Bliska współpraca (opcja opt-in)

SSM jest otwarty na udział krajów UE spoza strefy euro (tzw. opcja opt-in). W odróżnieniu od krajów ze strefy euro, kraje spoza strefy mają możliwość wyboru, a nie obowiązek uczestnictwa w unii bankowej. Nie określono wiążącego terminu, do którego kraje spoza strefy euro miałyby przystąpić do SSM105 poprzez nawiązanie bliskiej współpracy. Może to nastąpić w dowolnym momencie na wniosek danego kraju i w drodze decyzji EBC o nawiązaniu bliskiej współpracy. Kraj spoza strefy euro zobowiązuje się wtedy do przestrzegania instrukcji i wytycznych EBC, przekazywania informacji i dokumentacji nadzorczej oraz do wprowadzenia odpowiednich zmian w legislacji krajowej106. Przed złożeniem wniosku kraj spoza strefy euro może zatem ocenić, na ile korzyści z uczestnictwa w unii bankowej przekraczają koszty ograniczenia roli (w przypadku Polski – sprawnie funkcjonującej) krajowej sieci bezpieczeństwa finansowego.

Trudno na wstępnym etapie ocenić korzyści z uczestnictwa w SSM, gdyż jego skuteczność nie została jeszcze zweryfikowana. Można dokonać próby jakościowej oceny potencjalnych korzyści dla kraju spo-za strefy euro nawiązującego bliską współpracę. Bliska współpraca stanowi sspo-zansę dla kraju opt-in na uczestnictwo w paneuropejskim mechanizmie i ściślejszą integrację europejską, co może przełożyć się na wzrost atrakcyjności sektora finansowego danego kraju w ocenie inwestorów zagranicznych. Warunkiem tego jest sprawne funkcjonowanie SSM i zbudowanie zaufania po stronie uczestników rynku. Potencjalne korzyści z członkostwa w SSM mogą być w większym stopniu dostrzegane przez kraje spoza strefy euro o słabej kondycji sektora bankowego. Natomiast dla krajów o stabilnym systemie bankowym, takich jak 104 Zgodnie z art. 5 rozporządzenia ws. SSM, w przypadku stosowania zharmonizowanych narzędzi makroostrożnościowych przez organ krajowy, powiadamia on o swoim zamiarze EBC na 10 dni roboczych przed podjęciem takiej decyzji. EBC może wyrazić swój uzasadniony sprzeciw w ciągu 5 dni roboczych. W tym przypadku organ krajowy należycie uwzględnia uzasad-nienie EBC, zanim podejmie kolejne stosowne działania. Symetryczny mechanizm należytego uznawania uzasadniania orga-nów krajowych obowiązuje w przypadku zaostrzania parametrów zharmonizowanych narzędzi makroostrożnościowych z inicjatywy EBC.

105 Należy zaznaczyć, że wejście kraju do strefy euro wiąże się z automatycznym wejściem do struktur unii bankowej.

106 Według obecnego stanu (2014 r.) i na podstawie wstępnych obliczeń, w przypadku ewentualnego nawiązania przez Polskę bliskiej współpracy z EBC, bezpośredniemu nadzorowi EBC podlegałyby banki obejmujące około 2/3 aktywów sektora banko-wego w Polsce (jako podmioty zależne od banków matek ze strefy euro oraz trzy „najistotniejsze” banki inkorporowane w Polsce).

