W AMERYKAŃSKIEJ PRAKTYCE KONSTYTUCYJNEJ

P

Zgodnie ze sprawowaną przez Kongres USA „władzą nad sakiewką” (the

power of the purse), wszelkie wydatki państwowe dochodzą do skutku

na podstawie ustawy, a na rządzie ciąży powinność ich ścisłej realizacji. Mimo to prezydenci nie zawsze respektują ten nakaz. Mogą bowiem zaistnieć trzy okoliczności. Może się okazać, że dane przedsięwzię-cie dało się urzeczywistnić mniejszym kosztem od zakładanego przez ustawę apropriacyjną. Może się też okazać, że ustawa ta w określonych wypadkach zawiera upoważnienie do niewydatkowania przyznanych funduszy; może ono nawet przybrać kształt zakazu1. I może się także okazać, że prezydent po prostu nie wykorzysta wyasygnowanych przez Kongres środków fi nansowych, jako że ma inne priorytety. Do takich właśnie przypadków zamrażania funduszy odnosi się w pierwszym rzę-dzie dość pojemny termin impoundment. Pojęcie to w najszerszym tego słowa znaczeniu oznacza odmowę egzekutywy rozchodowania fundu-szy przyznanych jej przez legislatywę.

1 Tytułem przykładu, ustawa o prawach obywatelskich (Th e Civil Rights Act)

z 1964 r. zobowiązywała egzekutywę do wstrzymania subsydiów federalnych dla szkół w tych okręgach, w których nie przeprowadza się desegregacji rasowej.

G

Nawiązując do pierwszej okoliczności trzeba zaznaczyć, że amerykański parlament zasadniczo nie miał w takich przypadkach obiekcji. Dla ilu-stracji, prezydent Th omas Jeff erson nie dokonał zakupu 15 kanonierek przeznaczonych do służby na rzece Mississippi, mimo przydzielenia na ten cel kwoty 50 tys. dol. Wskutek nabycia przez Stany Zjednoczone w 1803 roku Luizjany, sprawa przestała bowiem być pilna, wobec czego można było przeprowadzić tę transakcję korzystniej w latach następ-nych. Z oczywistych powodów Kongres nie miał też obiekcji w odnie-sieniu do wypadków w obrębie tej drugiej okoliczności. Miewał je na-tomiast w stosunku do tej trzeciej. Zamrażanie funduszy to przecież funkcjonalny ekwiwalent weta selektywnego i to nawet silniejszy od weta zwykłego. Może ono mianowicie prowadzić do „uśmiercania” ca-łych programów kongresowych, a więc ma charakter weta absolutnego. Nawet jeśli prezydent otrzyma później sądowy nakaz wydatkowania zamrożonych kwot, to jego poprzednia decyzja może wpłynąć demobi-lizująco na agendę rządową, która ma realizować dany program2.

W XIX wieku przypadki dokonywania impoundments należały do rzadkości, mimo tak wczesnej precedensowej decyzji Jeff ersona. War-to zatem odnoWar-tować fakt niewydania w 1876 roku przez Granta pie-niędzy przeznaczonych na rozbudowę portów z powodu nagłego po-jawienia się niebezpieczeństwa depresji ekonomicznej. W XX stuleciu Warren Harding i Herbert Hoover z własnej inicjatywy czynili oszczęd-ności w wydatkach w celu stworzenia rezerwy budżetowej. Do praktyk tych nawiązał w 1941 roku F. D. Roosevelt. Będąc wprawdzie gorącym zwolennikiem robót publicznych dla ożywienia gospodarki, wstrzymał wszak wydatkowanie części uchwalonych na ten cel sum, zdając sobie sprawę z konieczności ich przesunięcia na przygotowania wojenne. Póź-niej zaś decydował, które z programów mają najmPóź-niejsze znaczenie dla bezpieczeństwa państwa i przejmował wyasygnowane na nie kwoty. To właśnie w latach II wojny światowej zamrażanie funduszy urosło do ran-gi podstawowej metody akcentowania przez rząd różnic pomiędzy jego polityką a polityką parlamentu, będąc czasami nawet formą sprzeciwu wobec tej ostatniej. Naturalnie takie „samowolne” postępowanie Białego

2 T.E. Cronin, Th e State of Presidency, Boston–Toronto 1980, s. 195; J.L. Mills, W.G.

Munselle, Unimpoundment. Politics and the Release of Impounded Funds, „Emory Law Journal” 1975, Vol. 24, No. 2, s. 334; A.M. Schlesinger Jr., Th e Imperial Pres-idency, Boston 1973, s. 235, 236.

