Bardzo ważną reformą było wprowadzenie trwałych mechanizmów finansowania kryzysowego dla rzą-dów strefy euro (ESM) oraz ogłoszenie przez EBC programu warunkowego skupu obligacji rządowych (program OMT). Wprowadzenie tych mechanizmów znacząco ograniczyło ryzyko tego, że kryzysy płyn-ności na rynkach skarbowych papierów wartościowych, wywołane nagłym wzrostem awersji do ryzyka wśród uczestników rynków finansowych (niekoniecznie związanym ze zmianami fundamentów gospodar-czych), będą zagrażać stabilności finansów publicznych i sektora finansowego zarówno poszczególnych gospodarek, jak i całej strefy euro. Dzięki wprowadzeniu ESM oraz ogłoszeniu OMT znacząco ograniczone zostały zagrożenia dla stabilności i integralności strefy euro.
Mimo szeroko zakrojonych zmian wprowadzonych w reakcji na kryzys w zakresie tworzenia i dyscyplinowania polityki fiskalnej w strefie euro, wśród części ekonomistów istnieje przekonanie o potrzebie dalszej integracji fiskalnej w regionie. W reakcji na słabości instytucjonalne ujawnione przez kryzys wprowadzono szereg zmian, spośród których za pozytywne można uznać w szczególności poprawę konstrukcji reguł fiskalnych i działania nakierowane na wzmocnienie krajowych ram polityki fiskalnej. Zwiększają one prawdopodobieństwo, że kraje strefy euro będą uwzględniać reguły fiskalne przy formu-łowaniu krajowej polityki oraz podejmować działania nakierowane na korygowanie odchyleń od przyję-tych reguł. Wskazuje się jednak również, że nawet po wprowadzonych zmianach model integracji fiskalnej w strefie euro charakteryzuje się szeregiem słabości. W szczególności:
Zagrożeniem dla skuteczności koordynacji polityki fiskalnej w strefie euro pozostaje potencjalnie nie-wystarczająca efektywność mechanizmów egzekwowania obowiązujących reguł, w tym ryzyko upoli-tycznienia stosowania reguł fiskalnych. Egzekwowanie europejskich reguł, mimo pewnego wzmoc-nienia roli Komisji Europejskiej, pozostaje w rękach Rady ds. Gospodarczych i Finansowych (ECO-FIN). Jednocześnie odejście od zasady no bailout oraz wprowadzenie rozwiązań uwspólnotawiających
ryzyko makroekonomiczne krajów (ESM, OMT) mogło częściowo osłabić efektywność dyscyplinowa-nia polityki fiskalnej za pośrednictwem rynków finansowych.
Bieżący model integracji fiskalnej w strefie euro nie jest w pełni dostosowany do silnej integracji ryn-ków finansowych. Biorąc pod uwagę niekompletność tworzonej unii bankowej, w tym brak zabezpie-czenia fiskalnego (backstop) dla Single Resolution Fund oraz uwspólnotowienia ryzyka związanego z gwarantowaniem depozytów (por. poniżej), nadal istnieje ryzyko występowania negatywnego sprzężenia zwrotnego pomiędzy sytuacją sektora bankowego w danym kraju a sytuacją jego sektora finansów publicznych oraz ryzyko fragmentacji rynków finansowych. Może to istotnie ograniczać efektywność funkcjonowania wspólnej polityki pieniężnej, szczególnie w warunkach kryzysowych. Powyższe problemy mogłyby zostać ograniczone nie tylko poprzez ustanowienie pełnej unii banko-wej, ale także poprzez uwspólnotowienie zadłużenia krajów strefy euro i emisję wspólnych papierów rządowych, co zwiększyłoby możliwość stosowania w warunkach kryzysowych i w obliczu zagroże-nia deflacją takich niestandardowych instrumentów polityki pieniężnej jak skup obligacji rządowych.
Brak centralnych mechanizmów fiskalnych (fiscal capacity), które pomagałyby łagodzić koszty dosto-sowań gospodarek do wstrząsów asymetrycznych, przekłada się na wyższą zmienność PKB i zatrudnienia w cyklu koniunkturalnym oraz utrudnia odpowiednie kształtowanie policy mix w strefie euro. W przypadku wystąpienia szoków, kraje są zdane na własną stabilizacyjną politykę fiskalną, której pole manewru jest uzależnione od dyscypliny finansów publicznych w latach poprzednich. Jak pokazują doświadczenia z ostatnich lat, fiscal capacity byłoby przydatne szczególnie w przypadku du-żych wstrząsów, kiedy łagodzenie negatywnych skutków za pomocą krajowej polityki fiskalnej mo-głoby zagrozić stabilności sektora finansów publicznych. Potencjalne korzyści z wdrożenia fiscal capa-city są obecnie zwiększane także przez to, że – ze względu na zbyt wysoki poziom zadłużenia – część krajów strefy euro jeszcze przez szereg lat nie będzie dysponować odpowiednią przestrzenią dla pro-wadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej.
