Pierwszy filar unii bankowej – jednolity mechanizm nadzorczy

Propozycja utworzenia unii bankowej stanowi próbę ograniczenia zidentyfikowanych wyżej słabości przedkryzysowej architektury sieci bezpieczeństwa finansowego. TFUE stwarza możliwości przyznania EBC określonych uprawnień w zakresie nadzoru bankowego na podstawie art. 127 ust. 691. Ten artykuł dał podstawę prawną dla projektu utworzenia pierwszego filaru unii bankowej – jednolitego mechanizmu nadzorczego, którego kształt zaproponowała KE we wrześniu 2012 r. Odwołanie do takiej podstawy praw-nej umożliwiło wprowadzenie reformy w relatywnie szybkim czasie – bez konieczności dokonywania zmian traktatowych w długotrwałej procedurze wielostronnych negocjacji międzyrządowych i ich ratyfika-cji przez wszystkie państwa członkowskie UE. Szybkie tempo, z jakim wprowadzano unię bankową, wyni-ka też z zastosowania tego projektu jako narzędzia antykryzysowego w odniesieniu do ostatniego kryzysu w strefie euro. Rozporządzenie ws. SSM weszło w życie w listopadzie 2013 r.92, a przejęcie funkcji nadzor-czych przez EBC nastąpiło 4 listopada 2014 r.

EBC powierzono obowiązki z zakresu nadzoru mikroostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi w strefie euro. SSM to system (na wzór ESBC) wzajemnie ze sobą powiązanych nadzorców – EBC i krajowych organów nadzoru. EBC sprawuje bezpośredni nadzór nad bankami systemowo istotnymi, których wartość aktywów przekracza 30 mld EUR, bądź relacja aktywów banku do PKB kraju przekracza 20%, oraz nad bankami korzystającymi z pomocy EFSF/ESM. Dodatkowo organ krajowy może, jeśli uzna to za zasadne, przekazać pod bezpośredni nadzór EBC również inne banki lub może to zrobić EBC z własnej inicjatywy. Niezależnie od wymienionych kryteriów, przepisy rozporządzenia ws. SSM przewidują, że

91 „Rada jednomyślnie na wniosek Komisji, po konsultacji z EBC i za zgodą Parlamentu Europejskiego, może powierzyć EBC specyficzne zadania, dotyczące polityk w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i innymi insty-tucjami finansowymi, z wyjątkiem instytucji ubezpieczeniowych”.

92 Rozporządzenie Rady (UE) Nr 1024/2013 powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesie-niu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (dalej „rozporządzenie ws. SSM”).

EBC nadzoruje także bezpośrednio co najmniej 3 najistotniejsze banki w danym kraju93. Nadzorcy krajowi sprawują bieżący nadzór (day-to-day) nad mniejszymi bankami zgodnie ze standardami ustalonymi przez EBC, wspierają działania realizowane przez EBC, wykonując instrukcje EBC i uczestnicząc we wspólnych zespołach nadzorczych.

W związku z powierzeniem EBC nowych funkcji, w jego strukturach został utworzony nowy organ we-wnętrzny – Rada ds. Nadzoru (Supervisory Board). Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia ws. SSM, w skład Rady ds. Nadzoru wchodzą: przewodniczący i wiceprzewodniczący, czterej przedstawiciele EBC oraz po jednym przedstawicielu krajowych organów nadzoru mikroostrożnościowego z państw uczestniczących w SSM. Wszyscy członkowie Rady ds. Nadzoru działają w interesie UE jako całości. Rada ds. Nadzoru nie jest organem decyzyjnym EBC, a za wszystkie decyzje EBC odpowiedzialna jest formalnie Rada Preze-sów. Projekty decyzji mikroostrożnościowych są przygotowywane i przyjmowane przez Radę ds. Nadzoru, a następnie przekazywane do Rady Prezesów EBC celem finalnego rozpatrzenia. Decyzje Rady ds. Nadzo-ru podejmowane są, co do zasady, zwykłą większością głosów jej członków (każdy członek ma jeden głos). Projekt decyzji przygotowany przez Radę ds. Nadzoru przedstawiany jest Radzie Prezesów EBC do za-twierdzenia i zostanie on uznany za przyjęty, chyba że Rada Prezesów zgłosi sprzeciw w określonym cza-sie (zazwyczaj nie dłuższym niż 10 dni roboczych). Przewidziano również, że w sytuacjach nadzwyczaj-nych obowiązuje mechanizm umożliwiający rozpatrzenie projektu decyzji w terminie nieprzekraczającym 48 godzin.

