Najważniejsze argumenty przemawiające za wzmocnieniem stopnia koordynacji polityk gospodarczych krajów strefy euro poprzez koordynację reform strukturalnych są następujące:
1) brak koordynacji przy wprowadzaniu reform strukturalnych w krajach strefy euro powoduje, że stanowią one źródło asymetrycznych szoków, zwiększając zróżnicowanie pozycji cyklicznej poszcze-gólnych gospodarek (Gomes et al. 2011). Może to wpływać niekorzystnie na efektywność wspólnej po-lityki pieniężnej.
2) koordynacja reform strukturalnych w krajach członkowskich unii walutowej zwiększyłaby pozy-tywne efekty reform oraz sprzyjałaby bardziej wyrównanej dystrybucji ich kosztów pomiędzy kra-jami członkowskimi. Gomes et al. (2011) pokazują, że koordynacja reform nakierowanych na wzrost konkurencyjności gospodarek zwiększyłaby korzyści z reform odnoszone przez poszczególne kraje strefy euro. Wskazuje się również, że pozytywnym skutkiem synchronizacji reform strukturalnych w krajach strefy euro mogłaby być większa możliwość łagodzenia negatywnych krótkookresowych skutków reform przez wspólną politykę pieniężną (Bentolila, Saint-Paul 2001, Everaert, Schule 2006).
Ramka 11. Koordynacja i integracja polityk gospodarczych w federacjach fiskalnych (obszary koor-dynacji i integracji)
Podobnie jak w przypadku integracji fiskalnej, pewnym – choć naturalnie niedoskonałym – punktem odniesienia dla modelu integracji gospodarczej w strefie euro (poprzez zwiększenie stopnia harmonizacji regulacji, rozszerzenie obszarów wspólnej polityki gospodarczej lub wzmocnienie koordynacji polityk krajowych) mogą być państwa federacyjne o znacznie dłuższej historii funkcjonowania jako jednolity obszar walutowy.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że celem integracji polityk gospodarczych w systemach federacyj-nych nie jest pełna harmonizacja regulacji czy reżimów podatkowych, ale ochrona jednolitego rynku wewnętrznego i zapobieżenie nadmiernemu obniżeniu standardów regulacyjnych w konkurujących ze sobą regionach (race to the bottom). W warunkach mobilnego kapitału i, w mniejszym zakresie, pracy obserwowana jest konkurencja państw narodowych i regionów w zakresie regulacji. Ma ona na celu pozyskanie inwestorów zagranicznych czy wysoko wykwalifikowanych pracowników i podniesienie potencjału produkcyjnego gospodarki. W krajach federacyjnych rząd centralny ma jednak co do zasady prawo zmiany regulacji stanowych, jeśli uzna, że zagrażają one pryncypium wspólnego rynku, funkcjo-nowaniu wspólnej polityki pieniężnej lub mają negatywny wpływ na sytuację gospodarczą w innych regionach (Boadway, Shah 2009). Zróżnicowanie regulacji w jednostkach subfederalnych nie jest jednak traktowane z zasady jako stan niepożądany. Ponadto warto zauważyć, że istnienie nieliniowych zależ-ności pomiędzy stopniem regulacji, np. poziomu negocjacji płacowych (na poziomie firm, sektorów i całej gospodarki), a konkurencyjnością gospodarki sprawia, że harmonizacja instytucji poprzez „uśred-nienie” mogłaby prowadzić do gorszego rezultatu niż jej brak (por. Weyerstrass et al. 2006).
Analizując potencjalne obszary wymagające pogłębienia integracji gospodarczej w strefie euro, warto zwrócić uwagę na występujące w analizowanych federacjach fiskalnych rozgraniczenie pomiędzy rami polityk, które pozostawione są rządom stanów/prowincji (przy pewnej ich koordynacji) oraz obsza-ry będące niemal wyłączną domeną organów federacyjnych. Po pierwsze, obszaobsza-ry polityki gospodarczej o silnie redystrybucyjnym charakterze, takie jak system emerytalny, system ubezpieczeń zdrowotnych i pozostałe świadczenia socjalne są finansowane głównie z budżetu centralnego lub federalnych
fundu-szy celowych. Jest to uzasadnione stabilizacyjnym oddziaływaniem transferów federalnych oraz niż-szymi przeciętnymi kosztami obsługi systemu (korzyści skali). Po drugie, kwestie polityki przemysłowej i inwestycyjnej realizowane są na zasadzie subsydiarności, przy czym istnieje podział obowiązków w zakresie utrzymania infrastruktury. Odpowiedzialność za infrastrukturę logistyczno-transportową o znaczeniu dla całego kraju spoczywa na organach federalnych, natomiast prowincje mogą otrzymywać dodatkowo transfery celowe na rozwój infrastruktury regionalnej. Po trzecie, regulacje dotyczące eduka-cji i rynku pracy pozostawione są na ogół rządom stanów/prowineduka-cji, pod warunkiem zgodności z podstawowymi zasadami ustalanymi na szczeblu krajowym (np. zasada niedyskryminacji pracowni-ków czy standaryzowane egzaminy końcowe, podobny wiek szkolny, harmonizacja programów nau-czania). Ma to uzasadnienie w różnych potrzebach lokalnych rynków pracy, choć brak jednolitych regu-lacji takich jak kodeks pracy może obniżać mobilność siły roboczej. Z drugiej jednak strony, należy zwró-cić uwagę, że negatywny wpływ zróżnicowania regulacji w zakresie rynku pracy jest niwelowany przez wyższą niż w Europie swobodę kształtowania warunków umów pracy w analizowanych krajach (USA, Kanada, Australia) i dominację jednego języka urzędowego.
