Kształtowanie się i ewolucja instytucji kontrasygnaty stanowi wpro-wadzenie do tematyki niniejszego opracowania, następnie wskazano na regulacje dotyczące kontrasygnaty w polskich konstytucjach XX w. Zasadniczą część opracowania stanowi analiza postulowanych rozwią-zań kształtu kontrasygnaty w projektach konstytucyjnych z lat 1989– 1991.
1. Kontrasygnata stanowi istotny składnik parlamentaryzmu angiel-skiego. Parlament w Anglii obradował od 1265 r. Państwo to do dziś nie posiada pisanej konstytucji. Dla pierwszej połowy XVII w. charaktery-styczny był stały spór parlamentu z królem. Tradycyjną zasadę niety-kalności i nieodpowiedzialności monarchy w czasach monarchii abso-lutnej wyrażała zasada „Król nie może czynić źle”, a później „Król nie może działać sam”. W związku z tym pozostawała kontrasygnata aktów prawnych wychodzących z kancelarii królewskiej. Pierwotnie oznacza-ło to potwierdzenie autentyczności podpisu króla przez jego doradców ponoszących odpowiedzialność karną przed parlamentem
(impeach-ment). Przy boku króla powstał gabinet, który w ciągu XVIII w.
stopnio-wo uniezależniał się od władzy. Także w XVIII w. w sposób estopnio-wolucyjny zmienił się charakter kontrasygnaty i odpowiedzialności rządu. Obok potwierdzenia ważności aktu prawnego króla, minister dokonujący kontrasygnaty przejmował odpowiedzialność za każdy akt podpisany
przez władcę. Prowadziło to do ograniczenia władzy królewskiej w An-glii. Tę sytuację oddaje znane sformułowanie, że król „panuje, ale nie rządzi”. Praktyką stało się pociąganie do odpowiedzialności przed Izbą Gmin całego gabinetu (odpowiedzialność solidarna)1.
Brytyjski system parlamentarno-gabinetowy kształtował się w ciągu XVII i XVIII w., a następnie został recypowany przez szereg państw Eu-ropy kontynentalnej, przechodząc jednocześnie znamienną ewolucję.
Koncepcja trójpodziału władz – stanowiąca od drugiej połowy XVIII w. materię konstytucyjną – polega na wydzieleniu władzy: ustawo-dawczej (legislatywa), wykonawczej (egzekutywa) i sądowniczej. Dąże-nie do zapewDąże-nienia równowagi władz połączono z ich współdziałaDąże-niem (wzajemnym oddziaływaniem), co realizowano w zróżnicowany sposób. Rozdział kompetencji winien zapewnić hamowanie się władz i ich kon-trolę. Z istoty trójpodziału wynika podział na trzy funkcje państwa, odpowiednio do przyznanych kompetencji, to jest: stanowienia prawa, egzekucji prawa (wykonawstwo) i sądzenia. Funkcje te wypełniają par-lament, rząd i sądy. Warunkiem dopełniającym realizację tej koncepcji ustrojowej jest zasada incompatibilitas. W systemie tym władza sądow-nicza zajmuje szczególne miejsce, jako że zachowuje, zdaniem Ryszarda Balickiego, „równy dystans do dwóch pozostałych władz”2. Zatem pod-stawowe znaczenie mają wzajemne relacje między legislatywą a egzeku-tywą. Wprowadzenie absolutnej separacji władz, jak i dominacja jednej z nich podważa samą istotę tej koncepcji ustrojowej. Często konstytu-cje przyznają pewną przewagę legislatywie, co w Polsce czyniły ustawy zasadnicze z 3 maja 1791 r. i 17 marca 1921 r. Na kształt trójpodziału władz w danym państwie w praktyce wpływają różne czynniki, w tym uniwersalne, ale też i tradycje ustrojowe.
Stosowanie zasady trójpodziału władz wymaga określenia ich wza-jemnych relacji, co stanowi istotę systemu rządów (system organów państwowych) wyodrębnionego w oparciu o różne kryteria. Wyróżnia się dwa podstawowe modele systemów rządu (z odmianami), to jest prezydencki i parlamentarny (parlamentarno-gabinetowy). Dla każde-go systemu rządów szczególne znaczenie ma określenie wzajemnych
1 W. Wilga, Powstanie i ewolucja kontrasygnaty, „Przegląd Sejmowy” [PS] 1996,
nr 4, s. 35–39; P. Kierończyk, Kontrasygnata i prerogatywy prezydenckie, [w:]
Lek-sykon prawa konstytucyjnego. 100 podstawowych pojęć, red. A. Szmyt, Warszawa
2010, s. 199–201.