Domu wywoływało protesty na Kapitolu, lecz dyskusje czasu wojny nie wywarły większego wpływu na ówczesną praktykę konstytucyjną.

W okresie powojennym częstotliwość stosowania impoundments spa-dła, przy czym przybrały one w pewnym sensie odwrotny kierunek. Tru-man, Eisenhower i John F. Kennedy zamrażali mianowicie apropriacje zbrojeniowe – z powołaniem się na swój konstytucyjny status naczelne-go dowódcy – uważając, że mogą sterować wydatkami państwa w sferze obrony lepiej od federalnej legislatywy. Deputowani są bowiem bardziej narażeni na naciski różnych lobbies oraz poddani presji ekonomicznych żądań swego elektoratu, skutkiem czego jest ona organem obiektywnie niezdolnym do perspektywicznego kierowania polityką zbrojeń. Akcep-tując tę ocenę, Kongres na ogół nie starał się „odmrażać” tych sum. Nie-mniej jeśli już to czynił, wówczas dochodziło zwykle do kompromisów. Natomiast za kadencji Johnsona, m.in. z powodu militarnego zaanga-żowania USA w Wietnamie, powtórnie doszło do impoundments w dzie-dzinie polityki wewnętrznej. Gwoli przykładu, w 1966 roku prezydent sprzeciwił się dodaniu przez legislatywę kwoty 312,5 mln dolarów do swego projektu budżetu; nie zgłosił jednak weta, tylko zredukował wy-datki na pewne pozycje, by nie wydać więcej niż projekt przewidywał3. Specyfi ka interesującego nas instrumentu polega bowiem też na tym, że szef rządu oponuje w ten sposób przeciwko dążeniom parlamentu Unii do wydatkowania na dany cel większej sumy niż sam gotów jest uczynić. Generalnie rzec można, że uciekając się doń, czterej wyżej wy-mieni prezydenci działali zazwyczaj w przekonaniu, iż urzeczywistniają długofalowe intencje Kongresu. Dlatego często przestawali blokować fundusze, kiedy okazywało się, że jest on temu przeciwny. Johnson po-nadto uzgadniał odpowiednie cięcia z jego przywódcami.

Prezydentura Nixona

Johnson był pierwszym głównym lokatorem Białego Domu, który zaczął zamrażać fundusze na większą skalę, np. w 1967 roku była to łączna kwota 10,6 mld dolarów, tj. 6,7% budżetu federalnego. Niemniej drastyczny wręcz wyraz przybrało wykorzystywanie tej instytucji za kadencji Nixona (1968–1974), zmierzającego do ustanowienia prezy-dentury imperialnej. Dokonał on zamrożenia od 17 do 20% wszystkich realizowanych przez rząd apropriacji, na łączną kwotę ok. 18 mld dola-rów przeznaczonych na wdrożenie ponad 100 programów4. Programy te

3 A.M. Schlesinger Jr., op. cit., s. 236, 237.

4 A.M. Schlesinger Jr., op. cit., s. 238; M.N. Davis, Th e Congressional Budget Mess,

obejmowały nader szerokie spectrum działań: kontrolę zanieczyszcze-nia wód i budowę autostrad, ochronę obszarów zalewowych, problemy mieszkaniowe w miastach i pożyczki na budowę domów przez farme-rów, elektryfi kację wsi i wiejską pomoc środowiskową, budowę szpita-li i lokalnych centrów zdrowia psychicznego, szkolenie pracowników służby zdrowia i oświatę zawodową, szkolnictwo wszystkich szczebli i biblioteki, bony żywnościowe i odżywianie dzieci, odnowę miast i two-rzenie nowych miejsc pracy itd.

