W przypadku, gdyby kraje strefy euro zdecydowały się na ustanowienie centralnych zasobów fiskalnych, a Polska podjęłaby decyzję o przystąpieniu do strefy euro, miałoby to następujące implikacje dla polskiej gospodarki:
a. zmniejszenie wahań cyklicznych w polskiej gospodarce związane z poprawą stabilności makroekonomicznej jej głównego partnera handlowego, tj. strefy euro;
Ustanowienie centralnych zasobów fiskalnych w strefie euro sprzyjałoby wzrostowi jej stabilności, co pozytywnie oddziaływałoby na stabilność polskiej gospodarki. Jak wskazano w podrozdziale 1.3.1., ustanowienie fiscal capacity potencjalnie łączy się z wieloma korzyściami związanymi z poprawą możliwo-ści ograniczenia wahań koniunkturalnych w strefie euro jako całomożliwo-ści oraz jej poszczególnych gospodarkach za pomocą polityki fiskalnej czy też wzrostem wiarygodności tego regionu. Skala wzrostu stabilności ma-kroekonomicznej wskutek ustanowienia fiscal capacity jest jednak trudna do określenia ex ante ze względu na to, że brakuje szczegółowych informacji dotyczących tego, jak miałyby w praktyce wyglądać poszcze-gólne opcje implementacji takiego rozwiązania i tym samym, w jakim zakresie realizowałyby one wskazane powyżej możliwości. Ilościowe określenie korzyści (np. w zakresie spadku zmienności PKB i inflacji), jakie przyniosłoby Polsce zmniejszenie wahań cyklicznych krajów strefy euro na skutek ustanowienia fiscal capa-city, jest więc na tym etapie niemożliwe do przeprowadzenia bez przyjęcia nadmiernie upraszczających założeń.
b. spadek ryzyka związanego z ograniczeniami w zakresie możliwości łagodzenia skutków szoków asymetrycznych w polskiej gospodarce po przystąpieniu do strefy euro;
Istnienie centralnych zasobów fiskalnych na poziomie unii walutowej, umożliwiających podział ryzyka makroekonomicznego pomiędzy krajami w niej uczestniczącymi, jest pożądane z punktu widzenia kra-ju przystępującego do takiej unii. Łagodząc dostosowania gospodarek członkowskich unii walutowej do wstrząsów asymetrycznych, zmniejsza ono bowiem koszty rezygnacji z niezależnej polityki pieniężnej i kursowej jako narzędzi stabilizacji makroekonomicznej, szczególnie w warunkach ograniczeń nałożonych na krajową politykę fiskalną przez wymogi fiskalne, tak na szczeblu krajowym, jak i europejskim. Istnienie centralnych zasobów fiskalnych na poziomie unii walutowej zmniejsza także wyzwania związane z dostosowaniami poprzez kanał konkurencyjności, które w przypadku dużych wstrząsów, wymagających
silnych zmian cen i płac obejmują ryzyko nadmiernego spadku popytu wewnętrznego lub wystąpienia Fisherowskiej spirali deflacyjnej. Polska powinna wprawdzie dążyć do tego, by w momencie przyjmowania euro posiadać – po pierwsze – wystarczającą przestrzeń do prowadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej nawet w przypadku dużych wstrząsów oraz – po drugie – struktury gospodarcze cechujące się wysoką efektywnością w zakresie dostosowań cen i płac, a także realokacji zasobów pomiędzy sektorami. Jednak w świetle wskazanych powyżej wyzwań związanych z dostosowaniami do wstrząsów asymetrycznych, można ocenić, że istnienie centralnych zasobów fiskalnych byłoby korzystnym mechanizmem zabezpiecza-jącym polską gospodarkę przed nadmiernymi wahaniami produkcji i zatrudnienia po przyjęciu euro.