2 R. Balicki, Głowa państwa w rozwiązaniach konstytucyjnych różnych systemów rzą-dów, [w:] Systemy rządów. Dylematy konstytucyjnej regulacji i praktycznej funkcjo-nalności, red. T. Mołdawa, J. Szymanek, Warszawa 2007, s. 12.
relacji między głową państwa (najczęściej jednoosobową), legislatywą i egzekutywą (organ kolegialny), które winny się balansować.
Klasyczny model parlamentarno-gabinetowy charakteryzuje się w szczególności tym, że występuje w nim dwuczłonowa egzekutywa, na którą składa się głowa państwa i odrębny organ w postaci rządu, na czele z premierem. Jego funkcjonowanie uzależnione jest od poparcia więk-szości parlamentarnej. Rząd dysponuje prawem inicjatywy ustawodaw-czej. Nie wprowadza się zakazu łączenia mandatu parlamentarnego ze sprawowaniem funkcji w egzekutywie. Przyznanie władzy wykonawczej prawa do rozwiązania parlamentu nie jest powszechnie uznawaną cechą systemu parlamentarnego. Głowa państwa nie sprawuje bezpośrednio funkcji rządzenia. Akty urzędowe głowy państwa (z wyłączeniem pre-rogatyw) dla swej prawomocności wymagają kontrasygnaty premiera lub ministra. Głowa państwa nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed parlamentem. Ministrowie ponoszą indywidualną i solidarną od-powiedzialność polityczną przed parlamentem. Głowa państwa i człon-kowie rządu ponoszą odpowiedzialność konstytucyjną. W następstwie szeregu modyfi kacji w klasycznym systemie parlamentarno-gabine-towym występowała przewaga legislatywy. Od początku XX stulecia, a zwłaszcza po II wojnie światowej, dokonywała się racjonalizacja syste-mu parlamentarnego. Doprowadziła ona do ograniczenia roli legislaty-wy na rzecz egzekutylegislaty-wy, a ściślej rządu3.
2. Charakterystykę regulacji prawnych, głównie konstytucyjnych do-tyczących kontrasygnaty, w wieku XX poprzedza forma tej instytucji nadanej jej w pierwszej, pełnej, pisanej polskiej ustawie zasadniczej jaką była Ustawa Rządowa z 3 maja 1791 r.
Odpowiedzialność panującego z tytułu nieprzestrzegania praw i przyjętych zobowiązań przybrała postać prawa oporu (ius resistendi) rozpowszechnionego w średniowiecznej Europie. Zalążki tej instytucji w Polsce sięgają początków XII w.4 Prawo oporu wyraźnie sformułowano
3 Zob. m.in.: J. Kuciński, Nauka o państwie, Warszawa 2012, s. 150–155; M. Wi-szowaty, Kontrasygnata i prerogatywy prezydenckie, [w:] Leksykon prawa
konsty-tucyjnego..., s. 355–366; B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współ-czesnych państw demokratycznych, Warszawa 2007; Parlamentarny system rządów. Teoria i praktyka, red. T. Mołdawa, J. Szymanek, M. Misztyga, Warszawa 2012,
s. 199–201; J. Szymanek, Racjonalizacja parlamentarnego systemu rządów, PS 2007, nr 1, s. 35–64; Instytucja prezydenta we współczesnym świecie. Materiały na
konferencję, Warszawa, Senat RP, 22–23 lutego 1993 r., Warszawa 1993, s. 67, 71,
73–78, 83, 90, 100–101.