Postępowanie Nixona było przejawem konfl iktu między republikań-skim i konserwatywnym Białym Domem a w większości demokratycz-nym i liberaldemokratycz-nym Kapitolem. Gdy w 1972 roku ten drugi obalił weto tego pierwszego wobec ustawy o kontroli zanieczyszczenia wody (Th e Federal Water Pollution Control Act), Nixon i tak zamroził ponad połowę

prze-znaczonych nań funduszy. Kamieniem obrazy dla parlamentarzystów stała się próba zdemontowania świadczeń socjalnych wprowadzonych z inicjatywy Johnsona, z Urzędem Możliwości Ekonomicznych (Offi ce of Economic Opportunity) na czele, utworzonym do walki z ubóstwem.

Urząd ów w 1974 roku został celowo pominięty w prezydenckim przed-łożeniu budżetowym i wyłącznie na tej podstawie egzekutywa podjęła niezwłoczne działania prowadzące do jego likwidacji5. Poprzez zamro-żenie środków fi nansowych Nixon chciał więc zmienić priorytety wy-datków państwowych, na co deputowani jako piastuni „władzy nad sa-kiewką” nie mogli żadną miarą przystać.

Katalog programów, których realizację prezydent pragnął ograni-czyć lub zgoła zastopować via impoundments, był bez wątpienia kwestią bardzo istotną. Niemniej jeszcze ważniejszy był sposób, w jaki on to czynił. Otóż w ogóle nie zważał na sformułowania ustaw apropriacyj-nych. Zamrażał fundusze bez względu na to, czy w aktach tych ustalono jedynie górną granicę wydatków, czy też wyraźnie zobowiązano rząd do bezwarunkowego wydania pieniędzy na wskazane cele. Nie tylko redu-kował apropriacje, ale również je likwidował. Następnie wykorzystywał tak uzyskane kwoty na cele, których Kongres nigdy by nie zaaprobował, jak np. fi nansowanie interwencji zbrojnych za granicą. Tendencyjnie

Marini, New York 1988, s. 156, 157; M. Jagielski, Prezydent USA jako szef

admi-nistracji, Kraków 2000, s. 217–219.

5 A. Schick, Th e Battle of the Budget, [w:] Congress and the President, ed. H.C.

Mans-fi eld, Sr., New York 1975, s. 62; A. Lepawsky, Reconstituted Presidency and

Resur-gent Congress, [w:] idem, Th e Prospect for Presidential-Congressional Government,

Berkeley 1977, s. 76; K.E. Whittington, D.P. Carpenter, Executive Power in

interpretował przepisy wspomnianych ustaw utrzymując, że zezwalają mu one na niewykonywanie całych programów, mimo że w rzeczywi-stości dopuszczały tylko drobniejsze korekty w czynieniu wydatków. Twierdził też, że pewne cztery ustawy6 dają prezydentowi ogólne pra-wo dokonywania cięć budżetowych w celu kontrolowania stopy infl acji, walki z bezrobociem oraz czynienia oszczędności. Tymczasem akty te bynajmniej takich generalnych klauzul nie zawierały. Gdy federalna le-gislatywa przełamała jego weto wobec ustawy o kontroli skażenia wód (Th e Water Pollution Control Act) – przewidującą wydatkowanie pewnych

sum – oświadczył, że kwoty te i tak nie zostaną wydane; ustanowił tym samym podwójne weto. Nie wahał się nawet głosić publicznie, że kon-gresowe apropriacje go nie obchodzą i że sam będzie decydować, na co zostaną przeznaczone. Zarządzane przezeń impoundments stały się więc taktyczną bronią do walki z Kongresem, będąc wyrazem zarówno świadomego niepodporządkowania się ustawowej polityce budżetowej, jak i otwartego zakwestionowania kompetencji fi skalnych tego orga-nu. Takie ostentacyjne lekceważenie go dało asumpt do sformułowania zarzutu, że Nixon wytoczył mu istną „wojnę zamrożeniową”7. Gdyby udało mu się ją wygrać, to bezpośrednim tego następstwem stałoby się poważne osłabienie kongresowej the power of the purse, a w konsekwen-cji znacząca modyfi kacja amerykańskiego systemu rządów.