Polska, ma to mniejsze znaczenie. Wspólne standardy nadzorcze i jednolite regulacje mogą także ułatwić bankom prowadzenie działalności transgranicznej w krajach należących do SSM107. Z tego punktu widzenia może to również wpłynąć na wspominany wzrost atrakcyjności danego kraju jako kierunku inwestycji w ocenie międzynarodowych grup bankowych. Z kolei z punktu widzenia organu nadzoru z kraju gosz-czącego spoza strefy euro, uczestnictwo w SSM daje szansę na łatwiejszy dostęp do informacji nt. spółek-matek z krajów uczestniczących w SSM, czyli zazwyczaj z tych ze strefy euro. Pozwoli to nie tylko lepiej oceniać kondycję banków-matek, ale także umożliwi uczestnictwo we wspólnych zespołach nadzorczych nad grupami bankowymi. Uczestnictwo w SSM może zatem również ograniczyć problem koordynacji mię-dzy krajem goszczącym (np. Polską) i macierzystym (krajem z strefy euro). Jednak sama centralizacja nad-zoru nie wydaje się wystarczającą przesłanką dla jego wyższej jakości i trudno ex ante określić skuteczność działania SSM.

Jednocześnie udział kraju spoza strefy euro w SSM na zasadzie bliskiej współpracy jest związany z szeregiem ograniczeń wynikających z konstrukcji SSM. Jak wcześniej wspominano, ze względu na przepisy traktatowe, kraj spoza strefy euro nie ma dostępu do ESM ani do płynności w euro z EBC. Wejście do unii bankowej na zasadzie bliskiej współpracy tego nie zmienia. W wyniku ograniczeń zawartych w TFUE, Rada ds. Nadzoru w SSM nie jest organem decyzyjnym EBC, zatem za wszystkie decyzje EBC, niezależnie od ich charakteru, odpowiedzialna jest formalnie Rada Prezesów. Kraje opt-in mogą uczestni-czyć tylko w pracach Rady ds. Nadzoru, wyłączone są natomiast z procesów decyzyjnych na szczeblu Rady Prezesów, co ogranicza ich wpływ na cały proces decyzyjny w SSM. Tymczasem kraj opt-in będzie musiał bezwzględnie dostosować się do instrukcji EBC w zakresie nadzoru mikroostrożnościowego, nawet jeśli – w skrajnym przypadku – będzie ona mogła mieć niepożądany wpływ na sektor bankowy w tym kraju.

W SSM kraj opt-in, w przeciwieństwie do kraju ze strefy euro, ma możliwość zakończenia bliskiej współpracy. Rozwiązanie to zostało wprowadzone jako środek zabezpieczający w ramach procesu decy-zyjnego SSM. Jest to odpowiedź na brak pełnego udziału krajów opt-in w procesie decyzyjnym w ramach SSM – brak udziału krajów spoza strefy euro w pracach Rady Prezesów EBC jest konsekwencją uwarun-kowań traktatowych. Choć zakończenie bliskiej współpracy zawsze następuje na podstawie decyzji EBC, to jednak decyzja taka może zostać podjęta w dwojakich okolicznościach: z inicjatywy EBC lub na wniosek kraju opt-in.

EBC ma możliwość zawieszenia lub zakończenia bliskiej współpracy z własnej inicjatywy w dwóch przy-padkach:

 Jeśli kraj opt-in nie wywiązuje się z obowiązków określonych w rozporządzeniu ws. SSM (m.in. nie przestrzega wytycznych i wniosków EBC).

 Jeśli Rada Prezesów wyrazi sprzeciw wobec projektu decyzji Rady ds. Nadzoru, kraj opt-in może po-wiadomić EBC, że w sposób uzasadniony nie zgadza się ze sprzeciwem Rady Prezesów. W przypadku, gdy Rada Prezesów podtrzyma swój sprzeciw, kraj opt-in, może powiadomić EBC

107 Potencjalną korzyścią dla banków funkcjonujących w Polsce będzie również ujednolicenie standardów nadzorczych, co ograniczy koszty operacyjne związane z zapewnieniem zgodności.

o tym, że nie będzie związany potencjalną decyzją dotyczącą ewentualnego zmienionego projektu de-cyzji Rady ds. Nadzoru108.