4 Historia państwa i prawa Polski, red. J. Bardach, t. 1: Do połowy XV wieku,
War-w dokumencie księcia War-wrocłaWar-wskiego Henryka IV PraWar-wego (1270/1271). Realizację tego prawa stanowiło „zegnanie” władcy, o czym zazwyczaj decydowano na wiecach. Miało to zastosowanie m.in. do księcia brze-sko-kujawskiego Władysława Łokietka (1300 r.). W nadawanych w cią-gu XIV i XV w. przywilejach królewskich zamieszczano klauzulę o wypo-wiedzeniu posłuszeństwa monarsze. Oznaczało to ustawową regulację prawa oporu. W XVI w. w Polsce odrodziło się średniowieczne prawo oporu, co odnosiło się także do konfederacji. Prawo do wypowiedze-nia posłuszeństwa królowi zawarto w znanym przywileju mielnickim z 1501 r., który jednak nie wszedł w życie. W formie rozwiniętej prawo to sformułowano w Artykułach henrykowskich z 13 maja 1573 r. (bę-dących pierwszym aktem konstytucyjnym w Polsce) w następującym brzmieniu: „A jeślibyśmy (czego Boże uchowaj) co przeciw prawom, wolnościom, artykułom, kondycyjom, wykroczyli; albo czego nie wypeł-nili, tedy obywatele koronni obojga narodu od posłuszeństwa i wiary nam powinnej wolne czyniemy i panowania” (art. 21)5. Zakres odpo-wiedzialności króla ustalono w kilku konstytucjach sejmowych, w tym zwłaszcza z 1607 i 1609 r. Dopiero kiedy kilkakrotne „napomnienia” króla nie odniosły skutku mogło nastąpić odebranie władzy monarsze przez pozbawienie tronu. W tym celu następowało zawiązywanie konfe-deracji. Nieuznaną przez monarchę konfederację określano jako rokosz. Monarcha ponosił odpowiedzialność za czyny przeciw prawu świado-mie popełnione.
Prawo wypowiedzenia posłuszeństwa królowi było stałą normą od 1573 r. Prawo to potwierdzały Prawa kardynalne z 24 lutego 1768 r. (art. 21) i Prawa kardynalne z 24 marca 1775 r. Zamieszczano je również w przysiędze koronacyjnej (od 1573 r.). Występującą przez kilka stuleci zasadę odpowiedzialności polskiego króla zastąpiono zasadą nieodpo-wiedzialności, wprowadzoną przez Konstytucję 3 maja 1791 r.
Stanisław August Poniatowski ostatni król Pierwszej Rzeczypospoli-tej był zwolennikiem recypowania do Polski zasad ustroju angielskiego, co odnosi się w szczególności do zasady nieodpowiedzialności monar-chy i kontrasygnaty jego aktów prawnych. Najobszerniejszą część
Usta-wy Rządowej zajmuje art. VII Król. Władza Usta-wykonawcza. Akt ten
uzna-wał, że „Osoba króla jest święta i bezpieczna od wszystkiego. Nic sam
szawa 1966, s. 32, 117, 191; J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia
ustroju i prawa polskiego, Warszawa 2009, s. 679, 702; S. Kutrzeba, Historia ustro-ju Polski. Korona, posłowiem opatrzyła A. Hutnikiewicz, Poznań 2001, s. 143. 5 Cyt. za: Historia ustroju i prawa w Polsce do 1772/1795. Wybór źródeł, red. S.
przez się nie czyniący, za nic w odpowiedzi narodowi być nie może”6. W ten sposób ważnym składnikiem porządku konstytucyjnego stała się zasada nieodpowiedzialności króla polskiego. Bezpośrednią konse-kwencją tego rozwiązania stało się przyjęcie zasady kontrasygnaty. Tę zasadę jako pierwsza na kontynencie europejskim wprowadziła właśnie
Ustawa Rządowa z 1791 r. Sprawowanie władzy wykonawczej
konstytu-cja powierzyła królowi w Straży Praw, będącej rządem pod dożywotnim przewodnictwem monarchy. Akty prawne Straży Praw (rezolucje) wy-chodziły w imieniu króla, z jego podpisem. Każda z rezolucji „powinna jednak być podpisana także przez jednego z ministrów zasiadających w Straży i tak podpisana do posłuszeństwa wiązać będzie i dopełniona być ma przez komisje, bądź przez jakiekolwiek magistratury wykonaw-cze”7 (art. VII). Oznaczało to, że każdy akt króla w Straży Praw dla swej ważności wymagał podpisu jednego z ministrów, który przyjmował od-powiedzialność za rezolucję. Akty te bez podpisu ministra nie uzyskiwa-ły mocy obowiązującej. Odmienne stanowisko króla stanowiło podsta-wę do uruchomienia specjalnej procedury w celu podjęcia decyzji przez sejm gotowy.
