS (jak np. TRAN i MARKT), nie określa też w sposób wyraźny, jak te środki wzajemnie na siebie oddziałują, w jakim zakresie się na siebie nakładają albo wręcz przeciwnie – gdzie istnieją jeszcze luki. Komisja powinna również nakreślić, którym środkom przyświecają cele inne niż przeciwdziałanie terroryzmowi, oraz w których przypadkach do pierwotnego celu, jakim było przeciwdziałanie terroryzmowi, dodano dodatkowe cele (rozrost misji i rozrost funkcji), takie jak egzekwowanie prawa, polityka imigracyjna, zdrowie publiczne czy ład publiczny.
Zalecenie 2: Komisja Europejska powinna sporządzić kompletną i szczegółową „mapę”
wszystkich strategii politycznych w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi w Europie.
Podobne kroki należałoby podjąć w odniesieniu do strategii politycznych w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi realizowanych przez państwa członkowskie, skupiając się zwłaszcza na aspektach współdziałania ze strategiami UE, nakładania się środków i na wskazaniu luk. Ocena, która nie obejmuje krajowych strategii przeciwdziałania terroryzmowi, nie daje realnego obrazu sytuacji. Państwa członkowskie muszą lepiej współpracować podczas oceny polityki UE oraz w wyznaczonych terminach wnieść swój wkład, na przykład w zakresie dyrektywy o zatrzymywaniu danych.
II. Środki
Podobnie jak ma to miejsce w innych obszarach polityki, należy ujawnić koszty strategii politycznych w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi.
Obok środków publicznych coraz większą część kosztów pokrywa sektor prywatny. Lotniska na przykład muszą wdrażać kosztowne działania, aby przestrzegać przepisów w zakresie bezpieczeństwa. Jednak coraz częściej władze publiczne wykorzystują dane zgromadzone w celach komercyjnych lub prywatnych, a przedsiębiorstwa działające w różnych branżach są zobowiązane do zatrzymywania i udostępniania danych osobowych z własnych baz danych klientów. Koszty związane z przechowywaniem i wyszukiwaniem danych (zarówno inwestycje w infrastrukturę, jak i koszty operacyjne) są wysokie i w wielu przypadkach ponoszą je same przedsiębiorstwa. Odnosi się to przede wszystkim do branży telekomunikacyjnej, dostawców usług internetowych i banków, lecz także do innych sektorów. Łączne kwoty przeznaczane na te cele są znaczne, lecz nie są one widoczne w budżetach krajowych. Aby podejmować należycie uzasadnione decyzje polityczne, musimy wiedzieć dokładnie, jakie są związane z nimi koszty. Co więcej, koszty związane z wykonywaniem działań wymaganych przez organy publiczne należy pokrywać ze środków publicznych.
Istnieje również tendencja odwrotna, tj. wiele sektorów korzysta na wprowadzaniu środków
DT\853543PL.doc 5/5 PE456.713v01-00
PL
w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi, np. producenci sprzętu technicznego czy konsultanci w dziedzinie realizacji strategii przeciwdziałania terroryzmowi. Niektóre przedsiębiorstwa i branże korzystają z finansowania publicznego przeznaczonego na badania w dziedzinie bezpieczeństwa.
Ponadto środki przeciwdziałania terroryzmowi mogą stanowić dodatkowe obciążenie administracyjne przedsiębiorstw, wbrew celowi polegającemu na likwidowaniu zbędnej biurokracji.
Zalecenie 3: Komisja Europejska musi przedstawić w terminie do lipca 2011 r. pełne i szczegółowe sprawozdanie na temat wszystkich funduszy UE wykorzystywanych pośrednio lub bezpośrednio do celów przeciwdziałania terroryzmowi, obejmujące bezwzględnie następujące elementy:
wydatki przeznaczone konkretnie na cele przeciwdziałania terroryzmowi,
wydatki na strategie polityczne, które obejmują przeciwdziałanie terroryzmowi,
wydatki na pracowników i agencje UE realizujących zadania w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi,
wydatki na systemy informatyczne i bazy danych wykorzystywane do celów przeciwdziałania terroryzmowi,
wydatki na (współ)finansowane przez UE projekty badawcze w dziedzinie przeciwdziałania terroryzmowi lub w dziedzinach powiązanych,
wydatki na ochronę praw podstawowych i ochronę danych w kontekście przeciwdziałania terroryzmowi,
wydatki na wzmacnianie demokracji i praworządności,
analiza zmian w wyżej wymienionych pozycjach budżetu UE od roku 2001.
Zalecenie 4: Komisja Europejska musi przeprowadzić analizę dotyczącą kosztów strategii politycznych w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi ponoszonych przez sektor prywatny, jak też dokonać przeglądu sektorów korzystających na polityce przeciwdziałania terroryzmowi.
Zalecenie 5: Komisja Europejska musi zwrócić się do Grupy Wysokiego Szczebla Niezależnych Partnerów ds. Obciążeń Administracyjnych (której przewodniczy E. Stoiber) o przeprowadzenie oceny obciążenia administracyjnego spowodowanego stosowaniem środków w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi od roku 2001.