Z kolei kraje opt-in również mogą zakończyć bliską współpracę na swój wniosek w dwóch przypadkach:  Jeżeli kraj opt-in nie zgadza się z projektem decyzji Rady ds. Nadzoru, informuje Radę Prezesów

o swoim uzasadnionym braku zgody. Następnie Rada Prezesów podejmuje decyzję w tej sprawie, z pełnym uwzględnieniem podanego uzasadnienia i przedstawia pisemne uzasadnienie swojej decyzji danemu państwu członkowskiemu. Po podjęciu decyzji przez Radę Prezesów w tej sprawie, kraj opt-in może zwrócić się do EBC z wnioskiem o zakończenie bliskiej współpracy ze skutkiem natychmiasto-wym – w takim przypadku nie będzie związany przedmiotową decyzją.

 Kraj opt-in może zwrócić się do EBC o zakończenie bliskiej współpracy w dowolnym momencie po upływie trzech lat od ustanowienia bliskiej współpracy.

Nie można jednak wykluczyć, że zakończenie bliskiej współpracy mogłoby wiązać się z ryzykiem reputa-cyjnym i operareputa-cyjnym, szczególnie po stronie kraju spoza strefy euro, z którym bliska współpraca zostałaby zakończona. Taka decyzja prawdopodobnie spotkałaby się z negatywną reakcją rynków.

Ponadto utworzenie SSM będzie prawdopodobnie sprzyjać zarządzaniu kapitałem i płynnością na naj-wyższym poziomie konsolidacji grup działających w SSM (Constâncio2013). EBC (zgodnie z przepisami art. 7 i 8 CRR) może być potencjalnie skłonny znosić wymogi ostrożnościowe stosowane wobec indywidu-alnych podmiotów, egzekwując normy tylko na poziomie grup nadzorowanych w ramach SSM, oczekując od podmiotów dominujących gwarancji transferu aktywów i płynności do spółek zależnych, gdy ich wy-płacalność lub płynność będzie zagrożona. W przypadku banków z krajów strefy euro taka sytuacja nie powinna zwiększać ryzyka z uwagi na dostęp do płynności z EBC i ewentualne finansowanie z ESM. Może stanowić to jednak zagrożenie dla krajów opt-in, niemających dostępu do wspomnianych mechanizmów. Ponadto, z perspektywy kraju goszczącego spoza strefy euro, w przypadku nawiązania bliskiej współpra-cy, nadzorca krajowy nie będzie mógł odwołać się do mediacji EBA i będzie związany wynikiem procesu decyzyjnego w SSM, na który z kolei ma ograniczony wpływ.

Wniosek: Ze względu na uwarunkowania wynikające z obecnego TFUE i Traktatu o utworzeniu ESM, kraj opt-in ma

ograniczony wpływ na proces decyzyjny w ramach SSM i brak dostępu do mechanizmu wsparcia kapitałowego z ESM. Ponadto decyzja kraju w sprawie opt-in nie łączy się z przyznaniem dostępu do płynności w euro za pośred-nictwem np. swapa walutowego z EBC. W efekcie nawiązanie bliskiej współpracy w ramach SSM na obecnym etapie łączy się z konkretnymi ograniczeniami i niepewnymi korzyściami, zwłaszcza biorąc pod uwagę stabilną sytuację polskiego sektora bankowego.

Wniosek: Zmiany traktatowe mające na celu wzmocnienie podstawy prawnej funkcjonowania SSM powinny

uwzględniać potrzebę zrównania praw i obowiązków krajów z i spoza strefy euro w ramach SSM.

108 W tej sytuacji, przed podjęciem decyzji o zawieszeniu lub zakończeniu bliskiej współpracy, EBC bierze pod uwagę w szcze-gólności m.in.: i) czy brak takiego zawieszenia lub zakończenia mógłby zagrozić integralności SSM lub mieć negatywne skutki fiskalne w krajach SSM, ii) czy organ danego kraju przyjął środki, które w ocenie EBC zapewniają, by instytucje kredytowe w kraju zgłaszającym swój uzasadniony brak zgody nie były traktowane bardziej korzystnie niż te w pozostałych krajach SSM i czy dane środki są równie skuteczne w zakresie osiągania celów SSM.