Doniosłe znaczenie dla rozwoju konstytucjonalizmu miało wpro-wadzenie przez polską ustawę zasadniczą z 1791 r. zasady indywidu-alnej odpowiedzialności parlamentarnej (politycznej). Zdaniem Pawła Sarneckiego, była to zracjonalizowana zasada odpowiedzialności par-lamentarnej8. Konstytucja z 1791 r. nie znała jeszcze solidarnej odpo-wiedzialności parlamentarnej gabinetu. Ustawa Rządowa uregulowała także tryb postępowania w sprawach o pociągnięcie ministrów do od-powiedzialności konstytucyjnej (prawnej).
Pominięto regulacje zasady kontrasygnaty w polskich aktach kon-stytucyjnych doby porozbiorowej.
W trakcie I wojny światowej nastąpiły ważne zmiany ustrojowe na terytorium Królestwa Polskiego po wyjściu Rosjan. W lecie 1915 r. wprowadzono tam okupację wojskową Niemiec i Austro-Węgier w po-staci generałgubernatorstwa warszawskiego i lubelskiego. W słynnej proklamacji z 5 listopada 1916 r. wydanej w imieniu cesarzy Niemiec i Austro-Węgier, zapowiedziano utworzenie Królestwa Polskiego jako dziedzicznej monarchii konstytucyjnej. Z datą 12 września 1917 r. uka-zał się patent obu generał-gubernatorów „w sprawie władzy
państwo-6 Konstytucja 3 maja 1791. Statut Zgromadzenia Przyjaciół Konstytucji, oprac. J.
Ko-wecki, Warszawa 1991, s. 104.
7 Ibidem, s. 104–105. 8 W. Wilga, op. cit., s. 40.
wej w Królestwie Polskim”9. Na podstawie tego aktu do czasu objęcia władzy przez króla powołano Radę Regencyjną (głowa państwa). W jej skład wchodziło trzech regentów. Zgodnie z art. 1 patentu, wszystkie akty rządowe Rady Regencyjnej dla swej ważności wymagały kontrasy-gnaty prezydenta ministrów (premiera). W listopadzie 1917 r. Rada Regencyjna powołała pierwszy rząd, na czele z premierem Janem Ku-charzewskim.
3 stycznia 1918 r. Rada Regencyjna wydała dekret „o tymczasowej organizacji władz naczelnych w Królestwie Polskim”10. Część przepisów tego aktu nadal obowiązywała po odzyskaniu przez Polskę niepodle-głości. Zgodnie z aktem z 3 stycznia 1918 r., dekrety i reskrypty Rady Regencyjnej (bez wyłączeń) dla swej ważności wymagały kontrasygnaty prezydenta ministrów będącego „naczelnikiem rządu Państwa Polskie-go”. Zgodnie z art. 5: „Zarówno dekrety, jak i reskrypty zaopatrzone być winny w podpisy Rady Regencyjnej [co najmniej jej dwóch człon-ków – M.K.] i prezydenta ministrów i zaopatrzone w odcisk pieczęci koronnej”.
Jak wiadomo, 10 listopada 1918 r. do Warszawy powrócił Józef Pił-sudski. Rada Regencyjna dekretem z 11 listopada przekazała mu władzę wojskową i naczelne dowództwo wojsk polskich11. Było to rozwiązanie o charakterze przejściowym. Już 14 listopada dekret Rady Regencyj-nej przekazał pełnię władzy J. Piłsudskiemu12, jednocześnie nastąpiło też samorozwiązanie się Rady Regencyjnej. Tego samego dnia, to jest 14 listopada, ukazał się dekret J. Piłsudskiego mający charakter odezwy do narodu, w którym oznajmił o powołaniu tymczasowego rządu do czasu zwołania Sejmu Ustawodawczego. Doniosłe znaczenie ustrojowe miał dekret „o najwyższej władzy reprezentacyjnej Republiki Polskiej” z 22 listopada 1918 r.13. Akt ten niekiedy traktuje się jako Małą Kon-stytucję. Na jego podstawie J. Piłsudski w charakterze Tymczasowego Naczelnika Państwa (głowa państwa) objął „najwyższą władzę Repu-bliki Polskiej” do czasu zwołania Sejmu Ustawodawczego. J. Piłsudski powołał tymczasowy rząd (gabinet), którego członkowie byli odpowie-dzialni przed Naczelnikiem. Wydawane przez niego akty rządowe (bez wyłączeń) wymagały kontrasygnaty prezydenta ministrów, to jest
pre-9 Zbiór najważniejszych dokumentów do powstania państwa polskiego, oprac. K.W.
