Bariery rozwoju regionalnego z szerszej perspektywy

W sektorze publicznym, a w szczególności w dziedzinie inwesty­ cji infrastrukturalnych w ostatnich latach polska gospodarka poczyniła niemalże milowe kroki na drodze rozwoju ekonomicznego i intelek­ tualnego. Dużą poprawę widać również w sferze innowacyjnych roz­ wiązań technologicznych. Jednakże zagadnienia związane z postępem gospodarczym niosą zagrożenia i bariery, których pokonanie będzie priorytetowym zadaniem obecnego i zapewne jeszcze przyszłych rzą­ dów w naszym kraju. Sięganie do tak wysokiego szczebla nie powinno dziwić, gdyż bariery uwidocznione poniżej mają charakter systemo­ wy, a dotyczą przede wszystkim zagadnień prawno­proceduralnych oraz organizacyjnych w obrębie sektora publicznego. Pochylenie się nad tymi zagadnieniami może choć w niewielkim stopniu unaoczni skalę niedociągnięć prawnych i komplikacji proceduralnych czy też doboru niekompetentnych kadr oraz niedostatku fachowców legitymujących się

odpowiednimi uprawnieniami. Jest to ważne zagadnienie zarówno dla prawodawców, jak i zwykłych obywateli, którzy z przedmiotowymi barierami stykają się każdego dnia.

Uchwała Rady Ministrów nr 163 z dnia 25 września 2007 w spra­ wie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą „Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2008–2012” otworzyła szerokie perspektywy dla rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce. Taka sprzyjająca sytu­ acja w powiązaniu z tendencjami, jakie zaczęły dominować w naszym kraju po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, nie miała miejsca już od bardzo dawna. Co więcej, zwycięska batalia o organizację Mi­ strzostw Europy w piłce nożnej sprawiła, że Polska znalazła się w gronie państw organizujących EURO 2012. Stało się to dodatkowym impulsem do działania na rzecz rozwoju państwa polskiego. Wszystkie te procesy zaczęły znacząco stymulować rozwój gospodarczy, a w szczególności pobudziły potencjał rozwojowy i inwestycyjny, dzięki któremu dostrze­ żono braki i ograniczenia w istniejącym systemie infrastruktury drogo­ wej. Polska po 50 latach zapóźnień rozwojowych dostała „niebywałą szansę przyspieszenia rozwojowego i nadrobienia opóźnień cywilizacyj­ nych w stosunku do czołówki rozwiniętych krajów Europy i świata”54. Zaprezentowane tu omówienie zjawisk i zagadnień, które stanowią ba­ riery rozwojowe będzie zatem dopełnieniem obrazu trwale związanego z procesem inwestycyjnym z dziedziny infrastruktury technicznej.

Aby sprostać wszystkim wyzwaniom, które niesie ze sobą przyspie­ szenie rozwojowe i postęp, należy przede wszystkim dążyć do sytuacji, w której środki na finansowanie przedsięwzięć infrastrukturalnych będą

w skuteczny sposób pozyskiwane, a następnie odpowiednio alo­

kowane. W przeciwnym razie sytuacja ta stanie się poważną barierą rozwoju regionalnego. Obecnie najbardziej znanymi źródłami pozy­ skania środków na finansowanie inwestycji infrastrukturalnych są fun­ dusze europejskie oraz budżet państwa. Jednakże poważnym błędem jest zaniechanie sięgania po inne możliwości. „Do źródeł tych należą kredyty od międzynarodowych instytucji finansowych, emisje obliga­ cji czy partnerstwo publiczno­prywatne”55. Współfinansowanie przed­ sięwzięć infrastrukturalnych przez Unię Europejską wiąże się z dużym

54 Z. Ofiarski (red.), Współpraca dla rozwoju. Samorząd terytorialny jako reżyser lo-kalnego rozwoju. Polityka społeczna jako instrument rozwoju, „Zeszyty Naukowe. Wyższa Szkoła Administracji Publicznej w Szczecinie” 2008, nr 1, s. 5.

55 Fundacja FOR, PricewaterhouseCoopers, Wardyński i Wspólnicy, 4CFuture, Któ-rędy droga? Raport o tym, jak odblokować inwestycje drogowe w Polsce, Warszawa 2009, s. 57.