Potrzeba wprowadzenia centralnych zasobów fiskalnych może zostać ograniczona przez działania usprawniające alternatywne mechanizmy dostosowań do wstrząsów makroekonomicznych: ustanowie-nie pełnej unii bankowej, wzmocustanowie-nieustanowie-nie krajowych ram dla polityki budżetowej, ograniczeustanowie-nie preferowania przez inwestorów aktywów krajowych (zjawiska home bias) w zakresie aktywów udziałowych, wspieranie mobilności siły roboczej oraz zdolności do realokacji zasobów między sektorami, a także dalszy rozwój jednolitego rynku usług.
Warunkiem pogłębienia integracji fiskalnej w strefie euro poprzez ustanowienie fiscal capacity lub uwspólnotowienie zadłużenia powinno być wzmocnienie mechanizmów dyscyplinowania polityki fiskalnej. W szczególności kluczowe wydaje się przywrócenie wiarygodności klauzuli no bailout lub zwięk-szenie uprawnień kontrolnych instytucji centralnych nad krajową polityką fiskalną, przy jednoczesnym zwiększeniu stopnia demokratycznej kontroli i rozliczalności tych instytucji.
Pogłębienie integracji fiskalnej pomiędzy krajami strefy euro byłoby korzystne z punktu widzenia Pol-ski jako jej przyszłego kraju członkowPol-skiego, ale pod warunkiem, że rozwiązania w tym zakresie zosta-łyby odpowiednio skonstruowane. Ustanowienie wspólnych zasobów fiskalnych i uwspólnotowienie zadłużenia krajów strefy euro mogą poprawić funkcjonowanie unii walutowej. Dla Polski ważne jest jed-nak, by rozwiązania pogłębiające integrację fiskalną w strefie euro miały jak największą moc stabilizacji cyklu koniunkturalnego, ale jednocześnie ograniczały ryzyko wystąpienia pokusy nadużycia i skalę
ewen-tualnych trwałych transferów od polskiej gospodarki do innych gospodarek, lub – w przypadku, gdyby tego typu transfery miały występować – gwarantowały wysoki stopień demokratycznej kontroli i rozliczalności instytucji zarządzających tego typu mechanizmami.
Jednocześnie konieczność harmonizacji regulacji związana z dalszym pogłębianiem integracji fiskalnej w strefie euro może przełożyć się na ograniczenie konkurencyjności kosztowej polskiej gospodarki. Zwiększa to potrzebę poprzedzenia członkostwa w strefie euro wzmocnieniem konkurencyjności struktu-ralnej.
Integracja gospodarcza
Podobnie jak w przypadku integracji fiskalnej, zmiany wprowadzone w zakresie zarządzania gospodar-czego jedynie modyfikują sposób tworzenia i koordynowania polityk gospodarczych w strefie euro, który obowiązywał przed kryzysem. Wprowadzone w reakcji na kryzys zmiany w zakresie zarządzania gospodarczego w strefie euro przede wszystkim nakierowane są na zmniejszenie ryzyka, że władze krajo-we nie będą reagować na narastanie nierównowag zagrażających stabilności makroekonomicznej lub finan-sowej. W porównaniu z rozwiązaniami obowiązującymi przez kryzysem, ważną zmianą jest wzmocnienie możliwości wpływu KE i Rady UE na politykę gospodarczą tych krajów, w których występują istotne nie-równowagi makroekonomiczne, w tym fiskalne.
Choć obecnie trudno jednoznacznie ocenić, czy zmiany te – zgodnie z założeniem – będą skutecznie ograniczać zagrożenia związane z nierównowagami makroekonomicznymi w krajach strefy euro, można wskazać na szereg wątpliwości dotyczących takiego założenia:
Rozwiązania z zakresu koordynacji polityki gospodarczej, obowiązujące w odniesieniu do krajów stre-fy euro – podobnie jak te funkcjonujące przed kryzysem finansowym – zakładają a priori istnienie sil-nych bodźców rynkowych do podejmowania reform przez władze krajowe, ich wysoką identyfikację z rekomendacjami instytucji unijnych oraz wysoką skuteczność takich mechanizmów wpływu na poli-tykę gospodarczą, jak wzajemna presja (peer pressure) czy presja opinii publicznej. Doświadczenie funkcjonowania strefy euro wskazuje jednak na niewystarczającą efektywność tych mechanizmów. W strefie euro brakuje rozwiązań skłaniających kraje strefy euro do wprowadzania istotnych zmian
w polityce gospodarczej, zanim jeszcze dojdzie do naruszenia nierównowagi makroekonomicznej czy wystąpienia znaczącego ryzyka dla stabilności finansowej w tych gospodarkach.