Kumaniecki, Warszawa–Kraków 1920, s. 87–88.
10 Dziennik Praw Królestwa Polskiego z 1918 r., nr 1, poz. 1.
11 Dziennik Praw Państwa Polskiego z 1918 r., nr 17, poz. 38.
12 Ibidem, nr 17, poz. 40.
miera (art. 4). Rozległy zakres kompetencji J. Piłsudskiego jako Tym-czasowego Naczelnika Państwa został znacznie ograniczony przez Sejm Ustawodawczy.
Najważniejszym zadaniem obradującego od 10 lutego 1919 r. Sejmu Ustawodawczego było uchwalenie pełnej konstytucji dla Polski. Nie-możliwe okazało się zrealizowanie tego zadania w krótkim czasie. W tej sytuacji zdecydowano się na rozwiązanie o charakterze tymczasowym. J. Piłsudski złożył swoją władzę Sejmowi. 20 lutego 1919 r. została przy-jęta uchwała Sejmu „o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa”14. Była to Mała Konstytucja (konstytucja niepełna). Na podstawie tego aktu Sejm został władzą su-werenną i ustawodawczą, co zapewniło mu przewagę nad pozostałymi organami państwa. J. Piłsudski powołany na urząd Naczelnika Państwa pełnił go do roku 1922. Naczelnik i rząd – powołany w porozumieniu z Sejmem – ponosili odpowiedzialność polityczną przed Sejmem „za sprawowanie swego urzędu”. Każdy akt państwowy Naczelnika Pań-stwa (głowa pańPań-stwa) wymagał kontrasygnaty odpowiedniego mini-stra. W rzeczywistości J. Piłsudski odgrywał większą rolę niż to wynika-ło z regulacji prawnych. Tymczasowo, w okresie obowiązywania Małej Konstytucji z 20 lutego 1919 r., w Polsce występował system rządów komitetowych15.
Stan prowizorium konstytucyjnego zapoczątkowany uchwaleniem Małej Konstytucji z 20 lutego 1919 r. utrzymał się do przyjęcia przez Sejm Ustawodawczy pierwszej pełnej ustawy zasadniczej Polski nie-podległej, którą stała się Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 17 mar-ca 1921 r.16 (tzw. Konstytucja marcowa). Pierwszy projekt konstytucji dla Polski pochodził jeszcze z 1917 r. W trakcie debaty parlamentarnej w najszerszym stopniu nawiązywano do praktyki ustrojowej III Repu-bliki we Francji. Ważne miejsce w licznych sporach politycznych i praw-nych zajmowała pozycja ustrojowa jedno- lub dwuizbowego parlamentu oraz głowy państwa. Uchwalenie ustawy zasadniczej w 1921 r. było wy-nikiem kompromisu politycznego. Ustrój państwa oparto na zasadzie
14 Ibidem, nr 19, poz. 226; W.J. Wołpiuk, Naczelnik Państwa 1918–1922.
Przedpre-zydencka forma władzy państwowej, PS 2005, nr 6, s. 17–43.
15 S. Rogowski, Małe konstytucje (1919–1947–1992), PS 1999, nr 2, s. 19; S.
Kru-kowski, Mała Konstytucja z 1919 r., [w:] Konstytucje Polski. Studia monografi czne
z dziejów polskiego konstytucjonalizmu [dalej: Konstytucje Polski], pod red. M.
Kal-lasa, t. 2, Warszawa 1990, s. 13; Historia Sejmu Polskiego, t. 2, cz. 2: II
Rzeczypo-spolita, napisał A. Ajnenkiel, Warszawa1989, s. 40–41.
