Proponowane rozwiązania w zakresie fiscal capacity dla strefy euro

W literaturze są proponowane następujące rozwiązania w zakresie fiscal capacity dla strefy euro (Padoa-Schioppa Group 2012, Dullien 2013, Allard et al. 2013, Pisani-Ferry et al. 2013):

 budżet centralny,

 fundusz na wypadek słabej koniunktury (rainy day fund),  wspólny system zasiłków dla bezrobotnych,

 zabezpieczenie fiskalne dla unii bankowej (fiscal backstop).

Rozwiązania te oraz wyzwania związane z ich implementacją omawiane są w dalszej części podrozdziału. Przed prezentacją poszczególnych rozwiązań warto jednak wskazać na szereg warunków, których spełnie-nie będzie zwiększać efekt stabilizacyjny poszczególnych rozwiązań i tym samym maksymalizować korzy-ści z ich wprowadzenia. Z tego punktu widzenia korzystna może być implementacja rozwiązań, które:

 w jak największym stopniu będą oparte na działaniu automatycznych stabilizatorów koniunktury. Ponieważ opóźnienia decyzyjne i implementacyjne charakterystyczne dla dyskrecjonalnej polityki fi-skalnej mogą obniżać jej skuteczność w stabilizowaniu cyklu koniunkturalnego (Cogan et al. 2010),

bardziej pożądane są rozwiązania oparte na działaniu automatycznych stabilizatorów koniunktury, tj. tych kategoriach wydatków i dochodów sektora finansów publicznych, które są silnie skorelowane z wahaniami aktywności gospodarczej (dochody podatkowe, zasiłki dla bezrobotnych).

 będą dopuszczać możliwość dyskrecjonalnych działań w sytuacji dużych szoków wspólnych. Mimo że – jak wskazano wcześniej – rozwiązania oparte na automatycznych stabilizatorach koniunktury by-łyby co do zasady preferowane, to w przypadku dużych, wspólnych szoków pożądane byłoby uzu-pełnienie ich o działania o charakterze dyskrecjonalnym. Tego typu działania mogłyby być bowiem skutecznym narzędziem stabilizowania gospodarki strefy euro w reakcji na wstrząs prowadzący do spadku aktywności w całym regionie, w sytuacji, w której możliwość wykorzystania wspólnej polityki pieniężnej byłaby ograniczona ze względu na niski poziom stóp procentowych (problem zero lower bo-und) lub też ze względu na silne zróżnicowanie strukturalne gospodarek tworzących strefę euro. Z tego samego względu preferowane byłyby rozwiązania dopuszczające możliwość przejściowego wystąpienia deficytu budżetowego w przypadku dużych załamań gospodarczych. W przeciwieństwie do rozwiązań nakierowanych wyłącznie na łagodzenie skutków szoków asymetrycznych, mogłyby one zmniejszyć wahania cykliczne w strefie euro jako całości, a nie tylko w jej poszczególnych gospo-darkach. Muszą im jednak towarzyszyć mechanizmy zapewniające, że po wyjściu z recesji nastąpi au-tomatyczna spłata zaciągniętego wspólnego zadłużenia.

 będą minimalizować przestrzeń do międzyrządowych negocjacji dotyczących uruchomienia trans-ferów. W celu ograniczenia przestrzeni do politycznych konfliktów i nadmiernie długich międzyrzą-dowych negocjacji dotyczących uruchomienia transferów pomiędzy krajami, co mogłoby istotnie ograniczać skuteczność stabilizacji cyklu koniunkturalnego za pomocą wspólnych zasobów fiskal-nych, bardziej korzystne byłyby rozwiązania, w których tego typu transfery miałyby w dużej mierze charakter automatyczny.

 będą oparte na własnych źródłach dochodów lub stałym udziale w krajowych przychodach podat-kowych, a nie składkach od krajów członkowskich. Ustanowienie wspólnych zasobów fiskalnych strefy euro opartych na składkach od krajów członkowskich (o konstrukcji zbliżonej do tej obowiązu-jącej w przypadku budżetu UE) wiąże się z nadmiernym ryzykiem upolitycznienia decyzji dotyczą-cych wielkości tych zasobów oraz – w odniesieniu do wydatków dyskrecjonalnych, które jak wcze-śniej wskazano mogą pełnić istotną funkcję stabilizacyjną w obliczu dużych szoków wspólnych – spo-sobu ich wydatkowania. Systemy oparte na własnych źródłach dochodów, np. wrażliwych na waha-nia koniunktury źródłach podatkowych, albo z góry zdefiniowanym udziale w krajowych przycho-dach podatkowych miałyby większe walory stabilizacyjne, gdyż pozwalałby na automatyczne dosto-sowanie się wielkości środków trafiających do wspólnego systemu do aktualnej sytuacji gospodarczej.  zostaną wprowadzone poprzez odpowiednie dostosowania Traktatu o Funkcjonowaniu Unii