c. ryzyko wystąpienia relatywnie trwałych transferów od polskiej gospodarki do innych go-spodarek strefy euro;
Ustanowienie wspólnych zasobów fiskalnych w strefie euro łączy się z ryzykiem wystąpienia trwałych transferów od polskiej gospodarki do innych krajów. Może być ono ograniczane, jednak kosztem wła-ściwości stabilizacyjnych takiego rozwiązania. Zaprojektowanie systemu, który w pełni gwarantowałby, że pozycja wszystkich krajów członkowskich względem tego systemu będzie neutralna (tj. że będą one notować tylko przejściowe deficyty) byłoby możliwe tyko w przypadku, gdyby system oparty był na skomplikowanych regułach (np. szacunkach dotyczących luki popytowej, tak jak to przewidują propozycje dotyczące wdrożenia rainy day fund). Takie rozwiązanie cechowałoby się jednak niską przejrzystością oraz potencjalnie dużą uznaniowością w zakresie szacunków luki popytowej. Spośród pozostałych opcji fiscal capacity omawianych w podrozdziale 1.3.2. mniejsze ryzyko trwałych transferów występuje w przypadku wspólnego systemu zasiłków dla bezrobotnych niż budżetu centralnego, w szczególności gdyby ten pierw-szy został zaprojektowany w sposób minimalizujący to ryzyko (ramka 8). Po pierwsze, ponieważ budżet centralny obejmuje więcej kategorii wydatków niż wspólny system zasiłków dla bezrobotnych, ustalenie reguł ograniczających ryzyko wystąpienia trwałych transferów pomiędzy krajami strefy euro byłoby znacznie trudniejsze. Po drugie, ustanowienie budżetu centralnego oznaczałoby zapewne większy zakres wydatków o charakterze dyskrecjonalnym niż wdrożenie wspólnego systemu zasiłków dla bezrobotnych. Właściwości stabilizacyjne wspólnego systemu zasiłków dla bezrobotnych byłyby jednak mniejsze niż w przypadku budżetu centralnego. Warto jednocześnie zauważyć, że w przypadku obu opcji nie da się całkowicie wykluczyć możliwości wystąpienia relatywnie trwałych transferów od polskiej gospodarki na rzecz innych krajów strefy euro. Z tego względu pożądany jest wysoki stopień demokratycznej kontroli i rozliczalności instytucji zarządzającej fiscal capacity.
Ramka 8. Możliwość ograniczenia ryzyka wystąpienia trwałych transferów pomiędzy krajami strefy euro w ramach wspólnego systemu zasiłków dla bezrobotnych
Zarówno KE (2012a), jak i van Rompuy et al. (2012) wskazują, że konstrukcja przyjętych rozwiązań z zakresu fiscal capacity powinna ograniczać ryzyko wystąpienia trwałych transferów pomiędzy krajami strefy euro. Wydaje się również, że tylko takie rozwiązania mają szanse zyskać odpowiednie poparcie polityczne. W artykule grupy roboczej pod przewodnictwem R. Straussa z Dyrekcji Generalnej ds. Za-trudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego Komisji Europejskiej wskazuje się, że wspólny system zasiłków dla bezrobotnych, który miałby ograniczyć ryzyko wystąpienia trwałych transferów pomiędzy krajami członkowskimi powinien:
- obejmować wyłącznie bezrobotnych krótkookresowych, z wyłączeniem bezrobocia frykcyjnego i sezonowego (które jest większe np. w krajach z istotnym udziałem turystyki w PKB). Proponowane jest
objęcie wspólnym systemem uprawnionych osób przebywających na bezrobociu od 3 do 12 miesięcy. Biorąc pod uwagę, że standardowy, maksymalny okres pobierania zasiłku w Polsce wynosi 6 miesięcy, wprowadzenie wspólnych standardów mogłoby więc wymagać wydłużenia tego okresu. Dezaktywiza-cyjny wpływ tej zmiany na bezrobotnych nie byłyby najprawdopodobniej duży, jednak w połączeniu z prawdopodobnym wzrostem poziomu świadczeń (por. poniżej) mógłby oddziaływać na wzrost płac i obniżać konkurencyjność kosztową polskiej gospodarki.
- być oparty na zharmonizowanych kryteriach dotyczących nabywania uprawnień do pobierania za-siłku (np. w zakresie długości okresu składkowego). Warto zwrócić uwagę, że obecnie kryteria te są w Polsce bardziej restrykcyjne niż przeciętnie w krajach strefy euro (Esser et al. 2013). Stąd istnieje ryzy-ko, że w przypadku wprowadzenia wspólnego systemu zasiłków konieczne byłoby ich poluzowanie. Zwłaszcza jeżeli harmonizacja skutkowałaby także objęciem systemem ubezpieczeń od bezrobocia kate-gorii pracujących nieobjętych obecnie w Polsce ubezpieczeniem od bezrobocia (samozatrudnienie, umo-wy zlecenie).