Naturalnie do owej wojny administracja musiała dorobić odpowied-nią ideologię. Wytoczyła zatem rozmaite argumenty mające uzasadniać taką politykę. Przekonywała więc, że prawo zamrażania funduszy jest immanentnym prawem prezydenta, gdyż art. I § 9.7 Konstytucji wy-maga jedynie, by każdy wydatek miał swoje ustawowe uzasadnienie. To zaś nie znaczy jeszcze, że przydzielone fundusze powinny być koniecz-nie wydatkowane. Ustawa zasadnicza w żadnym miejscu koniecz-nie nakazuje rządowi uruchomienia parlamentarnych apropriacji, w związku z czym prawo dokonywania impoundments wynika z jej art. II § 3, obligujące-go prezydenta do ścisłeobligujące-go wykonywania ustaw. Stąd z kolei wynika jego obowiązek harmonizowania kongresowych aktów służących ce-lom niezupełnie ze sobą zsynchronizowanym. Mało tego, Konstytucja „przyznaje prezydentowi dyskrecjonalne prawo odmowy wykonywania

6 R.M. Małajny, Pozycja ustrojowa Kongresu USA, t. 3: Pozakonstytucyjny system ha-mulców, Katowice 1995, s. 234.

7 A.M. Schlesinger Jr., op. cit., s. 239, 240; Cases and Materials on Constitutional

uchwalonych przez Kongres ustaw, z którymi on się nie zgadza”. Ponad-to prezydenckie przedłożenia budżePonad-towe zawsze zawierają postulaty skreślenia pewnych pozycji. Wobec tego egzekutywa nie powinna wy-datkować wyasygnowanych tam kwot tak długo, jak długo legislatywa nie ustosunkuje się do tych postulatów. „Konstytucyjne prawo prezy-denta Stanów Zjednoczonych zamrażania funduszy […] jest absolutnie jasne”8.

Większość przytoczonych tu racji w świetle znanych nam już ustaleń poczynionych w ramach kongresowej „władzy nad sakiewką” zasługuje w gruncie rzeczy co najwyżej na wzruszenie ramion. Dlatego wyłącznie gwoli ścisłości odnotowujemy tu stanowisko sądów, jako że to za ich pośrednictwem Kongres przez większość prezydentury Nixona walczył z jego arbitralnymi decyzjami w tej dziedzinie. Swoją drogą wytknięto mu je w akcie oskarżenia w przygotowywanym przeciw niemu postępo-waniu impeachment. W sumie deputowani wytoczyli jego administracji ok. 50 procesów o „odmrożenie” zablokowanych funduszy i reaktywa-cję wstrzymanych programów. Większość zakończyła się jej przegraną. Sądy federalne niższych instancji orzekły, że prezydent tylko wtedy może skorzystać z instytucji impoundment, kiedy ustawa wyraźnie taką ewentualność dopuszcza, względnie kiedy obiektywnie kieruje się dą-żeniem do wzrostu efektywności działania aparatu państwa bądź też chęcią uniknięcia marnotrawstwa. Natomiast nawiązując do twierdze-nia, że z rządowych przedłożeń budżetowych wynika prawo zamrażania funduszy do momentu podjęcia przez parlament decyzji, jest to argu-ment całkowicie chybiony. Preliminarz budżetowy bowiem pozostaje tylko rekomendacją, a nie budżetem. Rozumowanie to SN podtrzymał w sprawie Train v. City of New York9 z 1975 roku.

Na marginesie, co się tyczy innej tezy doradców Nixona – miano-wicie, że prawo zamrażania funduszy wypływa z prezydenckiego obo-wiązku ścisłego wykonywania ustaw – to podał ją w wątpliwość nawet ówczesny zastępca prokuratora generalnego William H. Rehnquist. Zwrócił bowiem uwagę, że teza ta prowadzi do dziwacznego wniosku, iż jeśli na egzekutywie ciąży powinność realizacji ustaw, to dzięki temu przysługuje jej prawo uchylania się od ich urzeczywistniania.