wyzwaniem finansowym dla polskich instytucji zaangażowanych w wy­ datkowanie budżetu. Aby móc w pełni korzystać z dostępnych funduszy pomocowych i strukturalnych przeznaczonych na celowy rozwój infra­ struktury drogowej w Polsce, instytucje te (w ramach budżetu państwa) zmuszone są gromadzić duże ilości środków krajowych, które mają być przekazane „do budżetu UE w postaci składek państw członkowskich, czyli tzw. środków własnych”56. Istotnym zagadnieniem jest

efektyw-ne wykorzystanie środków już pozyskanych. Najdogodniejsza jest

sytuacja, gdy realizacja danego projektu inwestycyjnego jest odpo­ wiednio skorelowana ze sposobem jego finansowania. „W Polsce do­ stosowanie sposobu finansowania do charakterystyki projektu wciąż należy do rzadkości”57. Struktura wydatków związana z przedsięwzię­ ciami infrastrukturalnymi pokazuje, że zdecydowanie więcej środków pieniężnych przeznacza się na budowę nowych dróg krajowych (to po­ zytywna tendencja) oraz w nieco mniejszym stopniu na drogi powiatowe i gminne znajdujące się w zarządzie jednostek terytorialnych. „Na bu­ dowę i rozbudowę dróg przeznacza się dziewięć razy więcej środków niż na remonty”58. To pokazuje skalę tego zjawiska. A przecież odpowiednio przeprowadzone, czasami drobne remonty lub modernizacja danej drogi w zdecydowanie większym stopniu przyniosłyby korzyści dla użytkow­ ników dróg oraz dla zarządcy. Nie należy nastawiać się tylko na budowę nowych połączeń transportowych. Ważna jest też dbałość o istniejącą infrastrukturę, która z braku alternatywy transportowej przez lata była „rozjeżdżana”. Potrzeba tutaj rozwagi, rozsądku, a czasami zwykłej mądrości życiowej. Zmiana nastawienia i złych tendencji w polityce roz­ woju to sposób na uzyskanie lepszych efektów końcowych, co w tym przypadku przekłada się na lepsze wykorzystanie środków finansowych. Z pozyskaniem środków finansowych i ich wykorzystaniem złą­ czony jest problem „braku realnej alternatywy dla budżetowego fi­ nansowania inwestycji”59. Dotyczy to przede wszystkim swobodnego korzystania z możliwości, jakie daje partnerstwo

publiczno-prywat-ne (PPP). Część przepisów prawa dotycząca tej sfery jest po prostu

martwa! Spowodowane to jest niespójnością pomiędzy ustawą Prawo zamówień publicznych a przepisami dotyczącymi PPP. W przypadku

56 Budżet Unii Europejskiej, broszura informacyjna Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, 2009, s. 8.

57 Fundacja FOR, PricewaterhouseCoopers, Wardyński i Wspólnicy, 4CFuture, Którędy droga…, s. 57.

58 Tamże.

realizacji zamierzeń inwestycyjnych, takich jak budowa płatnych auto­ strad, sytuacja nie wygląda najgorzej – partnerzy prywatni partycypu­ ją w procesie współfinansowania budowy, mając swój udział w całym przedsięwzięciu określony przepisami ustawy o autostradach płatnych. Jednakże przyglądając się sytuacji w zakresie innych dróg publicznych (gminnych, powiatowych, wojewódzkich czy też krajowych), próżno szukać wzajemnej korelacji partnerów z sektora prywatnego i publicz­ nego. Współpraca na tym polu jest utrudniona niespójnością w

prze-pisach o koncesjach na roboty budowlane oraz pojawiającymi się

ograniczeniami, jeśli chodzi o rodzaje przedsięwzięć, które mogłyby być realizowane na zasadach i w trybie ustawy o PPP. Z tym obszarem za­ gadnień powiązana jest instytucja zamówień publicznych. Obecne prawo nakładając wymóg „najniższej ceny” i kryteriów dodatkowych, tak naprawdę bierze pod uwagę tylko ten pierwszy. Przepis mówi: „Za­ mawiający udziela zamówienia wykonawcy, który zaoferował najniż­ szą cenę”60. To sformułowanie zamyka drogę wielu przedsiębiorcom. Z rynku zostają wyeliminowani oferenci, których produkt lub usługa spełnia wysokie wymagania jakościowe i materiałowe, posiada od­ powiednie „parametry techniczne, charakteryzuje się zastosowaniem najlepszych dostępnych technologii w zakresie oddziaływania na śro­ dowisko […]”61, czego konsekwencją jest cena, która kształtuje się na wyższym poziomie. Sporządzenie specyfikacji istotnych warunków zamówienia62 to żmudne gromadzenie dokumentacji, która wymaga spełnienia co najmniej 17 wymogów. Oprócz tego niezbędna jest doku­ mentacja projektowa, specyfikacja techniczna, dokument odbioru robót budowlanych, a w określonych warunkach – sporządzenie programu funkcjonalno­użytkowego63. Wszystkie te działania, mimo tak ogrom­ nego zaangażowania i wkładu pracy oraz wiedzy, nie są gwarantem otrzymania zlecenia realizacji danego zamierzenia. Dlaczego nie dąży­ my do uproszczenia procedur? W tym zakresie ustawodawca w naszym kraju ma jeszcze wiele do zrobienia.