SSM, którego członkami z mocy rozporządzenia są kraje strefy euro, jest otwarty na udział krajów UE spoza strefy euro (tzw. opcja opt-in). Warunkiem objęcia banków z kraju spoza strefy euro jednolitym mechanizmem nadzorczym jest przyjęcie przez EBC decyzji o nawiązaniu bliskiej współpracy. EBC wydał decyzję94 regulującą proces nawiązywania, zawieszania i zakończenia bliskiej współpracy. Kraj spo-za strefy euro może zwrócić się z wnioskiem o nawiąspo-zanie bliższej współpracy do EBC95. Ustanowienie bliskiej współpracy odbywa się na podstawie decyzji EBC określającej sposób przekazania uprawnień nad-zorczych oraz datę rozpoczęcia bliskiej współpracy. Ponadto EBC z własnej inicjatywy ma możliwość za-wieszenia lub zakończenia, a kraj opt-in (na swój wniosek) zakończenia, bliskiej współpracy.

Polityka makroostrożnościowa w ramach SSM co do zasady pozostaje w kompetencji władz krajowych, chociaż EBC również powierzono pewne kompetencje. Kompetencje EBC w tym zakresie polegają wy-łącznie na możliwości zaostrzania parametrów zharmonizowanych96 narzędzi polityki makroostrożno-ściowej. Rozporządzenie ustanawiające SSM przewiduje, że EBC może wprowadzić bezpośrednio tylko wyższe wymogi dotyczące buforów kapitałowych niż ustalone przez władze krajowe, a także zastosować 93 Zgodnie z art. 6 rozporządzenia ws. SSM. W dniu 4 września 2014 r. EBC opublikował listę 120 istotnych instytucji kredyto-wych objętych bezpośrednim nadzorem EBC w SSM zgodnie ze wskazanymi kryteriami (na podstawie danych na koniec 2013 r.). Lista będzie aktualizowana co najmniej raz na rok. Aktywa istotnych instytucji kredytowych stanowią około 85% aktywów sektora bankowego w strefie euro. Ponadto EBC opublikował listę mniej istotnych instytucji, które będą nadzorowane przez krajowe organy nadzoru.

94 Decision of the European Central Bank of 31 January 2014 on the close cooperation with the national competent authorities of participating Member States whose currency is not the euro (ECB/2014/5).

95 Wniosek powinien być złożony na co najmniej pięć miesięcy przed wejściem do SSM. Wniosek powinien zwierać zobowiąza-nie do przestrzegania instrukcji i wytycznych EBC, przekazywania informacji i dokumentacji nadzorczej oraz do wprowadze-nia odpowiednich zmian w legislacji krajowej. EBC, w ramach oceny wniosku, dokonuje kompleksowej oceny nadzorowanych podmiotów i przedstawia wstępną decyzję w ciągu 3 miesięcy od otrzymania wniosku. Ustanowienie bliskiej współpracy odbywa się na podstawie decyzji EBC, określającej sposób przekazania uprawnień nadzorczych oraz datę rozpoczęcia bliskiej współpracy.

surowsze środki mające ograniczyć ryzyko systemowe97. Rozporządzenie wprowadziło mechanizm koor-dynacji stosowania narzędzi makroostrożnościowych między EBC a organami krajowymi. Właściwe orga-ny krajowe są zobowiązane informować EBC z wyprzedzeniem (10 dni roboczych) o zamiarze wprowa-dzenia instrumentów makroostrożnościowych i odpowiednio uwzględnić ewentualny sprzeciw i sugestie EBC dotyczące kalibracji stosowanych narzędzi (symetryczna procedura obowiązuje w przypadku zao-strzania narzędzi makroostrożnościowych z inicjatywy EBC). Dodatkowo organ krajowy może zwrócić się do EBC z wnioskiem o zaostrzenie parametrów narzędzi makroostrożnościowych, w związku z sytuacją, w jakiej znalazły się system finansowy i gospodarka w danym kraju.