- być skonstruowany w taki sposób, aby zasiłki dla uprawnionych bezrobotnych ze strefy euro ze wspólnego systemu (najlepiej zdefiniowane na podstawie stopy zastąpienia) stanowiły bazowy zasiłek, uzupełniany ewentualnie przez dodatkowe środki na poziomie krajowym (top-up). Biorąc pod uwagę silne zróżnicowanie preferencji krajów strefy euro odnośnie do poziomu zabezpieczenia społecznego, można oczekiwać, że zasiłki oferowane w ramach wspólnego systemu zostaną ustanowione na umiar-kowanym poziomie w relacji do dochodów uzyskiwanych z pracy. W opracowaniach proponujących wprowadzenie tego typu systemu pojawia się pułap 50%. W przypadku Polski przyjęcie nawet takiego umiarkowanego pułapu doprowadziłoby do wzrostu poziomu świadczeń wypłacanych bezrobotnym. Mogłoby to skutkować wzrostem poziomu płac w Polsce na skutek wzrostu płacy progowej (reservation wage), a w konsekwencji pogorszeniem konkurencyjności kosztowej polskiej gospodarki.
d. transfer suwerenności w zakresie polityki fiskalnej i gospodarczej na szczebel europejski oraz konieczność harmonizacji wybranych regulacji;
Ustanowienie centralnych zasobów fiskalnych na szczeblu strefy euro będzie nieodłącznie wiązać się z transferem części suwerenności w zakresie polityki fiskalnej i gospodarczej na szczebel strefy euro. Może to się odbywać poprzez transfer części kompetencji decyzyjnych od władz krajowych do instytucji zarządzających fiscal capacity i sprawujących nad nią nadzór, a także przez pogłębienie harmonizacji wy-branych regulacji. Skala tego transferu zależeć będzie od wielkości uwspólnotowionych środków oraz przyjętej opcji ich uwspólnotowienia. Jak wskazano w podrozdziale 1.3.2., największy transfer suwerenno-ści miałby miejsce w przypadku ustanowienia budżetu centralnego strefy euro, najmniejszy w przypadku wprowadzenia systemu transferów opartego na pozycji cyklicznej gospodarki.
Harmonizacja regulacji związana z potrzebą ustanowienia fiscal capacity może wymagać wzmocnienia konkurencyjności strukturalnej Polski przed jej przystąpieniem do strefy euro. W odniesieniu do po-trzeby harmonizacji wybranych regulacji, z punktu widzenia Polski istotne może być w szczególności obję-cie nią takich obszarów jak rynek pracy (co byłoby konieczne w przypadku, gdyby wdrażanym rozwiąza-niem w zakresie fiscal capacity miał być wspólny system zasiłków dla bezrobotnych, por. ramka 8) czy też opodatkowanie przedsiębiorstw. Z jednej strony, harmonizacja regulacji może być pożądana, gdyż ograni-czy ryzyko, że polska gospodarka będzie reagować odmiennie od innych gospodarek strefy euro na wspól-ne wstrząsy (por. raport NBP Wyzwania związawspól-ne z integracją ze strefą euro). Ponadto harmonizacja regulacji jest niezbędna dla ograniczenia ryzyka wystąpienia trwałych transferów pomiędzy krajami członkowskimi, jak również ograniczenia ryzyka pokusy nadużycia. Z drugiej jednak strony, biorąc pod uwagę, że pewne
rozwiązania regulacyjne (np. niski poziom prawnej ochrony pracowników zatrudnionych na podstawie niestandardowych form zatrudnienia, niski w porównaniu z innymi krajami UE poziom zasiłków dla bez-robotnych czy płacy minimalnej) zwiększają konkurencyjność kosztową polskiej gospodarki, można ocenić, że harmonizacja regulacji we wskazanych wyżej obszarach będzie wymagać wzmocnienia jej konkurencyj-ności strukturalnej.
Wniosek: Ustanowienie fiscal capacity w strefie euro jest ekonomicznie korzystne z punktu widzenia Polski jako
przyszłego kraju członkowskiego strefy euro, ponieważ pozwoliłoby ograniczyć amplitudę cyklicznych wahań aktyw-ności gospodarczej zarówno u głównych partnerów handlowych Polski ze strefy euro, jak i w polskiej gospodarce.
Wniosek: Konieczność harmonizacji regulacji związana z implementacją takich rozwiązań może przełożyć się na
ograniczenie konkurencyjności kosztowej polskiej gospodarki. Zwiększa to potrzebę poprzedzenia członkostwa w strefie