Kluczowym wyzwaniem dla polityki gospodarczej w strefie euro, które jedynie w niewielkim stopniu zostało odzwierciedlone w zmianach wprowadzonych w następstwie kryzysu gospodarczego w modelu koordynacji polityk gospodarczych krajów członkowskich, jest silne zróżnicowanie struktu-ralne gospodarek tych krajów. Przekłada się ono na zróżnicowaną reakcję gospodarek na szoki wspólne i może skutkować trwałą dywergencją dochodów pomiędzy krajami członkowskimi.
Proponowane odpowiedzi na część z wyżej wymienionych słabości obecnego modelu zarządzania go-spodarczego obejmują:
Koordynację ex ante planów najważniejszych reform. Instrument ten, który miałby przybrać formę dyskusji planów reform o istotnym znaczeniu dla funkcjonowania strefy euro na szczeblu unijnym, nie rozwiąże najprawdopodobniej zasadniczych problemów związanych z bieżącym modelem
koor-dynacji polityki gospodarczej. Ocena i omawianie planów istotnych reform gospodarczych nie ograni-czą bowiem znaograni-cząco ryzyka związanego z tym, że asynchroniczne wprowadzanie reform w krajach strefy euro będzie stanowić źródło szoków asymetrycznych. Ponadto wobec wyzwań związanych z identyfikacją reform, które powinny zostać objęte procesem koordynacji, ich efektów zewnętrznych czy najlepszych praktyk w danym zakresie, a także naturalnych rozbieżności interesów pomiędzy kra-jami członkowskimi, trudno oczekiwać, by procedura ta miała istotny wpływ na kształt planowanych reform gospodarczych i funkcjonowanie unii walutowej. Tym samym wdrożenie tego instrumentu nie będzie miało istotnego znaczenia z punktu widzenia bilansu szans i zagrożeń związanych z przyjęciem euro przez Polskę.
Wielostronnie uzgadniane porozumienia umowne i towarzyszący im mechanizm solidarności. In-strument ten miałby ustanawiać bodźce dla odpowiednio wczesnych korekt w zakresie polityki go-spodarczej. Wprowadzenie tego instrumentu jest pożądane przede wszystkim w kontekście braku centralnych zasobów fiskalnych w strefie euro, pozwalających na znaczącą poprawę możliwości stabi-lizacji cyklu koniunkturalnego w tych krajach regionu, które charakteryzują się istotnymi słabościami strukturalnymi oraz wysokim poziomem zadłużenia publicznego, i przez co narażone są na trwałą dywergencję dochodów względem pozostałych krajów członkowskich. Aby instrument ten stał się na-rzędziem ograniczającym ryzyko dywergencji dochodów i struktur gospodarek strefy euro, pożądane byłoby – wbrew dotychczasowym założeniom – zapewnienie możliwości skorzystania z tego instru-mentu krajom objętym programem dostosowań makroekonomicznych. Ponadto formy przyznawania pomocy powinny uwzględniać to, że kraje, w których zastosowanie tego instrumentu byłoby najbar-dziej pożądane, notują wysoki poziom zadłużenia sektora finansów publicznych, charakteryzując się jednocześnie niekorzystną strukturą produkcji. Niemniej, nawet przy odpowiedniej konstrukcji, poro-zumienia umowne, wspierane mechanizmem solidarności, będą mogły jedynie w umiarkowanym stopniu ograniczyć zróżnicowanie strukturalne pomiędzy krajami członkowskimi strefy euro. Ich wprowadzenie w niewielkim stopniu zmienia więc bilans szans i zagrożeń związanych z przyjęciem euro przez Polskę. Przystąpienie do mechanizmu porozumień umownych, wspieranych mechani-zmem solidarności, w okresie poprzedzającym członkostwo Polski w strefie euro, mogłoby natomiast przyspieszyć działania na rzecz zwiększenia konkurencyjności strukturalnej polskiej gospodarki.
Wobec ograniczonych możliwości pogłębienia integracji gospodarczej pomiędzy krajami członkowski-mi strefy euro za pomocą wzmocnienia koordynacji ich polityk, a także zakładając brak zwiększenia obszarów objętych polityką wspólną, pożądane może być przyspieszenie harmonizacji regulacji w obszarach, które mają istotne przełożenie na funkcjonowanie unii walutowej, w szczególności tych, które wpływają na mobilność pracy i kapitału między krajami oraz zdolność do realokacji zasobów między sektorami i przedsiębiorstwami wewnątrz kraju. Powyższy postulat znalazł odzwierciedlenie w inicjatywie Single Market Act II, nakierowanej na szybkie dokończenie budowy jednolitego rynku w zakresie świadcze-nia usług. Obszarem, który może wymagać pogłębieświadcze-nia harmonizacji regulacji w krajach strefy euro, są także instytucje rynku pracy. Ich zróżnicowanie przekłada się bowiem istotnie na asymetryczną reakcję gospodarek na szoki wspólne.