Euro-pejskiej (TFUE). Zgodnie z analizą służb prawnych Parlamentu Europejskiego istnieje możliwość ustanowienia fiscal capacity dla krajów strefy euro bez zmian traktatowych. Fiscal capacity mogłoby być ustanowione w ramach budżetu UE lub poza budżetem UE na podstawie art. 352 TFUE lub traktatu międzyrządowego. Instytucją zarządzającą fiscal capacity mogłaby być w takim przypadku Komisja Europejska lub jakaś specjalnie ustanowiona do tego celu agencja. W przypadku ustanowienia fiscal capacity zarządzanego przez instytucję z odrębną osobowością prawną, zasada jedności i kompletności budżetu UE (Art. 310 (1) TFUE) wymagałaby jednak tego, by Parlament Europejski otrzymał w stosunku do fiscal capacity uprawnienia związane z nadzorem budżetowym, analogiczne do tych, którymi dysponuje obecnie w przypadku budżetu UE. Ponadto fiscal capacity mogłoby zostać ustano-wione poza budżetem UE pod warunkiem jednak, że funkcje, które byłyby przezeń realizowane, nie

mogłyby być realizowane przez UE w ramach jej kompetencji. Kryterium to może być istotnie ograni-czające w przypadku szczegółowego projektowania fiscal capacity, biorąc pod uwagę, że UE posiada dzielone kompetencje z krajami członkowskimi w zakresie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Szerzej, płatności realizowane przez fiscal capacity musiałyby być niezbędne dla realiza-cji celów ustanowionych w TFUE, pod warunkiem że TFUE nie ustanawia jakichś specjalnych kompe-tencji lub nie wyłącza kompekompe-tencji UE w danym zakresie (Art. 352 TFUE). W ocenie służb prawnych Parlamentu, wspomniany wcześniej artykuł nie dopuszcza na przykład możliwości ustanowienia wspólnego systemu zasiłków dla bezrobotnych. Zmiana Traktatu byłaby wymagana także w przypadku, gdyby fiscal capacity miałoby być oparte na własnych źródłach przychodów podatko-wych (w przeciwieństwie do składek od krajów członkowskich lub udziałów w krajopodatko-wych przycho-dach podatkowych). Istnieją również wątpliwości co do tego, czy bieżące rozwiązania traktatowe do-puszczałyby możliwość zaciągania zobowiązań przez instytucję zarządzającą fiscal capacity. Zmiany Traktatu wymagałoby także wprowadzenie rozwiązań, w przypadku których transfery pomiędzy kra-jami miałyby mieć charakter automatyczny, chyba że byłyby one niezbędne dla zagwarantowania sta-bilności finansowej strefy euro jako całości, a udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej pod-legałoby rygorystycznym warunkom (strict conditionality, Art. 125 i Art. 136 TFUE (3)). Choć z art. 125 TFUE (zawierającym tzw. klauzulę no bailout) byłyby zgodne rozwiązania, w przypadku których de-cyzje instytucji zarządzającej fiscal capacity dotyczące wydatków (zarówno odnośnie do tego, na jakie cele miałyby być przeznaczane, jak i tego, na jakiej zasadzie miałyby być uruchamiane) miałyby cha-rakter dyskrecjonalny, istnieją także wątpliwości, czy obecna struktura organizacyjna UE gwarantuje odpowiednio wysoki stopień demokratycznej kontroli i rozliczalności takiej instytucji (democratic con-trol and accountability). Jest to szczególnie ważne, jeżeli instytucja ta miałaby możliwość zaciągania zo-bowiązań w imieniu krajów członkowskich strefy euro, co – jak wcześniej wskazano – zwiększyłoby efekt stabilizacyjny możliwy do osiągnięcia poprzez wprowadzenie fiscal capacity. Podsumowując po-wyższe rozważania, można stwierdzić, że spełnienie postulatów w zakresie konstrukcji fiscal capacity dla strefy euro, które gwarantowałyby jego wysokie zdolności stabilizacyjne oraz odpowiednio wyso-ki stopień demokratycznej kontroli i rozliczalności instytucji nim zarządzającej, wymaga zmiany TFUE.

Budżet centralny. W dyskusjach dotyczących budżetu centralnego dla strefy euro wskazuje się, że mógłby być on finansowany ze składek państw członkowskich (uzależnionych np. od wielkości PKB). Alternatyw-nym rozwiązaniem byłoby powiązanie dochodów budżetu strefy euro z konkretAlternatyw-nymi instrumentami po-datkowymi. Jak wskazują Pisani-Ferry et al. (2013) oraz Allard et al. (2013), do dóbr publicznych, które mogłyby być finansowane z takiego budżetu, zaliczyć można wydatki na infrastrukturę publiczną oraz systemy zabezpieczenia społecznego32. Ustanowienie takiego instrumentu wymagałoby dalszej harmonicji polityki podatkowej oraz przynajmniej ograniczonej harmonizaharmonicji polityki wydatkowej i systemów za-bezpieczenia społecznego. Zaletą ustanowienia budżetu centralnego byłoby to, że pozwalałby on na po-dział (ex ante) ryzyka makroekonomicznego pomiędzy krajami strefy euro. Uwspólnotowienie ryzyka za-pewniane byłoby zarówno przez stronę dochodową (dzięki działaniu automatycznych stabilizatorów składka kraju doświadczającego negatywnego szoku byłaby mniejsza), jak i wydatkową (kraj doświadcza-jący negatywnych wstrząsów miałby dostęp do niezmienionego poziomu dóbr publicznych finansowanych 32 W odniesieniu do wydatków na obronę czy administrację publiczną, które w federacjach fiskalnych są domeną budżetu federalnego, trudno byłoby znaleźć uzasadnienie dla ich finansowania z budżetu strefy euro, a nie z budżetu całej Unii Euro-pejskiej.

z budżetu centralnego; mógłby otrzymywać także dyskrecjonalne transfery z budżetu centralnego). Pod-kreśla się również, że utworzenie budżetu strefy euro i wyposażenie instytucji nim zarządzającej w możliwość zaciągania zobowiązań na rynkach finansowych mogłoby poprawić reakcję polityki fiskalnej w strefie euro na szoki wspólne w porównaniu z sytuacją, w której możliwość realizacji funkcji stabilizacyj-nej przez poszczególne kraje może być ograniczana przez utrudnienia w dostępie do finansowania rynko-wego lub reguły fiskalne (Cottarelli 2012).