8 M. Jagielski, op. cit., s. 219–221.

U

1974

Parlamentarzyści próbowali walczyć z impoundments nie tylko na sali sądowej. Początkowo usiłowali indywidualnie interweniować w Białym Domu, a gdy to nie przynosiło rezultatów, wówczas zaczęli zamieszczać w ustawach apropriacyjnych stanowcze polecenia wydania przyznanych tam sum. Niekiedy uciekali się nawet do swoistego szantażu, np. wpro-wadzając do ustawy o pomocy dla zagranicy klauzulę zabraniającą do-konywania jakichkolwiek wydatków na ten cel bez zwolnienia środków z programu rozwoju miast. Efekty były wszak skromne, stąd pomysł uchwalenia tego aktu, który poddałby zajmującą nas praktykę daleko idącej limitacji. Takim aktem miała być w założeniu wydana w 1973 roku ustawa o zamrażaniu funduszy federalnych i informacji (Th e Fede-ral Impoundment and Information Act). Obarczyła ona prezydenta

obo-wiązkiem przesyłania Kongresowi corocznych sprawozdań zawierają-cych pełną listę zablokowanych apropriacji, powody takich decyzji oraz podstawę prawną. Tymczasem Nixon uznał ów akt za potwierdzenie prezydenckiego prawa dokonywania impoundments i czynił to nadal.

W odpowiedzi rok później ukazała się znana nam już ustawa o kon-gresowym budżecie i kontroli zamrażania funduszy. Zobowiązuje ona prezydenta do informowania Kongresu tak o zamiarze późniejszego uruchomienia apropriacji, jak o decyzji niewykorzystania jej w ogóle. W razie braku takiej informacji Kontroler Generalny jako szef General-nego Urzędu Obrachunkowego powiadamia o tym federalną legislatywę z urzędu. Po jej otrzymaniu ta ostatnia może podjąć następującą kontr-akcję. Co się tyczy jedynie odroczenia wydatkowania (deferral), to decy-zja „najwyższej magistratury” może zostać uchylona przez odpowied-nią rezolucję zwykłą dowolnej izby. Natomiast w przypadku odmowy wykorzystania wyasygnowanych środków fi nansowych, Kongres może przejść nad tym do porządku dziennego, po czym po upływie 45 dni prezydent ma obowiązek je wykorzystać; gdyby tego nie zrobił, wówczas Kontroler Generalny może wystąpić do sądu o nakaz ich wydatkowania. Kongres może jednak dojść do przekonania, iż decyzja prezydenta była słuszna i uchwalić w związku z tym ustawę o skreśleniu odnośnej apro-priacji (rescission bill).

Od tej pory dzięki powyższej ustawie parlament Unii może sku-tecznie przeciwstawiać się jednostronnym akcjom rządu w obrębie

impoundments. Niemniej ten drugi otrzymał warunkowe prawo ich

do-konywania, a więc instytucja ta została poniekąd zalegalizowana. Dziś – z perspektywy prawie 40 lat, jakie minęły od wydania tego aktu – widać,

że tylko częściowo spełnił on pokładane w nim nadzieje. I tak wskutek nazbyt rygorystycznego ujęcia stosownych jego przepisów, egzekutywa została zobligowana do powiadamiania legislatywy o odkładaniu wszel-kich apropriacji. Sytuację tę od razu wykorzystał prezydent Ford, zale-wając wręcz Kongres informacjami o wstrzymaniu wydatkowania drob-nych kwot – czasami nie przekraczających nawet paru tysięcy dolarów – przez co praktycznie uniemożliwił mu racjonalne ustosunkowanie się do wszystkich tych danych. Jeśli więc na Kapitolu oczekiwano w związ-ku z wejściem omawianej ustawy w życie nie więcej niż kilzwiąz-kudziesięciu

impoundments rocznie, to za kadencji Forda było ich ponad 100. W

do-datku zarzuca się jej, że zezwala na 45-dniowe odwlekanie momentu obowiązywania nawet najważniejszych ustaw apropriacyjnych.