16 Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej [dalej: Dz.U. RP] z 1921 r. Nr 44, poz. 276.
zwierzchnictwa narodu i trójpodziału władz (art. 2). Ustawa zasadnicza wprowadzała do Polski system parlamentarno-gabinetowy. Konstytu-cyjna koncepcja trójpodziału władz nie zakładała równorzędności le-gislatywy z egzekutywą. Postanowienia Konstytucji marcowej zapew-niały dominację władzy ustawodawczej nad wykonawczą. Trwałym okazało się przyjęcie dwuczłonowej struktury władzy wykonawczej, obejmującej prezydenta i Radę Ministrów. Przy „słabym” prezydencie, nieprowadzącym samodzielnej działalności, decydującym składnikiem egzekutywy stał się rząd. Konstytucja z 17 marca 1921 r. postanawiała, że każdy akt rządowy głowy państwa wymagał kontrasygnaty premiera oraz właściwego ministra (art. 44). Podpis premiera pociągał za sobą odpowiedzialność polityczną całego rządu przed Sejmem za wszelkie czynności urzędowe (nie wyłączając reprezentacyjnych). Ta konstrukcja wymagała współdziałania premiera i ministra. Prezydent ponosił jedy-nie odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu17.
Praktyka ustrojowa wskazywała na potrzebę wzmocnienia egzekuty-wy kosztem uprawnień parlamentu, co egzekuty-wynika z treści ustaegzekuty-wy z 2 sierp-nia 1926 r. „zmiesierp-niającej i uzupełsierp-niającej Konstytucję Rzeczypospolitej z dnia 17 marca 1921 r.”18 Uznając zakres tych zmian za niewystarczają-cy kontynuowano prace nad nowelizacją Konstytucji marcowej.
W 1931 r. złożono projekt nowej ustawy zasadniczej. Rezultatem kilkuletnich i skomplikowanych prac projektodawczych było uchwale-nie w 1935 r. drugiej i ostatuchwale-niej konstytucji Polski Niepodległej.
Usta-wa Konstytucyjna nosi datę 23 kwietnia 1935 r. (pierwsza Konstytucja
kwietniowa)19. Ustrojodawca konstytucyjny odrzucił zasadę zwierzch-nictwa narodu na rzecz zwierzchzwierzch-nictwa prezydenta. Prezydent Rzeczy-pospolitej stanął „na czele państwa” i „W jego osobie skupia się jednolita i niepodzielna władza państwowa” (art. 2). Oznaczało to odrzucenie za-sady trójpodziału władz. Ustawa zasadnicza z 1935 r. zapewniła „sil-nemu” prezydentowi nadrzędną pozycję w systemie organów państwo-wych. Prezydent nie ponosił odpowiedzialności parlamentarnej oraz konstytucyjnej, a jedynie „odpowiedzialność wobec Boga i historii za losy państwa” (art. 2), co oznaczało odpowiedzialność moralną. W
usta-17 D. Górecki, Wpływ polskich tradycji ustrojowych na współczesne rozwiązania ustro-jowe, [w:] Konstytucyjne systemy rządów. Możliwości adaptacji do warunków pol-skich, red. M. Domagała, Warszawa 1997, s. 9–10; S. Krukowski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1921 r., [w:] Konstytucja Polski, t. 2, s. 88; W. Wilga, op. cit., s. 50–51.
18 Dz.U. RP z 1926 r. Nr 78, poz. 442.
wie zasadniczej z 1935 r. prezydent uzyskał bardzo szerokie kompeten-cje. Uznano, że akty urzędowe głowy państwa stanowiące jego prero-gatywy (art. 13) nie wymagają kontrasygnaty. Inne akty urzędowe dla swej ważności wymagają podpisu premiera i właściwego ministra (art. 14). Według aktu z 1935 r., powoływanie i odwoływanie rządu stano-wiło prerogatywę prezydenta, z tym że odwołanie ministra wymagało kontrasygnaty premiera. Pod rządami Konstytucji kwietniowej kontr-asygnata spełniała ograniczoną rolę. Premier i ministrowie odpowiadali politycznie przed Prezydentem Rzeczypospolitej, i ponosili odpowie-dzialność parlamentarną przed Sejmem oraz konstytucyjną przed Try-bunałem Stanu (art. 30)20.