Przed przejęciem obowiązków nadzorczych, EBC przeprowadził wszechstronną ocenę banków i ich bilansów w krajach uczestniczących w SSM. Celem tego przedsięwzięcia było zapewnienie swoistego „bilansu otwarcia” na dzień przejęcia przez EBC odpowiedzialności za nadzór nad bankami w strefie euro. EBC opublikował listę 130 banków z krajów strefy euro98 objętych oceną. Wszechstronna ocena była prze-prowadzana we współpracy z krajowymi organami nadzoru państw uczestniczących w SSM. Ocena skła-dała się z trzech elementów: i) oceny najważniejszych typów ryzyka, ii) przeglądu jakości aktywów (Asset Quality Review, AQR) oraz iii) testu warunków skrajnych (stress test), realizowanego we współpracy z EBA. Na posiedzeniu Rady ECOFIN 15 listopada 2013 r. ustalono sekwencję działań w przypadku zidentyfi-kowania niedoborów kapitału w bankach w wyniku oceny. Instytucje finansowe powinny przygotować plany naprawy, a potrzeby kapitałowe w pierwszej kolejności mają zostać pokryte ze źródeł prywat-nych/rynkowych (m.in. pozyskanie kapitału na rynku, zatrzymanie zysków). W drugiej kolejności, państwa członkowskie powinny zapewnić dokapitalizowanie banków z narodowych źródeł publicznych przy za-chowaniu zasad pomocy publicznej w UE (opublikowanych przez KE w tzw. komunikacje bankowym99) oraz zastosowaniu procedur resolution. W trzeciej kolejności, niedobory mogą zostać pokryte z wspólnotowych mechanizmów wsparcia kapitałowego. Może to nastąpić najpierw poprzez pożyczkę z ESM za pośrednictwem budżetu krajowego, jeśli zostanie wcześniej zastosowany mechanizm bail-in oraz odbędzie się to zgodnie z zasadami udzielania pomocy publicznej. Pomoc z ESM może przyjąć formę bez-pośredniego dokapitalizowania danej instytucji (w ramach limitu 60 mld EUR z funduszu ESM, jakie może być przeznaczone na ten cel)100.

EBC opublikował zasady dotyczące praktycznego funkcjonowania SSM, które mają służyć doprecyzo-waniu przepisów rozporządzenia ws. SSM. EBC wydał 25 kwietnia 2014 r. rozporządzenie ramowe dot. zasad współpracy w ramach SSM, określające m.in. metodologię oceny systemowego znaczenia instytucji kredytowych (w celu klasyfikowania, czy będą podlegały bezpośredniemu nadzorowi EBC). Rozporządze-nie EBC określa także zasady sprawowania nadzoru i procedury nadzorcze wewnątrz SSM (np. powoły-wanie wspólnych zespołów nadzorczych). Dokument zawiera zasady współpracy i podział zadań między EBC a organy krajowe w zakresie nadzoru mikro- i makroostrożnościowego. Określono też język, w jakim

97 Uprawnienie EBC do zaostrzania parametrów dotyczy tylko instrumentów makroostrożnościowych, które zostały zharmoni-zowane regulacjami unijnymi, czyli nie uwzględnia takich instrumentów jak loan-to-value (LtV), wskaźnik dźwigni czy debt-to-income (DtI).

98 EBC jest otwarty na przeprowadzenie podobnej oceny przez nadzorców z krajów spoza strefy euro zgodnie z metodologią SSM.

99 Communication from the Commission on the application, from 1 August 2013, of State aid rules to support measures in fa-vour of banks in the context of the financial crisis (‘Banking Communication’).

powinna odbywać się komunikacja, m.in. pomiędzy nadzorcami w ramach SSM101. Jednak rozporządzenie ramowe EBC ma charakter ogólny i nie wychodzi poza zakres określony w rozporządzeniu ws. SSM, pozo-stawiając EBC istotny zakres swobody w sposobie wypełniania funkcji nadzorczych.

3.2.3. Dylematy związane z utworzeniem SSM