Kolejną barierą proceduralną i poważnym ograniczeniem na dro­ dze rozwoju regionalnego poprzez rozwój sektora transportu jest brak

planów zagospodarowania przestrzennego miast i gmin. Z tą bo­

lączką boryka się wiele jednostek samorządu terytorialnego. Wiąże się

60 Ustawa z dn. 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, Dz.U. z 2007 r., nr 223, poz. 1655 oraz z 2008 r., nr 171, poz. 1058 (rozdział 3, oddział 6, art. 72, pkt 2).

61 Tamże, rozdział 4, art. 91, pkt 2.

62 Tamże, dział II, rozdział 2, art. 36, pkt 1.

to z długą i kosztowną procedurą uchwalenia planu zagospodarowa­ nia, począwszy od uchwały gminnej o przystąpieniu do sporządzania planu, poprzez ogłoszenie tego zamiaru w prasie, składanie wniosków do planu, wyłożenie projektu planu do publicznej wiadomości – to tyl­ ko wybrane kroki z bardzo czasochłonnej procedury. Ogłoszenie planu zagospodarowania przestrzennego w praktyce przeciąga się i średnio trwa około jednego roku. Niekiedy – jeśli opracowywany jest projekt przestrzeni publicznej charakteryzujący się dużą zawiłością, obszerno­ ścią dokumentacji – procedura trwa znacznie dłużej. Na skrócenie tego okresu nie pozwala skomplikowana procedura, która, niestety, przyczy­ nia się do złego wizerunku władz samorządowych określanych mianem opieszałych i źle zarządzających publicznym dobrem. Konsekwencją jest uchwalanie planów zagospodarowań we fragmentach, tylko dla pew­ nych obszarów, dla jednej dzielnicy miasta lub kilku wsi w danej gmi­ nie. Poważnym niedopatrzeniem jest brak korelacji między tworzonymi fragmentami lub brak spójności z ogólną koncepcją zagospodarowania przestrzeni w odniesieniu do województwa lub regionu.

Barierą ograniczającą rozwój regionu jest niezadowalający stan istniejącej infrastruktury drogowej, a co za tym idzie,

pogorsze-nie przepustowości głównych sieci transportowych w postaci

dróg. Ten aspekt techniczny utrudnia optymalny rozwój gospodarczy i społeczny nie tylko danego regionu, ale nawet kraju. Pogarsza się w ten sposób konkurencyjność polskich przedsiębiorstw, które bez dodatkowego wsparcia ze strony władz szczebla wojewódzkiego czy też lokalnych jednostek samorządu terytorialnego nie mogą poradzić sobie w dzisiejszej rzeczywistości gospodarczej. Słaba dostępność i przepustowość dróg wpływa na spadek efektywności i znacząco pod­ nosi koszty prowadzenia działalności gospodarczej. Jednostki samo­ rządu terytorialnego, które dbają o swój wizerunek wśród obywateli, doskonale zdając sobie sprawę z tego typu uwarunkowań, potrafią wykorzystać daną sytuację. Dlatego też inwestycje w infrastrukturę (jeśli już dojdzie do takiego zamierzenia) są spektakularne wśród samorządów64.

Wspomniany aspekt techniczny ma jeszcze jedno oblicze, które tutaj warto wyeksponować. „Poważniejszym ograniczeniem może być

niedobór na rynku polskim osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane w specjalności drogowej i mostowej”65.

64 „Gazeta Prawna”, 13.07.2011, nr 134.

65 Fundacja FOR, PricewaterhouseCoopers, Wardyński i Wspólnicy, 4CFuture, Którędy droga…, s. 46.

Z problemem tym polska gospodarka boryka się już od kilku lat. Stale malejąca liczba studentów na kierunkach inżynieryjnych i technicz­ nych jest przyczyną owego niedoboru. Pewnym ułatwieniem i zachętą dla przyszłych studentów jest wprowadzenie tzw. kierunków zamawia­ nych66 na uczelniach wyższych i politechnikach. Niedobór kadry o od­ powiednich kwalifikacjach skutkuje również marnym i niedoskonałym

zarządzaniem w sektorze publicznym. Stąd propozycja wprowa­

dzenia nowej koncepcji zarządzania do sektora publicznego – New Pu­ blic Management.

Przedstawione bolączki, z którymi na co dzień borykają się uczest­ nicy życia publicznego, a także omówione bariery rozwoju dają obraz skali problemów. Zapewne można byłoby przedstawić jeszcze wiele innych zagadnień, które mają pośredni lub bezpośredni wpływ na rze­ czywistość ekonomiczną i gospodarczą. Niespójność przepisów prawa, brak harmonizacji między pokrewnymi dziedzinami, zbyt skomplikowa­ ne procedury czy też martwe przepisy – skutecznie ograniczają szanse na rozwój regionalny. Z takiej perspektywy widać, że nakładające się na siebie problemy organizacyjne, prawne i proceduralne powinny być jak najszybciej wyeliminowane z przestrzeni publicznej. Próba popra­ wienia błędów będzie pierwszym krokiem na drodze wiodącej w dobrym kierunku.