Przyjęcie TSGC stworzyło podstawę prawną wzmocnienia koordynacji polityk gospodarczych krajów strefy euro poprzez koordynację ex ante planów zasadniczych reform. Postanowienia TSGC są jednak ogólne i wymagają doprecyzowania na poziomie aktów niższego rzędu. Z tego względu na obecnym etapie nie mają jeszcze zastosowania (art. 10 i 11). Zgodnie z zapowiedzią Rady Europejskiej obradującej 26-27 czerwca 2013 r., KE miała przedstawić jesienią propozycję wniosku legislacyjnego dotyczącego koordynacji ex ante najważniejszych reform gospodarczych. 20 marca 2013 r. KE opublikowała komunikat dotyczący koordynacji ex ante planów najważniejszych reform gospodarczych (COM (2013) 166), który rozpoczął pro-ces konsultacji w tej sprawie w ramach UE. Wyniki konsultacji znajdą odzwierciedlenie w projekcie wnio-sku legislacyjnego, choć na obecnym etapie nie wiadomo jeszcze, kiedy nastąpi przedstawienie projektu wniosku legislacyjnego przez KE i powrót do dyskusji w Radzie nad tą kwestią.
Według wstępnych propozycji, koordynacja ex ante reform strukturalnych miałaby przybrać formę dys-kusji na szczeblu unijnym planów poszczególnych krajów członkowskich dotyczących najważniejszych reform. Ocena oraz dyskusja nad tymi planami, jeszcze przed podjęciem ostatecznych decyzji na poziomie krajowym, miałyby ograniczyć ryzyko negatywnego oddziaływania skutków polityki gospodarczej danego państwa członkowskiego na funkcjonowanie innych krajów oraz całej UGW (m.in. dzięki temu, że pozosta-łym państwom członkowskim łatwiej byłoby przewidywać i dostosować się do szoków wynikających z polityki gospodarczej danego państwa). Według wstępnej propozycji KE ogłoszonej w komunikacie z marca 2013 r. koordynacji mogłyby podlegać reformy dotyczące m.in. konkurencyjności i zatrudnienia, funkcjonowania rynków produktów i usług oraz sektorów sieciowych, a także reformy systemu podatko-wego mogące mieć wpływ na zatrudnienie i wzrost gospodarczy czy reformy rynków finansowych. Obli-gatoryjnie koordynacją ex ante miałyby być objęte wszystkie państwa członkowskie strefy euro (z wyjątkiem tych, które objęte są programem dostosowań makroekonomicznych i z tego tytułu podlegają rygorystycznym wymogom dotyczącym raportowania i monitorowania)64. Informacje przedkładane byłyby z inicjatywy kraju członkowskiego lub na wezwanie KE lub Rady. Projekty reform byłyby opiniowane przez KE, która mogłaby zaproponować zmiany. Koordynacja ex ante miałaby co do zasady stanowić inte-gralną część Semestru Europejskiego, przy wykorzystaniu w tym celu już istniejących instrumentów. 64 Pozostałe kraje członkowskie UE mogły być objęte procesem koordynacji na zasadzie dobrowolności.