Zarzut ów spotyka się z repliką, że parlament zawsze może umiesz-czać w takich aktach klauzule zabraniające stosowania zwłoki w uru-chamianiu funduszy, co też często czyni. Jednocześnie podkreśla się, że interesująca nas ustawa znacznie utrudnia zamrażanie wydatków dla partyjnych celów wyborczych. Jeżeli bowiem obie izby lub choćby tylko jedna będą kontrolowane przez opozycję, to odpowiednie decyzje egze-kutywy będą bez trudu obalane. Statystyka dowodzi, że prezydenckie żądania uchwalania przez Kongres rescission bills były niemal mecha-nicznie odrzucane, natomiast ponad 90% deferrals utrzymało się10. Było to zresztą do przewidzenia, gdyż w pierwszym wypadku dla postawienia na swoim organ ten nie musiał podejmować żadnej kontrakcji; w dru-gim zaś z kolei najczęściej nie było to potrzebne. Reasumując, ustawa o kongresowym budżecie i kontroli zamrażania funduszy tej ostatniej praktyki bynajmniej nie wyeliminowała, lecz poddała ją parlamentar-nej kontroli. Kontroli tej nie można wszak uznać za całkowitą. Toteż parlament Unii rekompensuje to sobie wprowadzaniem rozmaitych re-strykcji do uchwalanych przez siebie ustaw, co skłania rząd do częstych utyskiwań na mieszanie się w sprawy administracji.

P

Ustawiczne boje staczane między egzekutywą a legislatywą na tle za-mrażania apropriacji oraz rozmaite słabości i niedostatki Th e Congres-sional Budget and Impoundment Control Act, przywodzą nieuchronnie na

10 Zważywszy jednak, że deferrals są formą weta legislatywy, od 1987 r. stosowanie tej instytucji zostało wydatnie ograniczone – A. Schick, Th e Battle..., s. 64; M.N.

myśl bardzo prostą receptę, jaka byłoby wprowadzenie zakazu stosowa-nia takich praktyk. Rzecz wszak w tym, że całkowite pozbawienie rządu swobody w ograniczaniu wydatków państwowych byłoby nie do pogo-dzenia z zasadą gospodarności. Jak stwierdził L. Fisher, zupełne ode-branie prezydentowi uprawnień dyskrecjonalnych w tym względzie by-łoby równoznaczne z przekształceniem urzędu szefa egzekutywy (chief

executive) w urząd „głównego kancelisty” (chief clerk), uniemożliwiając

mu zarazem efektywne zarządzanie aparatem administracyjnym. Dłu-gotrwałość procesu budżetowego sprawia, że Kongres przyznaje fundu-sze mniej więcej po upływie roku od zgłofundu-szenia na nie zapotrzebowa-nia. Stosunkowo często muszą więc powstawać sytuacje, że w obliczu zmienionych warunków zatwierdzone już apropriacje przewyższają rzeczywiste potrzeby albo stają się zgoła niecelowe. Zdarza się także, że parlament często asygnuje środki fi nansowe w wysokości przewyższa-jącej rządowe postulaty, wychodząc na przeciw partykularnym intere-som wyborców, a zatem ze szkodą dla interesu ogólnokrajowego.

Z tych to powodów generalnie uważa się, że nie każda ustawa apro-priacyjna nakłada na rząd bezwzględną powinność wydatkowania przy-dzielonych w niej sum. Zresztą już od czasów George’a Washingtona kolejne ekipy traktowały apropriacje bardziej w kategoriach prawa wy-dania wyasygnowanych kwot niż obowiązku. Stały bowiem na stano-wisku, że określają one wyłącznie górny pułap wydatków na konkretne cele, dopuszczając zawsze czynienie oszczędności uzyskanych dzięki osiąganiu ich mniejszymi kwotami. Wobec tego ustosunkowując się do kwestii konstytucyjności instytucji impoundments powiemy, że odstęp-stwa od ustaw apropriacyjnych czynione przez prezydenta w imię reguł celowości i gospodarności, należy ze wszech miar uznać za chwalebne i zgodne z ustawą zasadniczą. Jeżeli natomiast są one dyktowane in-nymi pobudkami, a zwłaszcza urastają przy tym do uporczywego prze-ciwstawiania się woli Kongresu, wówczas są z Konstytucją sprzeczne. Niezależnie od tego wypada uwzględnić, że skoro praktyka ta stanowi funkcjonalny ekwiwalent weta selektywnego, to tworzy kolejny czynnik limitujący władzę prawodawczą federalnej legislatywy.

LEGAL PRECONDITIONS FOR THE DEVELOPMENT