Włączenie Polski do strefy wpływów Związku Radzieckiego wpłynę-ło także na kształt polskiego konstytucjonalizmu po II wojnie świato-wej. Do zwołania Sejmu Ustawodawczego, zgodnie z deklaracją Mani-festu Lipcowego z 22 lipca 1944 r., obowiązywały przejściowe regulacje ustroju państwowego w oparciu o podstawowe założenia Konstytucji marcowej. Najważniejszym zadaniem Sejmu Ustawodawczego – które-go skład ustalono w wyniku sfałszowanych wyborów – było uchwalenie nowej, pełnej ustawy zasadniczej, co było niewykonalne w krótkim cza-sie. Dlatego wprowadzono regulacje o charakterze tymczasowym. W lu-tym 1947 r. reaktywowano urząd Prezydenta Rzeczypospolitej jako głowy państwa. Odrzucono wniosek opozycji parlamentarnej o przy-wrócenie mocy obowiązującej ustawy zasadniczej z 1921 r. 19 lutego 1947 r. Sejm Ustawodawczy uchwalił ustawę konstytucyjną „o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej” (konstytucja niepełna)21. Akt ten recypował niektóre postanowienia Konstytucji marcowej. Mała Konstytucja z 1947 r. zawierała ograni-czoną zasadę trójpodziału władz i pośrednio przyjęła zasadę zwierzch-nictwa narodu. Sejm Ustawodawczy to „organ władzy zwierzchniej narodu” (art. 1). Oznaczało to przyznanie nadrzędnej pozycji Sejmowi Ustawodawczemu. Z kolei organy władzy wykonawczej to: Prezydent Rzeczypospolitej, Rada Państwa i Rząd Rzeczypospolitej (art. 2). Nową (obcą) instytucją była Rada Państwa. Nastąpiło wzmocnienie pozycji
20 D. Górecki, op. cit., s. 14–18; W. Wilga, op. cit., s. 50–54; Z. Witkowski, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej 1921–1935, Warszawa–Poznań–Toruń 1987, s. 26–30,
76–82.
21 Dz.U. RP z 1947 r. Nr 18, poz. 71; Wyciąg z Konstytucji z 17 marca 1921 r. za-wierający artykuły powołane w ustawie konstytucyjnej z 19 lutego 1947 r. [w:]
Konstytucje w Polsce 1791–1990, wybór i oprac. T. Kołodziejczyk i M.
ustrojowej prezydenta. Akt z 1947 r. wprowadził do Polski parlamen-tarno-gabinetowy system rządów. Prezydent sprawował władzę przez odpowiedzialnych ministrów. Mała Konstytucja wprowadziła wymóg kontrasygnaty każdego aktu rządowego Prezydenta Rzeczypospolitej przez premiera i właściwego ministra (art. 44 Konstytucji marcowej). Natomiast wątpliwości Piotra Czarnego22 budzi kontrasygnata aktów prezydenta związanych z działalnością Rady Państwa. Z kolei według Wiesława Skrzydły, kompetencje prezydenta „w związku z zasadą kontrasygnaty jego aktów rządowych, przekształcone zostały w istocie rzeczy w akty wspólne prezydenta i rządu”23. Prezydent nie ponosił od-powiedzialności politycznej przed Sejmem, a jedynie odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu, którego nie powołano. Zasady odpowiedzialności parlamentarnej i konstytucyjnej ministrów ustalo-no w oparciu o postaustalo-nowienia Konstytucji marcowej z 1921 r. Szereg postanowień aktu z 1947 r. nie było stosowanych, co oznacza, że w tym zakresie była to konstytucja fi kcyjna. Okazało się, że regulacje dotyczą-ce parlamentarno-gabinetowego systemu rządów nie były przestrzega-ne w praktyce ustrojowej.
Instytucja kontrasygnaty nie występowała pod rządami Konstytucji
Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r.24 Była to pierwsza i jedyna ustawa zasadnicza Polski Ludowej (Konstytucja lipcowa).
W skomplikowanej sytuacji wewnętrznej w Polsce, w tym pod wpły-wem strajków 1988 r. krystalizowała się koncepcja reform z udziałem demokratycznej opozycji. Pojawiły się przesłanki ugody politycznej, która doprowadziła do Okrągłego Stołu, obradującego w Warszawie od 6 lutego do 5 kwietnia 1989 r. W tym dniu podpisano porozumienia, z których szczególne znaczenie miało „Stanowisko w sprawie reform politycznych”25. Dokument ten zrodził doniosłe skutki prawne. Już 7 kwietnia 1989 r. uchwalono nowelizację ustawy zasadniczej z 22 lipca 1952 r.26 Nastąpiła zmiana zasad ustrojowych w warunkach pluralizmu politycznego. Znaczenie noweli kwietniowej polegało głównie na re-formie naczelnych organów państwowych. Przywrócono Senat i urząd