Trudno oczekiwać, by proces koordynacji ex ante reform gospodarczych w kształcie zaproponowanym przez KE istotnie ograniczył ryzyko związane z niewłaściwym projektem reform lub ich asynchronicz-nym wprowadzaniem przez kraje strefy euro. Dyskusja planów reform na szczeblu unijasynchronicz-nym może mieć pozytywny wpływ na kształt reform dzięki wymianie informacji na temat doświadczeń innych krajów i wskazaniu najlepszych praktyk w tym zakresie, co może sprzyjać konwergencji najważniejszych elemen-tów reform wdrażanych przez kraje strefy euro. Aby tak się działo, musi ona mieć jednak miejsce na odpo-wiednim etapie projektowania reform – kiedy znane są już szczegóły dotyczące kształtu reform, umożli-wiające ich ocenę, ale jednocześnie kiedy istnieje jeszcze możliwość wprowadzenia istotnych zmian do projektu reform – co może być trudne do przeprowadzenia w praktyce. Ponadto, przy braku formalnych mechanizmów egzekwowania zmian w planach reform zalecanych przez KE i Radę, kraje muszą uznać zmiany proponowane przez te instytucje za zasadne. Może to być trudne do osiągnięcia w przypadku, gdy uzasadnieniem dla tego typu zmian jest nie tyle pozytywny wpływ na skutki reform w danym kraju, co ich ewentualne negatywne oddziaływanie na inne kraje członkowskie (np. reformy zwiększające konkurencyj-ność kosztową gospodarki notującej nadwyżki na rachunku obrotów bieżących). Identyfikacja ze zmianami proponowanymi przez KE i Radę może być również osłabiana w przypadku, gdy poddanie planowanej reformy ocenie jest inicjowane przez KE, a nie sam kraj. Ponadto, biorąc pod uwagę, że efekty zewnętrzne reform gospodarczych mogą być trudne do zdefiniowania i oszacowania, istotnym problemem może być sama identyfikacja reform, które powinny być objęte procesem koordynacji ex ante. Co więcej, ocena i omawianie planów istotnych reform gospodarczych nie ograniczą istotnie ryzyka związanego z tym, że wprowadzanie reform przez poszczególne kraje będzie stanowiło źródło szoków asymetrycznych. Proces koordynacji ex ante nie obejmuje bowiem synchronizacji wprowadzania reform w krajach strefy euro65.
Biorąc pod uwagę istotne wyzwania związane z implementacją mechanizmu koordynacji ex ante planów najważniejszych reform, trudno oczekiwać, by wdrożenie tego instrumentu przyniosło istotne korzyści w postaci poprawy funkcjonowania strefy euro i Polski jako jej przyszłego członka. Jak wskazano po-wyżej, wdrożenie koordynacji ex ante planów zasadniczych reform wiąże się z szeregiem problemów im-plementacyjnych (problem wyboru reform podlegających ocenie, problem timingu oceny, brak możliwości egzekwowania zmian w planach reform zaproponowanych przez KE i Radę UE). Dlatego jest mało praw-dopodobne, by wprowadzenie tego instrumentu ograniczyło ryzyko, że rządy krajów strefy euro będą prowadzić politykę gospodarczą, która w długim okresie osłabi ich konkurencyjność, spowoduje narośnię-cie znaczących nierównowag i zagrozi stabilności gospodarczej. Taka polityka często jest bowiem nie tyle konsekwencją wadliwej konstrukcji wprowadzanych reform, co ich braku. Ponadto jest także mało praw-dopodobne, by zaproponowany mechanizm koordynacji ex ante doprowadził do konwergencji polityk i regulacji krajów członkowskich, ograniczając ryzyko, że będą one odmiennie reagować na szoki wspólne. Tym samym można ocenić, że wpływ tego instrumentu na stabilność makroekonomiczną strefy euro, a przez to Polski jako jej przyszłego członka, byłby niewielki.
Ewentualny opt-in
Propozycja KE przewiduje możliwość uczestnictwa krajów UE spoza strefy euro w mechanizmie koor-dynacji ex ante na zasadzie dobrowolności. Jak wskazano wcześniej, narzędzie to miałoby przede 65 Taka synchronizacja wydaje się zresztą mało realistyczna w sytuacji, gdy terminy wdrażania reform zależą od wielu istotnych czynników krajowych, zaś zarówno same skutki reform, jak i ich rozkład w czasie obarczone są znaczną niepewnością.
kim charakter platformy do wymiany informacji i najlepszych praktyk, stąd uczestnictwo w nim nie będzie niosło ze sobą kosztów ekonomicznych. Jednocześnie przystąpienie do mechanizmu koordynacji ex ante już w okresie poprzedzającym przyjęcie euro będzie korzystne z punktu widzenia ograniczania ryzyka pozo-stawania przez Polskę poza głównym nurtem integracji europejskiej.
Wniosek: Jest mało prawdopodobne, by wdrożenie koordynacji ex ante planów najważniejszych reform przyniosło
istotne pozytywne korzyści z punktu widzenia działania strefy euro. Tym samym nie ma ono istotnego znaczenia z punktu widzenia bilansu szans i zagrożeń związanych z przyjęciem euro przez Polskę. Wprowadzenie tego instru-mentu nie będzie także miało istotnych skutków o charakterze ekonomicznym dla funkcjonowania polskiej gospodarki w okresie poprzedzającym jej przystąpienie do strefy euro.